[ 毛建平 ]——(2003-10-29) / 已閱59937次
政治文明與依法治國(guó)
基本方略關(guān)系研究
毛建平 段明學(xué)
（重慶市北碚區(qū)人民檢察院 重慶北碚400700
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在我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段，政治文明建設(shè)歷史性地提上了議事日程。十六大報(bào)告指出，“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)。”提出建設(shè)政治文明的目標(biāo)任務(wù)，不只是提法和用語(yǔ)的問題，而是包含著深刻的理論創(chuàng)新價(jià)值和重大的實(shí)踐指導(dǎo)意義。它標(biāo)志著我們黨從根本上實(shí)現(xiàn)了從革命到建設(shè)的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我國(guó)政治建設(shè)和政治發(fā)展將進(jìn)入一個(gè)全新的時(shí)期。建設(shè)社會(huì)主義政治文明，一個(gè)重要任務(wù)就是要使“社會(huì)主義法制更加完備，依法治國(guó)基本方略得到全面落實(shí)，人民的政治、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)益得到切實(shí)尊重和保障。”政治文明建設(shè)和依法治國(guó)基本方略的實(shí)施，必然會(huì)引起政治結(jié)構(gòu)的調(diào)整和相關(guān)制度的深刻變革，因此將涉及到一系列重大的理論和實(shí)踐問題。在本文里，筆者試對(duì)政治文明與依法治國(guó)基本方略的關(guān)系進(jìn)行初步的探究，以期對(duì)理論研究和政治實(shí)踐有所裨益。
一、政治文明的核心是政治的法治化
政治文明這一提法，馬克思早在1844年就使用了。在《關(guān)于現(xiàn)代國(guó)家的著作的計(jì)劃草稿》一文中，馬克思不僅廣泛深入地探討了國(guó)家、政黨、政治制度、憲法、人民主權(quán)、民主、自由、平等以及立法權(quán)、國(guó)家管理和公共管理、選舉權(quán)等問題，而且直接使用了“集權(quán)制和政治文明”的表述，提出了政治文明的范疇。在馬克思恩格斯的諸多經(jīng)典著作如《共產(chǎn)主義原理》、《共產(chǎn)黨宣言》、《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》、《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》、《社會(huì)主義從空想到科學(xué)的發(fā)展》、《家庭、私有制和國(guó)家的起源》中，都蘊(yùn)涵著極為豐富的政治文明思想。
所謂政治文明，是指人類在改造政治的實(shí)踐活動(dòng)中所形成的積極成果，是人類社會(huì)政治生活的進(jìn)步狀態(tài)。具體說(shuō)，一方面，政治文明是人類在政治實(shí)踐中取得的積極成果。它包括在政治觀念、政治制度、政治行為過(guò)程等方面所獲得的積極成果。另一方面，政治文明是人類政治生活的進(jìn)步狀態(tài)。政治文明是與一定社會(huì)形態(tài)的生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的一定社會(huì)的政治文明的性質(zhì)和發(fā)展水平的具體體現(xiàn)。“從人類社會(huì)政治文明發(fā)展的歷史看，由于生產(chǎn)力水平不同，人類認(rèn)識(shí)社會(huì)、改造社會(huì)，實(shí)現(xiàn)自身進(jìn)化的程度不同。但是，無(wú)論哪一種文明形態(tài)的產(chǎn)生和發(fā)展，都與社會(huì)政治清明、政治穩(wěn)定、和諧有序是分不開的。”
政治文明體現(xiàn)為政治的理性化、有序化和和諧化。法治是政治文明的核心內(nèi)容、基本標(biāo)志和根本保障。江澤民同志曾指出：“法治屬于政治建設(shè)，屬于政治文明。” 法治反映了人類管理自身的深刻進(jìn)步。美國(guó)法學(xué)家龐德從文明發(fā)展的角度闡釋了法律超越其他社會(huì)規(guī)范的歷史過(guò)程。他認(rèn)為，社會(huì)控制的主要手段是道德、宗教和法律。在法律發(fā)展的早期階段，這些東西是沒有什么區(qū)別的，都同等發(fā)揮作用。近代以降，法律逐步與道德、宗教分離，成為社會(huì)控制的主要手段，所有其他社會(huì)控制手段只能行使從屬于法律并在法律確定范圍內(nèi)的權(quán)力。在現(xiàn)代社會(huì)，法律的地位和作用是道德、政策、宗教等其他社會(huì)規(guī)范所不能替代的。法治全面地體現(xiàn)了現(xiàn)代政治文明的理念，因而是迄今為止人類所發(fā)現(xiàn)的最為理想、最為優(yōu)越的政治。人類政治史表明，法令行則國(guó)治，法令馳則國(guó)亂。沒有法治，就不可能有文明的政治。首先，法治是理性的政治。古希臘思想家亞里士多德在回答“由最好的一人或由最好的法律統(tǒng)治，哪一方面較為有利？”的問題時(shí)，明確地提出“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”。因?yàn)椋扇菦]有感情的，而人類的本性（靈魂）難免有感情，因此 ，不憑感情因素治事的統(tǒng)治者總比感情用事的人們較為優(yōu)良。“誰(shuí)說(shuō)應(yīng)該由法律遂行其統(tǒng)治，這就有如說(shuō)，惟獨(dú)神祗和理智可以行使統(tǒng)治；至于誰(shuí)說(shuō)應(yīng)該讓一個(gè)個(gè)人來(lái)統(tǒng)治，這就在政治中混入了獸性的因素。” 其次，法治是馴服的政治。法治是對(duì)政治的馴化，它通過(guò)對(duì)權(quán)力的規(guī)制，使權(quán)力的運(yùn)行徹底擺脫了野蠻、任性的狀態(tài)。而在非法治狀態(tài)下，法律只不過(guò)是權(quán)力的附庸和奴婢，統(tǒng)治者完全憑一己的意志和反復(fù)無(wú)常的性情進(jìn)行統(tǒng)治。“只要法律完全淪落為權(quán)力的仆從地位，那么法律就可以按權(quán)力的需要被任意塑造。在這種情形下，法律是變態(tài)的，人同樣是變態(tài)的。” 未被馴化的權(quán)力是野蠻的，猶如洪水猛獸，它使人類付出的代價(jià)，“比起戰(zhàn)爭(zhēng)、饑荒和瘟疫，毫不遜色” 。再次，法治是有序的政治。法治通過(guò)規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的方式，為人們提供了一個(gè)人人都須遵從的非人格的法律體系。這個(gè)體系在形式上表現(xiàn)為一套邏輯清晰、首尾一貫、普遍有效的抽象規(guī)則。它要求所有的人，無(wú)論普通民眾抑或領(lǐng)袖、官員，都須忠實(shí)于法律，受法律的制約。任何人違反法律，都將受到法律的制裁。最后，法治是和諧的政治。根據(jù)統(tǒng)治方式是以暴力為主還是以和平為主，政治可分為“戰(zhàn)爭(zhēng)式政治”和“和平的政治”。在“戰(zhàn)爭(zhēng)式政治”中，強(qiáng)權(quán)左右著說(shuō)服，力量決定著權(quán)利，解決沖突是靠打敗敵人，視“外人”為仇敵。而在“和平的政治”中，強(qiáng)權(quán)只是作為最后的和不好的手段而被保留，解決沖突靠協(xié)商、法庭和“合法”的程序。法治是和平的政治。法治的基礎(chǔ)是多樣性，它堅(jiān)持這一理念：培育國(guó)家的酵母和營(yíng)養(yǎng)品，是差異而不是劃一。法治把政治納入法律程序，把殘酷的殺戮原則變成“法律原則”，主張以合法性論成敗。“法治所提供的保障尤其使人們能夠接近權(quán)力和更換權(quán)力。” 法治為對(duì)立階級(jí)的和平對(duì)話提供了一條制度化的渠道，統(tǒng)治者不用擔(dān)心失去權(quán)力會(huì)威脅到自己的身家性命和財(cái)產(chǎn)利益，被統(tǒng)治者參加政治也不用冒著生命的風(fēng)險(xiǎn)。在法治體制下，治者和被治者并非勢(shì)不兩立，而是和平共處、公平競(jìng)爭(zhēng)，處于一種和諧、友好的狀態(tài)。
