[ 張繼榮 ]——(2012-9-27) / 已閱13250次
【摘要】在我國社會主義市場經濟持續快速發展的新階段，各類經濟主體的數量激增，越來越多的農民到城市就業，與用人單位建立起勞動關系。由于一些企業或個體工商戶用工不規范、安全意識缺乏、勞動保障不到位，勞動者容易發生工傷事件，在爭取工傷保險待遇過程中面臨著程序繁瑣、時間冗長、難以舉證的維權困境。對此，本文從當前工傷認定、工傷保險待遇賠償等相關程序入手，從行政機關及法院的職能、當事人舉證責任等方面進行梳理分析，并以是否辦理工傷保險為“分水嶺”，從司法實踐層面重構完善工傷認定及工傷保險待遇賠償相關程序，以期及時有效保障工傷勞動者的合法權益。
【關鍵詞】工傷認定；工傷保險待遇；賠償程序；梳理與重構
一、工傷認定及保險賠償現狀
勞動者受傷后，獲得工傷保險待遇或相應賠償，需要經歷勞動關系確認、工傷認定、傷殘等級鑒定、主張工傷保險待遇等多個環節。通過分析基層人民法院受理相關行政、民事糾紛案件，總結出行政、司法實踐領域主要呈現以下特點和現狀：
（一）獲得工傷保險待遇的前置程序多
一是工傷認定成為享受工傷待遇的前置程序。工傷認定程序是指社會保險行政部門根據勞動者及其直系親屬或用工單位的申請，依據工傷保險法律法規，確認勞動者在生產勞動過程中因執行職務而受到的意外傷害、所患職業病是否屬于工傷的法定審查程序。工傷認定是享受工傷待遇的前置程序，是提起工傷待遇勞動爭議仲裁或者行政訴訟的先決條件。如果不能被認定為工傷，則工傷職工的工傷待遇就無法得到解決。甚至有些糾紛中用人單位怠于申請工傷認定，工傷職工也未在一年內提出工傷認定，致使因不能工傷認定，從而追索工傷待遇賠償無果，這顯然對工傷職工極不公平。二是確認勞動關系成為部分工傷認定的前置程序。用人單位如果為勞動者參加了工傷保險，工傷事故發生后，勞動者受傷后，勞動者和用人單位可以申請工傷設定，社會保險行政部門確認為工傷后，由工傷保險基金支付。但在實際中，用人單位多數都沒有為勞動者參加了工傷保險。如果用人單位不認可存在勞動關系，則需要勞動者申請勞動爭議仲裁，先行確認勞動關系，這使得勞動者獲得工傷待遇的程序更趨繁瑣。
（二）獲得工傷保險待遇時限較長
為獲得工傷待遇程序多、程序復雜，致使耗時較長，勞動者最終拿到人民法院確定賠償數額的生效判決可能是兩三年之后。我們按照最長的時限來計算各種程序所要耗費的時間。[1]第一步是進行確認勞動關系的仲裁，經過“一仲二審”程序，大概需要接近一年的時間。第二步工傷認定程序，經過“一認一復二審”的程序[2]，需要9個月左右的時間。第三步申請工傷保險待遇，經過“一仲二審”，又需要11個月左右的時間。不計算收集證據、傷殘等級鑒定等時間，也至少需要近三年的時間。[3]現實生活中，許多工傷職工在等待的過程中發生生活困難、喪失就醫時機等情況，用人單位也常以耗時長作為減少工傷待遇賠償的砝碼，迫使勞動者接受不公正的調解。
（三）相關爭議多涉及未參加工傷保險職工
近年來，進入到法院的工傷行政確認案件逐年增多，以重慶市江津區人民法院受理案件情況看，2009年為8件，2010年為17件，2011年為27件。而這些工傷行政確認案件中，全部為未參加工傷保險的勞動者與用人單位之間發生爭議而產生。在2009年至2011年受理的66件確認勞動關系案件中，100%涉及未參加工傷保險的職工。追索工傷待遇的勞動爭議案件，2009年為21件，2010年為45件，2011年為41件，共計106件，其中只有98件為未參保職工，參保職工與用人單位之間的工傷待遇糾紛主要爭議的是用人單位繳費基數較低，要求用人單位補足。由此可以看出，工傷認定行政爭議以及工傷待遇賠償仲裁案件多涉及未參加工傷保險職工，參保職工與用人單位之間關于工傷認定與工傷待遇標準爭議較少。
