[ 張玉英 ]——(2012-6-28) / 已閱35382次
基層民主的困境與出路
——對我國村民委員會選舉中賄選現象的反思
【摘要】
近年來，在中國農村推行的村民委員會選舉（以下簡稱村委會選舉），因為與人們印象中的民主頗有一些相符合的地方，如海選、秘密投票、候選人競選演說等等，所以給一些中外人士很大的希望：村民自治的興起和發展，能夠使政治民主化進程在中國農村先行一步，成為現階段中國民主建設的起點和突破口。然而現實表明，現階段的村委會選舉仍然存在一些不和諧音符，賄選現象便是其一。在選舉中買賣選票，棄權利而不用，視民主如無物，不僅是對選舉權利的侵犯，也是對憲法民主的褻瀆，有違憲之虞。要走出這種困境，就需要在逐步完善相關法律的前提下，加強綜合治理。
【關鍵詞】村民自治 賄選 憲法 選票 村民委員會
自從我國憲法對村民委員會（以下簡稱村委會）的性質、職責及產生辦法作了明文規定，村民自治制度便正式成為我國農村的基本憲法制度。這在我國自近代以來的百年立憲史上具有里程碑意義，它標志著我國農民擺脫了幾千年來他治的傳統政治體制、歷史性地踏上了自主與自治的現代民主政治之路。其實，對于村民自治這種基層民主，許多社會主義經典作家都曾有過深刻的闡述。列寧曾指出:“委托代表機構中的人民‘代表’去實行民主是不夠的。要立即建立民主，由群眾自己去從下面發揮主動性。”[1]他還曾反問道：“難道除了通過實踐，除了立刻開始實行真正的人民自治，還有其他訓練人民自己管理自己、避免犯錯誤的方法嗎？”[2]村民自治是村民依法辦理自己的事情，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，而其中最首要、最核心的問題就是，村民直接選舉自己信賴的人去實現自己的權利。但實際中卻存在著村委會換屆選舉不規范，甚至不合法，尤為突出的是有些地方轟轟烈烈的賄選現象，這種行為嚴重違背了村民自治基本原則。而鄉鎮人大在監督上的缺位或不到位在一定程度上助長了這種現象的蔓延，影響了村民自治的順利開展。
一、“賄選”滋生的現實土壤
（一） 權力斷層
村民自治使鄉鎮與鄉村之間的關系由“領導”變為了“指導”，這種微妙的變化客觀上要求村委會要從“對上負責”逐步轉變為“對下負責”。在轉型期，村委會出現了政治的斷層和權力的空缺，鄉鎮想繼續控制，村民積極要求自治，而村委會主任夾在兩者之間，既要向上爭取支持、擴大自身權威和權力，又要向下爭取選票、獲得村民的信任。政治斷層中出現的“賄選”，既可能因為與鄉鎮千絲萬縷的利益關聯而得不到有效的制止，也可能由于村民自治程度尚不夠高，缺乏決策力和影響力，出現放任自流的情況。因此，權力斷層是村民自治中“賄選”現象的政治土壤。從這個意義上講，“賄選”并不是和民主選舉永遠相伴而生的，而是我國基層民主實踐的階段性產物，是政治權力轉移過程中不可避免的一種現象，隨著村民自治程度的提高和鄉村利益關系的厘清，會逐步減少、消失，退出歷史的舞臺。
（二）利益驅動
對于買賣“選民證”賄選村干部之事，多數人都清楚是一種違法犯罪行為。按理說，在選舉村干部的問題上，如果“賄選事件”一旦敗露，就會受到法律懲處，候選人對此應當害怕而不敢妄為才對。但是，令人奇怪的是，如今一些候選人似乎不怕“敗露”，在他們的心目中“賄選”不僅沒有“違法犯罪”的概念，反而還以此為“榮”。所以，他們在選舉前總是明目張膽、大張旗鼓地進行拉選票、請吃飯、發紅包、買選民證等活動，以備“賄選”之用。對此，人們不禁會問：這個小小的“村官”為何會成為人們心目中的“香饃饃”，成為人們追逐的對象呢？又為何會讓許多人去為其鋌而走險呢？其實人們也清楚，這種“賄選”的目的無非就是為了一個“利”字，其背后最大的秘密也就是農村根深蒂固的“土皇帝”特權思想。由此可見，村委會選舉中出現“賄選”的重要土壤就是利益的驅動。在目前的體制下，村委會中的職務具有相當的吸引力，能為當選者帶來一定的好處，從賄選者的動機來看，有的是為了通過當選獲得工作補貼，有的是為了借此為跳板“招干”成為國家干部。[3]轉型期社會利益的分化、村集體利益的監管不嚴和個人利益的驅動，是村民自治中滋生“賄選”的經濟土壤。
（三）宗族勢力存在