“法治作為政治文明的制度形態(tài)和秩序形態(tài)，不僅是政治文明豐富內(nèi)涵的集中體現(xiàn)，而且是承載政治文明成果的顯著標(biāo)志。” 一個(gè)國(guó)家的法治狀況，直接體現(xiàn)了該國(guó)政治文明的程度和水平。它集中反映了這個(gè)國(guó)家政治生活的合理化程度、人與人之間關(guān)系的合理化程度、權(quán)力運(yùn)作的合理化程度以及政治權(quán)威產(chǎn)生的合理化程度。法治狀況包括如下幾個(gè)層面的內(nèi)容：（1）法律的權(quán)威狀況。潘恩曾說(shuō)過(guò)，在專制政府中國(guó)王便是法律，同樣地，在自由國(guó)家中法律便應(yīng)成為國(guó)王。法律具有至上的權(quán)威，政府權(quán)力必須依法行使，這是法治的基本要求。法律能否獲得至上的權(quán)威，是依法而治還是依人而治，這是法治能否確立的基本標(biāo)志，也是政治文明能否實(shí)現(xiàn)的基本尺度。（2）法律的質(zhì)量狀況。法治之法必須是良法。雖然對(duì)于什么是“良法”，不同的時(shí)代、不同的社會(huì)，有不同的標(biāo)準(zhǔn)。但法律必須合乎理性、正義，而不僅僅是主權(quán)者意志的體現(xiàn)，卻是對(duì)“良法”的一般要求。對(duì)每一個(gè)時(shí)代，每一個(gè)社會(huì)，如果奉行法治，就必須把制定良好的法律作為法治的首要追求。雖然“惡法亦法”，但是“惡法”畢竟不是人們普遍樂于遵守的。強(qiáng)制人們服從“惡法”本身就是對(duì)“法治”的反動(dòng)，是政治不文明的體現(xiàn)。（3）法律的功能狀況。法治的形成過(guò)程，其實(shí)就是法律功能日益擴(kuò)展，并且大規(guī)模地向社會(huì)結(jié)構(gòu)的各個(gè)方面和層次滲透的過(guò)程。法治要求國(guó)家和社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域都納入法律的軌道，接受法律的調(diào)控和處理。法律不僅是人們行為的準(zhǔn)則，而且是人們生存和發(fā)展的必備知識(shí)和技能，是人們用于創(chuàng)造新型社會(huì)的重要手段。法律的功能是否得到全面的發(fā)揮、人們對(duì)法律的態(tài)度及是否愿意運(yùn)用法律解決社會(huì)紛爭(zhēng)直接體現(xiàn)了政治文明的程度。（4）法制的完備狀況。法治要求有完備的法律和制度。國(guó)家生活、社會(huì)生活的基本方面都應(yīng)當(dāng)“有法可依”，不存在“無(wú)法可依”的情況。當(dāng)然，法制完備并不意味著法律越多越好。塔西佗指出：“國(guó)家愈糟，法網(wǎng)愈密” 。就是說(shuō)，法律愈來(lái)愈繁雜，國(guó)家也就愈來(lái)愈腐敗。無(wú)法可依不是政治文明，法律泛濫也不是政治文明。（5）法律的實(shí)施狀況。法律制定出來(lái)后，必須付諸實(shí)施。如果法律得不到實(shí)施，不如沒有法律。同時(shí)，法律對(duì)整個(gè)社會(huì)都具有一體遵行的效力，任何人、任何組織都不享有超越法律的特權(quán)，法律面前一律平等。切實(shí)地將法律付諸實(shí)施，使任何人都不享有法外特權(quán)，是政治文明的基本要求。美國(guó)法學(xué)家博登海默指出，“如果包含在法律規(guī)定部分中的應(yīng)當(dāng)是這樣的內(nèi)容仍停留在紙上，而不影響人的行為，那么法律只是一種神話，而非現(xiàn)實(shí)。另一方面，如果私人與政府官員的所作所為不受符合社會(huì)需要的行為規(guī)則、原則或準(zhǔn)則的指導(dǎo)，那么是專制而不是法律，會(huì)成為社會(huì)中的統(tǒng)治力量。”
二、依法治國(guó)：建設(shè)社會(huì)主義政治文明的戰(zhàn)略選擇
所謂依法治國(guó)，“就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種形式和途徑管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化。” 這一定義表明，我們所實(shí)施的依法治國(guó)基本方略與建設(shè)社會(huì)主義政治文明的本質(zhì)及價(jià)值理念是完全一致的。首先，依法治國(guó)的主體是“民”而不是“官”。這是社會(huì)主義依法治國(guó)的本質(zhì)特征，也是社會(huì)主義政治文明的必然要求。依法治國(guó)是人民群眾依法治理國(guó)家，而不是別的什么人或者機(jī)構(gòu)依法治民。法，是人民治理國(guó)家的工具，而絕不是什么“防民之具”。否則，法治就會(huì)成為地地道道的人治。至于政府官員，他們與人民的關(guān)系是從屬關(guān)系，只不過(guò)是人民的公仆，固然受人民的授權(quán)管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)，但這只是具體權(quán)力的授權(quán)，因而不具有治國(guó)主體地位。其次，依法治國(guó)的客體，是“國(guó)”而不是其他。這里的“國(guó)”，首要的是指國(guó)家機(jī)器、國(guó)家權(quán)力，即依法治權(quán)、治官。歷史表明，權(quán)力總是具有腐蝕性、誘惑性。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。” 依法治國(guó)的實(shí)質(zhì)，就是用法律治理或控制國(guó)家權(quán)力，使權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、理性化、程序化，防止權(quán)力濫用導(dǎo)致對(duì)公民基本人權(quán)和自由的侵犯，藉以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。再次，依法治國(guó)的依據(jù)，是國(guó)家的憲法和法律。依據(jù)憲法和法律而不是領(lǐng)導(dǎo)人的意志治理國(guó)家，這是依法治國(guó)本身的需要，也是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的根本要求。在我國(guó)，憲法和法律集中代表了人民的根本利益，體現(xiàn)了人民民主和社會(huì)主義原則。尊重憲法和法律，唯憲法和法律的規(guī)定治國(guó)，實(shí)際上就是維護(hù)人民的利益，實(shí)現(xiàn)人民的意志。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及以言代法、以權(quán)壓法、以權(quán)枉法等行為都是同依法治國(guó)背道而馳的，是政治不文明的體現(xiàn)。