（四）案件主要爭議內容與受傷本身無關
從人民法院受理的關于工傷認定行政案件以及工傷保險待遇勞動爭議案件分析，勞動者受傷的事實一般有在場職工的證實、安全生產管理部門的調查或醫院診斷病歷等予以佐證，當事人之間一般不存在爭議或用人單位難以反駁。而勞動者和用人單位發生分歧的往往是勞動關系是否成立，以及涉及工傷保險待遇的工資標準。特別是勞動關系是否成立這一認定，是決定成立工傷的關鍵前提。在社會生產中，如果勞動者和用人單位之間沒有簽訂書面勞動合同，許多時候受傷職工只上班幾天，勞動合同履行的時間短，勞動合同關系的特征不明顯，用人單位一般會辯解成立勞務合同（雇傭）關系、承攬合同關系、代理合同關系等其他民事法律關系，而不是勞動合同關系。在這樣的工傷認定案件中，認定工傷的難點往往不在于認定受傷是否是在工作崗位因工作受傷，而是確認是否存在勞動關系，在確認勞動關系的前提下，認定工傷自然就迎刃而解了。
二、現行工傷認定及賠償程序的主要原因
從上述對現有工傷認定及工傷保險待遇賠償相關糾紛的分析可以看出，解決糾紛的程序過于復雜而缺乏效率，行政機關與法院之間的職責交叉而不明晰，處理糾紛的程序性強而針對性不強。
（一）行政、司法機關的職責不明晰
行政機關的主要職能是行使國家各項行政事務，進行組織、管理、監督和指揮，行政行為具有強制性、效率性的特點。人民法院作為審判機關，訴訟程序是公民解決民事糾紛、保障自身權益的最終途徑，具有公正性、權威性的特點。從行政機關的職能看，行政機關一般只能對民事糾紛進行調解，而不具備對民事糾紛作出具體裁決的職責和能力。[4]而人民法院正恰恰相反，主要解決的是當事人之間的爭議，對不存在爭議的事情不屬其職責范圍。在勞動爭議的工傷認定中，沒有參加工傷保險的職工就工傷認定以及工傷待遇賠償發生爭議，現在由行政機關進行工傷認定，勢必是在裁決民事爭議。對于工傷認定中是否存在勞動關系的問題的時候，行政機關要確認該問題，既不是它的職權范圍，也不具備相應的認定事實、適用勞動法律并進行裁決的能力。而且在行政機關作出認定后，不是工傷事故當事人的行政機關還會成為行政訴訟的當事人，這與行政機關的職能相去甚遠。就像勞動者不服勞動爭議仲裁委員會作出的裁決起訴至人民法院，勞動爭議仲裁委員會不應是案件當事人一樣。又如果用人單位和未參加工傷保險的工傷職工對工傷事實無爭議，只對工資標準等工傷待遇賠償的金額有異議，現在也必須經過工傷認定的程序，實質是行政行為對民事主體處分民事權利的一種不當干預。因此，行政機關應回歸其本質，不應對民事糾紛作出帶有裁決性質的行政行為。
（二）當事人地位不明晰
現有制度將工傷認定定性為行政確認行為，因而屬于具體行政行為，降低了用人單位承擔的舉證責任，也降低了其違法的成本。《工傷保險條例》第19條規定：職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。在工傷認定中實行的是舉證責任倒置[5]，用人單位要承擔大部分的舉證責任，但當到了工傷認定行政訴訟程序中，社會保險行政部門對此要為達不到行政訴訟的證明標準而可能會承擔舉證不能的后果，行政部門將會因舉證不能而敗訴。這也就會轉移了用人單位的舉證責任，使得本應獨立于糾紛之外的工傷認定機構被牽扯到訴訟中來，增加了整個社會的公共成本。勞動者與用人單位產生糾紛本是相對應的雙方，結果成了行政機關與用人單位、勞動者之間的對立。行政機關舉證主要是為了證明行政行為合法性，而不會對勞動者與用人單位的工傷認定事實積極舉證。由于利益與責任不匹配，這也使得爭議雙方的勞動者和用人單位在舉證責任方面不積極，導致許多工傷糾紛的事實認定難度加大。
（三）工傷認定結果運用目的不明晰