從賄選者的角度看，權力不僅能給個人帶來利益，更能給家族帶來榮耀感。賄選者對權力有極強的訴求，“權力需要”在其個人需要結構中占據主導位置，尤其是在宗族意識較濃的村莊，村委會主任往往成為各宗族爭奪角逐的焦點，是否擔任村委會主任往往成為判斷一個宗族勢力的標志[4]。在村委會換屆選舉時，各宗族為競選村委會主任往往興師動眾，不遺余力，一旦達到目的，本宗族就會成為本村最具有勢力的家族，滿足了宗族成員的虛榮心理，也為通過公共權力牟取宗族利益鋪平了道路。宗族勢力與賄選是雙向的，在家族觀念濃厚、宗族勢力龐大的村莊中，僅靠賄選開道而沒有宗族勢力支撐的候選人，是很難順利當選的，而一旦通過賄選手段達到當選目的，宗族既得利益和長遠利益就有了保障。在某些地區，家族觀念的盛行，宗族勢力的存在，是賄選現象存在的重要土壤。
（四）程序缺陷
關于憲政，毛澤東曾經有個簡單明了的定義：“憲政是什么呢？就是民主的政治。”[5]的確，沒有民主即沒有憲政，剝離一切表層之后，憲政就是一種民主的政治。農村政治是不是一種民主憲政政治，檢驗的標準即為農民參與民主的過程是否得到保障。村民對選舉的結果是否具有影響力或者影響力的大小，是決定其對待選票態度的重要因素，而決定村民投票影響力的則是選舉過程的民主程度。當前選舉過程中存在缺陷的選舉程序，對村民選舉造成了負面影響。如果選舉制度完善，選舉程序合法，整個選舉過程透明程度高，選舉主持機構不施加影響，結果完全取決于選票，選民所投的票具有同等的價值與效力，那么選民就會珍惜手中神圣的一票，放棄選票或接受賄選的可能性就會大大降低。目前發生賄選的地方，選舉的程序基本都有缺陷。由于僅有《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）,而沒有村委會選舉法,從國家法律層面來說,實體法與程序法是不均衡的,似有重實體、輕程序的傾向。可見完善村民自治法律體系、建立配套的條款與規則已成為當務之急。不難看出，選舉程序的缺陷給“賄選”現象蔓延開了綠燈。
二、面對現實，現有法律束手無策？
自村民自治納入中國民主政治進程以來，特別是村委會直接選舉普遍推開后，村民自治的基本制度——村委會選舉制度一直是各方關注的焦點。但現有的有關村委會選舉的法律面對著兩大缺失，即選舉規則的缺失和國家對村民選舉權的保障的缺失。
（一）賄選，選舉規則的缺失。隨著村委會直接選舉的普遍推行，選舉過程中各種各樣的賄選不斷凸現。據2007年《京華時報》報道，6月30日是三年一屆的村委會選舉會。通州區宋莊鎮大興莊村200戶村民的選民證提前幾天被人收走，村民稱村干部為了能繼續留任，讓工作人員挨家挨戶收選民證，更有村民將選民證明碼標價出售。“誰買選民證，500元一張。”“誰拿選民證必須交600元，二話別說。”該村村口的電線桿、墻上和院門上這樣的標語隨處可見。[6]另據新華社記者報道，2005年4月，河南省新密市岳村鎮岳村舉行第五屆村民委員會換屆選舉。通過初選，村民鄭化建和鄭金成分別以260多票和140多票當選為岳村村委會主任候選人，且鄭化建在村委會主任和副主任兩個候選職位上的得票都是第一。然而在幾天之后的正式選舉中，鄭金成得票多達560多張，鄭化建僅贏得了280多張選票，最終落選。岳村村民反映，短短一個星期之內，同樣兩個人的投票結果之所以會發生根本變化，主要原因在于鄭金成的賄選“拉票”[7]。這兩起事件貌似不同，本質大同小異，一個是赤裸裸的金錢買賣選票，一個是通過“賄賂”變相的買賣選票。為什么有那么多人明知違法還出賣自己的選票？其一，在一些經濟落后地區，群眾盼富心理較強，而一個經濟實力較強的候選人的承諾往往更能給村民帶來希望，當前在一些地區的村民選舉中，有不少“富人”正是抓住了選民的這種心理給自己造勢，從而拉取選票。表面上作出各種各樣的承諾，一旦當選卻利用手中職權大肆撈取好處，從而使“草根民主”陷入“富人政治”的誤區。其二，出賣選票能得到即時利益。對于還處于溫飽階段的農民來講，幾十元錢、一條煙遠比遙不可及的選舉權有誘惑力的多。但在防止不公平競爭的同時，也要注意另一種傾向：現代社會，選舉行為早已突破了舉舉手、鼓鼓掌的模式。為了讓選民更多地了解自己的抱負、主張和心態，候選人需要在公眾場合進行演說，發表治村意見，做出具體承諾等。有的還主動參與慈善事業，捐助困難群眾，在群眾中樹立良好形象。這些，都未被法律禁止，也未與民主和公平相悖。其實，選民通過候選人的合法活動，加深了對他們的了解，增加了選舉的透明度和公開化，使手里的選票更具方向性和目的性。這是選舉中正當的、符合潮流的民主行為，不能與賄選混為一談。