胡錦濤總書記指出：“在整個(gè)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我們都必須堅(jiān)持依法治國(guó)的基本方略。” 這深刻地表明，實(shí)行依法治國(guó)基本方略，絕不是一時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，而是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的基本要求和戰(zhàn)略選擇。歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和社會(huì)主義政治文明建設(shè)的實(shí)踐充分證明，要鞏固和發(fā)展民主團(tuán)結(jié)、生動(dòng)活潑、安定和諧的政治局面，沒有完備的法制，不實(shí)行依法治國(guó)是不可能的。
第一，實(shí)行依法治國(guó)基本方略，是對(duì)建國(guó)以來(lái)政治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)。十六大報(bào)告在總結(jié)我們黨十三年偉大實(shí)踐所積累的十條基本經(jīng)驗(yàn)中，在第四條特別強(qiáng)調(diào)“發(fā)展民主，健全法制，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。實(shí)際上，這絕不僅僅是對(duì)十三年歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，而是對(duì)中國(guó)及整個(gè)世界歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)，但更重要的還是對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)。建國(guó)以后，我國(guó)民主和法制建設(shè)一度有過(guò)長(zhǎng)足的發(fā)展，但由于“左”的指導(dǎo)思想及對(duì)領(lǐng)袖人物的個(gè)人迷信愈演愈烈，而使民主法制建設(shè)的良好勢(shì)頭急轉(zhuǎn)直下，最終釀成十年“文革”的歷史性悲劇。之后，鄧小平痛定思痛，在不同場(chǎng)合、從不同角度反復(fù)批判了把一個(gè)黨、一個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定和希望“寄托在一兩個(gè)人的威望上”的人治思想，不斷強(qiáng)調(diào)“要處理好法治和人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系”，要“靠法制，搞法制靠得住些。” ，以此保證國(guó)家的長(zhǎng)治久安，防止文革悲劇重演。以江澤民同志為核心的中國(guó)共產(chǎn)黨第三代領(lǐng)導(dǎo)集體順應(yīng)歷史潮流，高舉鄧小平理論偉大旗幟，高度重視社會(huì)主義法治，堅(jiān)決反對(duì)人治。早在1989年 9月，江澤民在中外記者招待會(huì)上就鄭重宣布：“我們絕不能以黨代政，也決不能以黨代法。這也是新聞界講的人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針。”在黨的十五大上，江澤民明確提出依法治國(guó)的基本方略，將過(guò)去“建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”的提法，改變?yōu)椤敖ㄔO(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，極其鮮明地突出了對(duì)“法治”的強(qiáng)調(diào)。黨的十六大合乎邏輯地提出全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，正是中央對(duì)這一問題長(zhǎng)期思索的結(jié)果，是對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)。
第二，實(shí)行依法治國(guó)基本方略，是新時(shí)期政治權(quán)威合法性基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)需要。政治權(quán)威的合法性，是指政治權(quán)威得到人們的信賴、認(rèn)同和支持。對(duì)任何一個(gè)政權(quán)來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)強(qiáng)力的統(tǒng)治轉(zhuǎn)化為權(quán)利的統(tǒng)治，得到人們的信任和支持后，才能夠長(zhǎng)久存在下去。在我國(guó)，政治權(quán)威主要是指黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)歷了革命和建設(shè)兩個(gè)時(shí)期，在不同時(shí)期，政治權(quán)威合法性的基礎(chǔ)是不斷地發(fā)生轉(zhuǎn)換的。在革命年代，黨的合法性基礎(chǔ)主要來(lái)源于長(zhǎng)期武裝斗爭(zhēng)過(guò)程中產(chǎn)生的黨的領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人魅力，尤其是毛澤東的超凡魅力。黨執(zhí)政后，隨著毛澤東、鄧小平等老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家的相繼去世，戰(zhàn)爭(zhēng)舞臺(tái)造就的領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威與影響力逐漸消逝。民間英雄崇拜的氣氛已經(jīng)淡化，整個(gè)社會(huì)正在日益向平民時(shí)代過(guò)渡。新的時(shí)代、新的領(lǐng)導(dǎo)人需要有新的權(quán)威，需要新的權(quán)威基礎(chǔ)，這就是理性的選擇和法律的程序，即確立法理型權(quán)威基礎(chǔ)。法理型權(quán)威所依賴的主要是非人格化的制度性力量，“依賴對(duì)合法章程的有效信任，依靠由理性制定的規(guī)則建立起來(lái)的事務(wù)性權(quán)限，也就是說(shuō)，依靠履行規(guī)定義務(wù)的服從觀念。” 在這里，統(tǒng)治者的意志，不是通過(guò)對(duì)個(gè)人權(quán)威的效忠，而是通過(guò)對(duì)法律權(quán)威的遵從而得以表達(dá)和貫徹的。顯然，法理型統(tǒng)治適應(yīng)了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治文明發(fā)展的要求，是一種比較穩(wěn)固的政治基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上說(shuō)，黨將依法治國(guó)作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，體現(xiàn)的黨與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力，也反映了黨執(zhí)政理念的文明化。