參加工傷保險與未參加工傷保險職工的工傷認定的結果不一樣，參加工傷保險職工的工傷認定結果是能否到工傷保險機構領取工傷保險待遇的基礎，而未參加工傷保險職工的工傷認定結果是向用人單位要求工傷待遇賠償的基礎。因此，在面對工傷認定結果運用目的不同的情況下，其認定機構、認定舉證責任、認定程序也不應相同。參加工傷保險的認定應當突出對工傷事實的調查核實，以保證帶有社會福利性質的強制性的工傷保險基金的安全；未參加工傷保險的認定則主要應當突出當事人的意思自治，強調當事人的工傷證明責任，以保障民事糾紛的中立、公正處理。
三、重構工傷認定及保險待遇賠償程序
通過對現有工傷認定及保險待遇賠償程序的分析，從司法行政機關職能、當事人爭議焦點、現行法律法規框架等出發，筆者建議區分職工是否參加工傷保險在操作層面上完善程序。具體為：一是針對職工已參保的程序。保持現在的工傷認定、行政訴訟等程序不變，由社會保險行政部門通過行使工傷審查義務，確保工傷保險基金的安全以及勞動者待遇的及時發放。二是針對職工未參保的程序。取消行政機關工傷認定的必經前置程序，工傷職工可就工傷待遇賠償爭議直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁，由仲裁機構或人民法院在工傷待遇賠償案件中對是否存在勞動關系、是否為工傷、工傷待遇賠償數額等問題一并處理。通過這樣的程序完善，具有以下幾個方面的優勢和效果。
（一）不突破現有法律法規框架，有利于程序的盡快有效實施。現有的《工傷保險條例》里面規定的工傷認定、工傷保險待遇領取都是針對的參加工傷保險的職工。該條例第六十二條第二款規定：“依照本條例規定應當參加工傷保險而未參加工傷保險的用人單位職工發生工傷的，由該用人單位按照本條例規定的工傷保險待遇項目和標準支付費用”。從這條看出，用人單位未為職工辦理工傷保險，它向工傷職工支付的并非工傷保險待遇，而是可以理解為按照工傷保險待遇標準支付的未參加工傷保險而給工傷職工造成的損失。作為一種勞動合同履行中，用人單位不履行法定義務，給職工造成的經濟損失，沒有規定必須經過工傷認定的前置程序。因此，沒有參加工傷保險的職工要求用人單位賠償工傷待遇損失不經過工傷認定的程序而直接申請仲裁，不存在法律上的障礙，可以在不修改當前法律法規的前提下順利盡快實施。
（二）有利于行政機關提高行政效率，減少不必要的行政訴訟。一方面，參加工傷保險的職工發生工傷，因為工傷待遇由工傷保險機構支出，勞動者與用人單位一般無爭議，由行政機關進行及時審查認定工傷，有利于體現行政的高效性，使工傷職工快速領取工傷保險待遇。另一方面，未參加工傷保險的職工發生工傷，社會保險行政部門的認定易引起用人單位或勞動者的不滿，行政機關需要將大量精力用于行政訴訟的應訴上，而這些行政訴訟本是解決勞動者和用人單位的工傷糾紛，其案件結果與行政機關沒有任何利益關系，也與社會保險基金無關。社會保險行政部門不進行未參保職工的工傷認定，也就有更多的精力放在已參保的職工身上，有利于提高辦事效率，也避免了頻頻的行政訴訟，減少了整個社會的公共成本，提高行政效率。
（三）有利于降低勞動者維權成本，保障未參加工傷保險職工及時獲得賠償。未參加工傷保險職工可以直接要求用人單位賠償工傷待遇，可以將原來的近三年的維權時間縮短為一年以內，降低時間和經濟上的成本，避免“遲到的正義”給當事人帶來傷害。同時，工傷職工能在維權的道路上由被動變為主動，在申請工傷待遇賠償的同時就可以申請財產保全，避免工傷認定等前置程序中用人單位轉移資產，使工傷待遇賠償不能得到實現。同時，較少的程序和較短的時間，可以促使用人單位積極應訴而不是消極回避，用人單位不能再以“時間長”為由向工傷職工提出不合理的賠償條件。
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