（二）國家對選舉權保障的缺失。面對種種形式的賄選，法律是否真的束手無策？《村委會組織法》第十五條規定，“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效。”我們可以看到，在賄選的界定上，《村委會組織法》只規定了“村民有權向區（縣）、鎮（鄉）及有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理”，但在界定賄選的標準上，究竟達到什么樣的標準，才能夠算得上是賄選，法律法規沒有規定。由于《刑法》、《治安管理處罰法》等法律法規對于這些破壞村委會選舉行為的定性及處罰沒有具體、明確的規定：一是沒有確定違法行為認定的具體標準，二是沒有規定違法行為應負的具體責任，三是沒有規定違法處理的具體機關，這使得基層在處理這些事件時法律依據不足，缺乏有力的支撐，感到諸多不便，并造成一旦出現選舉受干擾和破壞行為，選民不知道究竟該向哪個機構舉報？哪個機構負責查處？哪個機構負責監督？這些情況往往引發大規模的群體、越級上訪。在實際處理中，難免造成一些部門相互推諉，使得選舉中出現的一些違法問題難以得到處理和糾正。隨著村委會選舉競爭的日趨激烈，國家有關法律規定在此方面的缺失也越來越明顯。
三、面對困境，應該如何跨越？
“初生之物,其形必丑。”任何國家的民主憲政都不可能一開始就能達到一個完美的狀態，在擁有廣大農村和農民的中國，民主憲政更不可能一蹴而就。“民主問題向來就是參與問題：沒有特別的規則，沒有溫室般的有利環境，沒有被強制指定的結果。”[8]對我國農村來說，境況也是如此。然而，在村委會選舉的過程中，眾多村民由于這樣或者那樣的原因或考慮將選票出賣，沒有了選票實際上就不能有效地參與，所謂的民主選舉只能流于形式。綜合我國農村選舉現狀，筆者認為，要遏制、消滅賄選，需要解決好兩個方面的問題：一是相關法律制度的建立和完善問題，二是村委會選舉綜合治理問題。
（一）細化程序、修改法律
1．完善村委會選舉程序，讓賄選者的投機預期降低為零。現有的《村委會組織法》缺乏詳盡的程序性的規定，給賄選留下了許多法律的空白和漏洞，因此要在程序上完善村委會選舉，適時修訂村民委員會組織法，細化選舉程序：一是在選舉的準備階段，通過制度規范候選人的競選行為。候選人在得到提名后應向選舉委員會提交書面的競選綱領，內容包括個人簡歷、競選優勢、本村發展規劃、助選人員和競選方式。這些內容經選舉委員會審核之后，如沒有違法違紀的內容，就可以向選民張榜公布，接受選舉委員會和選民的共同監督。二是在選舉的進行過程中，確立村委會選舉過程中的監督主體。由縣級人民代表大會在換屆選舉前成立村委會選舉監督小組，同時吸納各鄉鎮人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員參加，專門負責監督村委會選舉工作，在選舉之日，由監督小組對整個選舉進行全過程的監督。三是在投票選舉的現場，秘密劃票，公開唱票，當場宣布選舉結果。四是委托投票和流動票箱進一步規范化。明確將外出界定為省外，即只有投票期間在省外的選民，才可以書面委托投票。同時適當限制同一個人接受委托的人數，將賄選的可能性降低到最小，對于流動票箱的使用，應當明確限定于老弱病殘等確實不能到現場進行投票的人。五是在公布選舉結果之后，進行離任審計和上任審計。
2．在《村委會組織法》中增加司法救濟的相關規定，針對村民自治司法救濟中如何具體適用法律的問題作出詳細規定。并且對相關的訴訟程序法作出相應的修改與完善，解決好村民自治訴訟程序與其他三大訴訟程序如何協調問題，這是決定村民自治司法救濟能否順利進行的關鍵。
3．修改《中華人民共和國刑法》（以下稱《刑法》）相關的規定，將其適用范圍擴大到村委會選舉。凡是對村民選舉權利的侵犯都是違法的，嚴重的會構成犯罪。在《刑法》侵犯公民人身權利、民主權利罪一章中增設破壞村民委員會選舉罪，即在村民選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件、虛報選舉票數、故意損壞選舉設施、擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役并剝奪政治權利；情節較輕的，可以單處剝奪政治權利。這樣，無疑加大了對賄選行為的制裁力度，有利于從法律上遏制賄選現象的發生。
（二）社會綜合治理
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