第三，實(shí)行依法治國(guó)基本方略，是防止腐敗，確保權(quán)力良性運(yùn)行的必然選擇。腐敗是指政府官員為謀取個(gè)人私利而濫用權(quán)力的行為，它是社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化過(guò)程中不可避免的現(xiàn)象。亨廷頓指出：“大致看來(lái)，有理由認(rèn)為，腐化程度與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)迅速現(xiàn)代化有關(guān)。” 腐敗是政治社會(huì)的一大毒瘤，它瓦解政治權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，惡化官民關(guān)系，是誘發(fā)政治及社會(huì)危機(jī)的最主要和最深刻的根源之一。如何消除腐敗現(xiàn)象，確保權(quán)力良性運(yùn)行，或許是政治學(xué)中最為根本、最為永恒的話題之一。歷史表明，要從源頭上預(yù)防和治理腐敗現(xiàn)象，最根本的是加強(qiáng)制度建設(shè)，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤。因?yàn)橹贫葐栴}“帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”，“好的體制，可以有效地預(yù)防和制止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，反之，不好的體制，則會(huì)導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。” 制度建設(shè)的關(guān)鍵又在于法制建設(shè)，實(shí)行依法治腐。“治理腐敗不單純要求一套防治制度，而需要一整套以法為上的國(guó)家制度，也就是需要依法治國(guó)，這是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)和要求。”
三、建設(shè)政治文明將推動(dòng)依法治國(guó)基本方略得到全面落實(shí)
建設(shè)社會(huì)主義政治文明是一項(xiàng)非常宏偉巨大的系統(tǒng)工程，它涉及到政治觀念、政治制度、政治過(guò)程等政治領(lǐng)域方方面面的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。依法治國(guó)是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要組成部分。建設(shè)社會(huì)主義政治文明，將推動(dòng)中國(guó)從形式法治到實(shí)質(zhì)法治的根本性轉(zhuǎn)變。一般認(rèn)為，法治包含兩層意義，即形式意義的法治和實(shí)質(zhì)意義的法治。形式意義的法治，強(qiáng)調(diào)依法治理，依法而治。若從這個(gè)意義考察，則古今中外的一切國(guó)家，多多少少都可以說(shuō)是實(shí)行法治的國(guó)家。封建君主專制的國(guó)家和法西斯獨(dú)裁國(guó)家，未嘗不可稱為法治國(guó)家。這些國(guó)家，都利用了法律來(lái)進(jìn)行統(tǒng)治。不過(guò)它們的法律，乃系于君主或獨(dú)裁者一己的意志，被統(tǒng)治的人民無(wú)權(quán)加以過(guò)問而已。實(shí)質(zhì)意義的法治，則不僅僅是依法治理、依法而治，更主要的，它是建立在民主基礎(chǔ)之上的法治國(guó)家。“法治如不建筑于民主政治之上，則所謂法治云云，定不免成為少數(shù)人弄權(quán)營(yíng)私、欺世盜名的工具。惟有在民主政治的保證之下，法治才能成為真正于人民有利的一種制度。也只有在民主政治的保證之下，法治才更求充分徹底的實(shí)施。” 法治和民主作為現(xiàn)代政治文明的兩項(xiàng)核心標(biāo)志，二者相互依存，不可分割。民主需要法治，因?yàn)闆]有法治，民主就不能鞏固；但法治更需要民主，因?yàn)闆]有民主，法治就要落空。建設(shè)社會(huì)主義政治文明，就是要建立民主與法治相統(tǒng)一的國(guó)家，即實(shí)質(zhì)意義的法治國(guó)家。全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，不僅意味著法律制度將得到全面的遵守，而且意味著法律原則、法律精神、法律價(jià)值等法的“內(nèi)核”將得到全面的體現(xiàn)。這正是從形式法治轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)法治的根本要求。總之，建設(shè)社會(huì)主義政治文明的提出，將對(duì)依法治國(guó)基本方略的全面落實(shí)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響，將使法治運(yùn)行的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)一步向政治文明的方向發(fā)展，即向理性、科學(xué)、民主的方向發(fā)展。
（一）加強(qiáng)立法工作，提高法律質(zhì)量，完備法律體系。
馬克思曾經(jīng)指出，“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律。” 法律是理性和正義的體現(xiàn)。立法作為一種關(guān)于法律的表述，法律內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是一種有關(guān)客觀實(shí)在的正確反映而不能是歪曲或者幻想。因此，必須反對(duì)立法者的主觀任性，反對(duì)將立法者的主觀意志制定為法律。
長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)政界學(xué)人的觀念中，法被視為統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，是專政的工具。應(yīng)當(dāng)明確，這種觀念與依法治國(guó)、政治文明的理念是相沖突的。法律體現(xiàn)為統(tǒng)治階級(jí)的意志意味著，法律必須屈從于統(tǒng)治階級(jí)的權(quán)力，成為權(quán)力的附庸和奴婢。統(tǒng)治者因此可以一言立法、一言廢法，言出法隨。正如鄧小平所指出的：“往往把領(lǐng)導(dǎo)人的話當(dāng)做‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人的話叫做‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也就跟著改變。” 這極不利于維護(hù)法律的穩(wěn)定性、連續(xù)性和權(quán)威性，還容易導(dǎo)致立法者利用法律謀取不正當(dāng)利益、排斥異己、實(shí)行專橫的統(tǒng)治。薩托利指出：“立法手段的危險(xiǎn)在于，事情可能會(huì)弄到這種程度：一部分人無(wú)視法律對(duì)另一部分人實(shí)行暴虐統(tǒng)治。” 立法隨意、任性，是與依法治國(guó)基本方略背道而馳的，是政治不文明的體現(xiàn)。為了防止立法者利用立法權(quán)力進(jìn)行恣意、任性的統(tǒng)治，必須對(duì)其進(jìn)行限制：一是健全立法體制，明確各立法主體相應(yīng)的立法權(quán)限；二是干預(yù)立法方式，使之受到嚴(yán)格的立法程序的限制；三是干預(yù)立法范圍，使之受到更高法律的限制，從而難以染指影響到公民的基本權(quán)利。
十六大報(bào)告要求，要“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到二0一0年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。完備法律體系是全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略的首要環(huán)節(jié)。依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的過(guò)程，首先是社會(huì)主義法律體系逐步建立和完善的過(guò)程。改革開放二十年來(lái)，我國(guó)立法工作取得了較大的發(fā)展，制定了大量的法律法規(guī)，初步形成了以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系，國(guó)家政治生活．經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活等方面已基本上有法可依。但同時(shí)，我們必須看到立法中存在的問題與不足。首先，立法重在“治民”而不是在“治官”。大量的法律法規(guī)都是在規(guī)范“民”的行為，而規(guī)范“官”的行為的極少。許多重要的，基本的法律如《政黨法》、《監(jiān)督法》、《政務(wù)公開法》、《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》等尚未制定出來(lái)。其次，立法中部門利益、地方利益傾向明顯。立法成為少數(shù)人謀取不正當(dāng)利益的手段。“在過(guò)去一段時(shí)間，立法工作中自覺或者不自覺地存在遷就和照顧部門和地方既得利益的現(xiàn)象。在起草法規(guī)或者制定司法解釋、規(guī)章和地方性法規(guī)的過(guò)程中，一些部門和地方不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化本部門和地方的權(quán)利，各部門之間、各地方之間爭(zhēng)管轄權(quán)、審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)。” 再次，法律的立、改、廢都存在較大的隨意性，缺乏科學(xué)、合理的規(guī)劃。有些質(zhì)量低劣、嚴(yán)重不合時(shí)宜的法律法規(guī)，在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)得不到修改或廢除。面對(duì)這些問題，我們必須切實(shí)轉(zhuǎn)變立法思想，大力加強(qiáng)立法工作。（1）正確認(rèn)識(shí)法律數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系，從主要依靠提高法律數(shù)量轉(zhuǎn)變到提高法律質(zhì)量來(lái)完善法制的軌道上來(lái)。過(guò)去，我們常常認(rèn)為，在立法方面，“有比沒有好，快搞比慢搞好”，其實(shí)，這種觀點(diǎn)并不正確。“法律泛濫不僅會(huì)貶低法律的價(jià)值，而且還敗壞法律的質(zhì)量” 。關(guān)鍵并不在于法律的數(shù)量，而在于法律的質(zhì)量。（2）要轉(zhuǎn)變“立法宜粗不宜細(xì)”的立法思想，堅(jiān)持立法力求嚴(yán)密細(xì)致的原則，注重法律的可操作性。（3）要轉(zhuǎn)變“成熟一個(gè)制定一個(gè)”的立法思想，從全局出發(fā)，有步驟、有規(guī)劃、有預(yù)見地開展立法工作，使法律體系的發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的客觀實(shí)際相適應(yīng)。
（二）嚴(yán)格依法辦事，樹立憲法和法律極大的權(quán)威
有了良好的法律和完備的法律體系，并不會(huì)因此而自然而然地實(shí)現(xiàn)法治。“徒法不足以自行”。如果憲法和法律得不到切實(shí)有效的遵行，無(wú)異于一紙空文。博登海默指出，法律體系的全部意義不僅僅在于制訂和頒布良好的、科學(xué)的法律，還在于被切實(shí)執(zhí)行。依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，關(guān)鍵就在于樹立憲法和法律至高無(wú)上的權(quán)威。一切國(guó)家機(jī)關(guān)，武裝力量、各政黨、各社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織和公民都必須遵守憲法和法律，對(duì)一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。由于種種因素的影響，我國(guó)現(xiàn)在的法治狀況與建設(shè)法治國(guó)家、政治文明的要求還有很大的距離。憲法和法律還沒有樹立起至上的權(quán)威，在實(shí)際生活中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還十分嚴(yán)重。為此，江澤民同志強(qiáng)調(diào)指出，除了加快立法進(jìn)程外，當(dāng)前突出的任務(wù)是“要嚴(yán)格執(zhí)法，樹立社會(huì)主義法制的權(quán)威”。
首先，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨必須依法執(zhí)政。
政黨政治是現(xiàn)代政治文明的基本標(biāo)志。在西方競(jìng)爭(zhēng)性政黨體制下，執(zhí)政黨若有法不依、濫用權(quán)力、專橫腐敗，則必然會(huì)招致選民的拋棄。政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)迫使執(zhí)政黨奉公守法，兢兢業(yè)業(yè)，忠誠(chéng)地為百姓謀福利。在中國(guó)，共產(chǎn)黨處于長(zhǎng)期執(zhí)政的地位，其執(zhí)政地位幾乎不受任何外來(lái)的挑戰(zhàn)和影響。黨作為我國(guó)政治生活的核心，直接領(lǐng)導(dǎo)立法、行政、司法等各項(xiàng)工作。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。黨是依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義政治文明的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的根本保證。黨模范地遵守憲法和法律，自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，就能夠極大地推動(dòng)依法治國(guó)方略的落實(shí)，就能夠極大地推動(dòng)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的進(jìn)程。反之，黨不遵守憲法和法律，就不能保證行政機(jī)關(guān)依法行政和司法機(jī)關(guān)的司法公正，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義政治文明最終不能實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)中，黨在依法執(zhí)政方面還存在許多有待改進(jìn)的問題，主要體現(xiàn)在：在全國(guó)人大啟動(dòng)修憲程序之前就超越憲法自行其是的問題；不尊重國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、甚至違反憲法和相關(guān)法律的問題；妨礙審判、檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的問題；直接行使國(guó)家權(quán)力的問題；黨政不分帶來(lái)的問題；對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨的下級(jí)組織不守法行為失之放任的問題等等。 這些作法，與依法治國(guó)原則嚴(yán)重悖逆，與建設(shè)社會(huì)主義政治文明的時(shí)代主旋律也是不協(xié)調(diào)的。為此，必須改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，使黨真正做到依法執(zhí)政、文明執(zhí)政。
其次，各級(jí)政府必須依法行政。
建立法治國(guó)家最直接的目的就是規(guī)范和限制政府權(quán)力。在人治國(guó)家中，民眾必須守法，政府可以不守法。在法治國(guó)家中，民眾應(yīng)當(dāng)守法，但政府必須首先守法。從西方國(guó)家法治產(chǎn)生和發(fā)展的歷史來(lái)看，法治一開始是作為政府的對(duì)立物而出現(xiàn)的。法治“首先是指和專斷權(quán)力的影響相反的正規(guī)法律的絕對(duì)的無(wú)上的或超越一切的權(quán)力，它防止政府方面的專斷權(quán)、特權(quán)甚至廣泛的自由裁量權(quán)。”
依法行政要求，（1）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定的權(quán)限來(lái)從事行政行為，“無(wú)法律即無(wú)行政”，嚴(yán)禁超越法律行使職權(quán)。（2）行政機(jī)關(guān)在行使法定職權(quán)，從事行政活動(dòng)時(shí)，必須嚴(yán)格依法辦事。這里的“依法”，既包括依實(shí)體法，也包括依程序法。二者同等重要，不可偏廢。鑒于長(zhǎng)期以來(lái)“重實(shí)體、輕程序”的傾向，強(qiáng)調(diào)行政行為應(yīng)當(dāng)遵守法定程序在今天乃至今后顯得尤為重要。（3）行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。
依法行政還包括遵守公認(rèn)的政治倫理和從政道德。十六大報(bào)告指出，實(shí)行依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合。以德治國(guó)，重在治官、治權(quán)，即提高官員的從政道德。早在1788年，美國(guó)憲法之父麥迪遜就曾說(shuō)過(guò)：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了。在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大的困難在于必須首先使政府能夠管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。” 加強(qiáng)從政道德建設(shè)，就是政府去控制它自己的必要途徑和方式之一。當(dāng)然，道德約束僅僅是一種“軟約束”，對(duì)政府官員的約束力十分有限。必須使從政道德法治化，才能產(chǎn)生威懾力。因此，自20世紀(jì)70年代始，西方一些國(guó)家加強(qiáng)了從政道德立法。1978年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《政府道德法案》。1993年，美國(guó)又頒布了《美國(guó)行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》。緊接著，加拿大于1994年頒布《加拿大公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》。墨西哥又緊隨其后制定了《公務(wù)員職責(zé)法》。法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、荷蘭、挪威、芬蘭、澳大利亞、新西蘭等許多發(fā)達(dá)國(guó)家都先后制定了類似的道德法典 。縱觀世界各國(guó)關(guān)于從政道德的立法，內(nèi)容主要包括：必須申報(bào)財(cái)產(chǎn)，將個(gè)人財(cái)務(wù)分開；限制公職以外的活動(dòng)；不得以公職謀取私利；禁止不正當(dāng)使用國(guó)家財(cái)產(chǎn)和政府未公開的信息；嚴(yán)禁在公務(wù)活動(dòng)中收受禮品；回避；離職限制等等。我國(guó)近年來(lái)黨中央和國(guó)務(wù)院也陸續(xù)頒布了一些約束黨政干部的行為準(zhǔn)則，諸如關(guān)于黨政干部的生活待遇、個(gè)人收入申報(bào)、禁止經(jīng)商、接受禮品的限制、厲行節(jié)約制止奢侈浪費(fèi)、領(lǐng)導(dǎo)干部親屬不得在本地區(qū)外資企業(yè)中擔(dān)任重要職位、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)�人事項(xiàng)等規(guī)定。這些規(guī)定有助于黨政干部的道德自律和他律，但還有待采取堅(jiān)決措施，從嚴(yán)執(zhí)行。
再次，司法機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格、公正司法。
司法是匡扶社會(huì)正義的最后一道防線，是體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家政治文明、法治文明的窗口。在現(xiàn)代社會(huì)，法治的實(shí)踐狀態(tài)在很大程度上體現(xiàn)在司法上。立法只不過(guò)是將紛繁復(fù)雜的人類行為歸納抽象為一般的、普遍的、非人格化的規(guī)范，而司法則是將這些抽象的規(guī)范運(yùn)用于具體的案件中，賦予具體的個(gè)案真正實(shí)體化的規(guī)范效果。因此，司法對(duì)法律的適用是最為有效的，也是最為關(guān)鍵的。相當(dāng)多的社會(huì)公眾，甚至把司法理解為法治的全部?jī)?nèi)容。美國(guó)學(xué)者范德比特指出，“在法院而不在立法部門，我們的公民最初接觸到冷峻的法律邊緣……如果他們失去了對(duì)法院工作的尊重，則他們對(duì)法律和秩序的尊重將會(huì)消失，從而會(huì)對(duì)社會(huì)構(gòu)成極大的危害。” 公正，是對(duì)司法的基本要求。惟有司法公正，國(guó)家法制才有權(quán)威，社會(huì)才能安寧穩(wěn)定，人民才有最后的依靠；司法不公，則必然導(dǎo)致冤無(wú)處伸，理無(wú)處訴的情況，社會(huì)將完全喪失對(duì)法律的信任。司法公正，包括程序公正和實(shí)體公正。二者相互依賴，缺一不可。實(shí)體公正以程序公正為前提，程序公正以實(shí)體公正為依歸。沒有實(shí)體公正，程序公正就會(huì)毫無(wú)價(jià)值，而沒有程序公正，實(shí)體公正就會(huì)成為泡影。
（三）增強(qiáng)全民的法律意識(shí)和法制觀念，實(shí)現(xiàn)守法自覺化。
美國(guó)著名法學(xué)家伯爾曼說(shuō)過(guò)，“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)。”他還指出，“確保遵從規(guī)則的因素如信任、公正、可靠性的歸屬感，遠(yuǎn)比強(qiáng)制力更為重要。法律只在受到信任，并且因而并不要求強(qiáng)力制裁的時(shí)候，才是有效的，依法統(tǒng)治者無(wú)須處處都仰賴警察。……總之，真正能阻止犯罪的乃是守法的傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)又植根于一種深切而熱烈的信念之中，那就是，法律不僅是世俗政策的工具，而且還是生活終極目的和意義的一部分。” 強(qiáng)制不能成為人們守法的根本資源——這是守法自覺化的必要要求。要實(shí)現(xiàn)守法的自覺化，除了有良好的法律，執(zhí)法者也遵守法律等條件外，還需要人們的法律觀念和法律意識(shí)得到實(shí)質(zhì)性的提高。江澤民同志指出：“有了比較健全的法律和制度，如果人們的法律意識(shí)和法制觀念淡薄，思想政治素質(zhì)低，再好的法律和制度也會(huì)因?yàn)榈貌坏阶袷囟黄鹱饔茫踔習(xí)瓮撛O(shè)。” 如果沒有現(xiàn)代法律觀念，沒有公民對(duì)法律的普遍信仰，公民的守法精神和良好的法治氛圍就不能形成，法治就不可能實(shí)現(xiàn)。而要增強(qiáng)全體公民的法律意識(shí)和法制觀念，就必須堅(jiān)持不懈地進(jìn)行法制教育和法律宣傳，使人人知法，懂法，樹立正確的法律價(jià)值觀，“真正使人人懂得法律，使越來(lái)越多的人不僅不犯法，而且能積極維護(hù)法律。”
四、實(shí)施依法治國(guó)方略，建設(shè)社會(huì)主義政治文明的歷史和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
在中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義大國(guó)，實(shí)施依法治國(guó)基本方略，建設(shè)社會(huì)主義政治文明絕非易事。確立依法治國(guó)的基本方略，提出建設(shè)社會(huì)主義政治文明的目標(biāo)模式僅僅是一個(gè)開端。中國(guó)沒有經(jīng)過(guò)從社會(huì)內(nèi)部發(fā)展起來(lái)的從自然經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程，也沒有像西方那樣從文藝復(fù)興興起的幾百年的資產(chǎn)階級(jí)民主法制思想的塑造過(guò)程。中國(guó)特殊的經(jīng)濟(jì)、政治、文化條件決定了我國(guó)的依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義政治文明進(jìn)程一開始就具有完全不同于西方的一些特點(diǎn)，不可避免地面臨著一些特殊的、深層次的矛盾和困難。主要體現(xiàn)在：
其一，歷史傳統(tǒng)的影響。中國(guó)是一個(gè)封建專制傳統(tǒng)十分發(fā)達(dá)的國(guó)家。鄧小平指出：“我們這個(gè)國(guó)家有幾千年封建社會(huì)的歷史，缺乏社會(huì)主義的民主和社會(huì)主義的法制。”“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視。” 在中國(guó)，人治觀念及法律工具主義觀念根深蒂固，從兩千多年前法家的“法者，編著之圖籍，設(shè)之于官府，而布之于百姓者也”到新中國(guó)的“法是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)”，都赤裸裸地宣揚(yáng)法是統(tǒng)治階級(jí)鎮(zhèn)壓的工具，是“專政”的工具。在今天，這種“工具論”仍大有市場(chǎng)，并影響到立法、執(zhí)法及司法過(guò)程。從近幾年來(lái)立法的情況看，政府管理的法律在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于控制政府權(quán)力的法律，法律的出發(fā)點(diǎn)與法治、政治文明的要求還有相當(dāng)大的差距。從隨處可見的“依法治市 ”、“依法治縣”、“依法治鄉(xiāng)”、“依法治村”等等口號(hào)中，我們很少看到社會(huì)對(duì)政府權(quán)力的法律約束，主要是政府權(quán)力通過(guò)法律手段對(duì)社會(huì)進(jìn)行全方位的控制。如何消除傳統(tǒng)觀念的消極影響，樹立起現(xiàn)代民主的、法治的觀念，這將是一個(gè)漫長(zhǎng)的、極其艱難的過(guò)程。
其二，現(xiàn)實(shí)發(fā)展的難題。中國(guó)是一個(gè)后發(fā)達(dá)國(guó)家，面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)政治文明的雙重任務(wù)。對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)文化都比較落后的國(guó)家來(lái)說(shuō)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)政治文明并非可以同時(shí)并舉，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展要求的是集權(quán)化和政治管理的靈活性，而政治文明要求的是分權(quán)化和政治變動(dòng)的制度化，二者具有相反的制度要求。“落后就要挨打”的歷史教訓(xùn)使中國(guó)選擇了優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)威主義戰(zhàn)略模式。為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)必須擁有強(qiáng)大的政黨和強(qiáng)大的政府以及穩(wěn)定的政治環(huán)境，這是勿庸置疑的。盧西恩·派伊指出：“發(fā)展和現(xiàn)代化面臨的問題，都淵源于能否建立起更有效、更靈活、更復(fù)雜和更合理的組織……鑒別發(fā)展的最終試金石在于一個(gè)民族是否有能力建立和維系龐大、復(fù)雜、靈活的組織形式。” 亨廷頓也認(rèn)為：“基本法至上以及權(quán)威的分散與現(xiàn)代化是不相容的。現(xiàn)代化要求具有變革能力的權(quán)威。社會(huì)和政治的根本變革源于人們有目的行動(dòng)。因此，權(quán)威必須屬于人而不能屬于不變的法。此外，人們必須擁有權(quán)力以實(shí)施變革。因此，權(quán)威必須集中于某些堅(jiān)強(qiáng)有力的個(gè)人或集團(tuán)手中。” 經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求政府管理高效、有權(quán)威，要求擴(kuò)大政府權(quán)力。顯然，這與建設(shè)政治文明、法治國(guó)家的要求是不一致的。如前所述，法治要求限制政府權(quán)力，要求樹立法律至高無(wú)上的權(quán)威。這必然妨礙政府的管理效率。在變革時(shí)代，政府所實(shí)施的每一重大改革措施往往都突破了法律的限制，在某種程度上說(shuō)，改革就意味著變法。問題在于我們沒有樹立起在法律框架內(nèi)改革的意識(shí)。為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，往往不惜犧牲法律的穩(wěn)定性、連續(xù)性和權(quán)威性，這種做法對(duì)于推進(jìn)依法治國(guó)，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義政治文明是極為不利的。既要努力維護(hù)法律的權(quán)威，又要保證政府管理的有效性，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這無(wú)疑是我國(guó)實(shí)施依法治國(guó)方略，建設(shè)社會(huì)主義政治文明過(guò)程中面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。
其三，政治體制的弊端。我國(guó)原有的政治體制起源于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期得到全面建立和鞏固。這種體制表現(xiàn)在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度上，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，家長(zhǎng)制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。這里最根本的是權(quán)力過(guò)分集中的問題。權(quán)力的過(guò)分集中，主體要體現(xiàn)在：在黨政關(guān)系方面，權(quán)力過(guò)分集中于黨委；在上下級(jí)關(guān)系方面，權(quán)力過(guò)分集中于上級(jí)和中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)；在各級(jí)黨政部門內(nèi)部，權(quán)力過(guò)分集中于主要領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人。鄧小平指出：“權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無(wú)權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過(guò)重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級(jí)黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等。” 如何通過(guò)政治體制改革，解決權(quán)力過(guò)分集中的問題，這是我們推進(jìn)政治文明建設(shè)進(jìn)程必須解決的一個(gè)重大而緊迫的課題。
總之，我們選擇依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義政治文明的道路，主要是出于歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，在選擇的動(dòng)機(jī)上明顯具有實(shí)用主義傾向。從某種意義上說(shuō)，它主要是政治領(lǐng)導(dǎo)人物民主法治意識(shí)提高的結(jié)果。“由最高領(lǐng)導(dǎo)人的民主政治意識(shí)來(lái)決定中國(guó)治國(guó)思想和治國(guó)方式的作法，本身就可以說(shuō)是人治的反映和體現(xiàn)。”“依法治國(guó)本來(lái)應(yīng)當(dāng)在民主基礎(chǔ)上依靠法制和制度實(shí)施，應(yīng)當(dāng)超越并否定人治作法，同人治實(shí)行最徹底的決裂，但是在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情條件下，不得不以人治的體制或者方式來(lái)推進(jìn)法治體制的建構(gòu)，靠領(lǐng)導(dǎo)人的民主信念和政治權(quán)威來(lái)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。依法治國(guó)的命運(yùn)維系于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的思想重視和行動(dòng)落實(shí)，這也許就是中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的特色所在。”
五、大力推進(jìn)制度創(chuàng)新，建設(shè)社會(huì)主義政治文明和法治國(guó)家
實(shí)施依法治國(guó)基本方略、建設(shè)社會(huì)主義政治文明，必須深化政治體制改革，大力推進(jìn)制度創(chuàng)新。鄧小平指出，“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制改革。” 政治體制改革是一場(chǎng)革命，必須以革命的態(tài)度和舉措去對(duì)待它，從根本上消除其弊端。如果僅僅對(duì)其作一些細(xì)枝末節(jié)的修補(bǔ)、調(diào)整、完善或改良，無(wú)異于取消政治體制改革。十六大報(bào)告對(duì)我國(guó)的政治建設(shè)和政治體制改革作出了具體部署，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)做好九個(gè)方面的工作，即堅(jiān)持和完善社會(huì)主義民主制度、加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)、改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、改革和完善決策機(jī)制、深化行政管理體制改革、推進(jìn)司法體制改革、深化干部人事制度改革、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，在這九個(gè)方面的任務(wù)中，最主要的是：
第一，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。
我們黨經(jīng)歷了革命和建設(shè)兩個(gè)時(shí)期。在這兩個(gè)不同的歷史時(shí)期里，黨的地位發(fā)生了重大變化，從一個(gè)為奪取政權(quán)而奮斗的黨成為一個(gè)掌握著全國(guó)政權(quán)的執(zhí)政黨，成為一個(gè)連續(xù)執(zhí)政五十多年的黨。黨的地位的變化，要求黨的政治理念、組織理論和制度與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行相應(yīng)的改變。可是，現(xiàn)階段中國(guó)共產(chǎn)黨無(wú)論在組織體系還是在執(zhí)政方式上都帶有戰(zhàn)爭(zhēng)年代的特點(diǎn)：就組織體系來(lái)看，帶有強(qiáng)烈的行政化的特征。中國(guó)共產(chǎn)黨形成了從中央到地方層層節(jié)制的官僚體系，通過(guò)嚴(yán)格的紀(jì)律來(lái)約束黨員的行為。就黨政關(guān)系來(lái)看，形成了嚴(yán)重的黨政不分，以黨代政的體制。總之，如前所述，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式還存在諸多問題，與依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的要求還有較大的差距。
在新時(shí)期，黨的執(zhí)政理念與執(zhí)政方式都需要不斷向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。（1）就政治理念而言，要徹底消除階級(jí)斗爭(zhēng)的影響，確立新型的政黨理念。要“突破以‘階級(jí)斗爭(zhēng)’理論為內(nèi)容的傳統(tǒng)‘革命’政黨的政治理念和政治運(yùn)作模式，從強(qiáng)調(diào)自己消滅或戰(zhàn)勝對(duì)方的零和博弈的‘斗爭(zhēng)性’，即不顧任何人或勢(shì)力的反對(duì)，試圖用暴力或以暴力為后盾去強(qiáng)力實(shí)現(xiàn)自己意志的政治取向，向崇尚民主的合作博弈的‘競(jìng)爭(zhēng)性’發(fā)展，即‘形式上和平地謀求自己能擁有別人也渴求的支配權(quán)’，建立政治上‘有規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)’制度和法治框架。” （2）在黨政關(guān)系方面，要反對(duì)“以黨治國(guó)”、“以黨代政”，實(shí)行黨政分開。（3）在黨法關(guān)系方面，要反對(duì)“以黨代法”，以黨的政策代替法律。黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，在法治的框架內(nèi)制定和實(shí)施政策。（4）克服行政化傾向，堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)制度。在黨的委員會(huì)內(nèi)，不應(yīng)存在行政首長(zhǎng)。黨的總書記只是一種職責(zé)分工，不應(yīng)享有獨(dú)斷的權(quán)力。鄧小平明確指出，“每個(gè)書記只有一票的權(quán)利，不能由第一書記說(shuō)了算。” 這有利于克服黨內(nèi)第一書記（總書記）違反集體領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)行個(gè)人專權(quán)的行政化、家長(zhǎng)制傾向，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主。
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