[ 沈嵐 ]——(2012-4-9) / 已閱14071次
中國近代警察職權立法擴張的背景
——以違警罰法為視角
摘要: 中國近代有關警察職權的立法呈現擴張化的趨勢，違警罰法的立法演變即為典型代表。“社會本位”理念的引入為統治者通過警察強化社會控制提供了極佳道具，“國家主義”觀念的宣揚則為警察職權的擴張提供了精神動力，而新生活運動就是奉行社會本位的警察在民眾中宣揚國家主義精神的一次積極嘗試。三者交織成為共同推動警察職權立法擴張的時代助力。
關鍵詞: 違警罰法/社會本位/國家主義/新生活運動
清末，內外交困的中國踏上西法東漸的法律轉型之旅。與之相伴，西式警察逐步取代了傳統的綠營、捕快和保甲等，構建起近代中國新型的治安管理模式。在西方法治文明的影響下，警察法規的制定與警政的建設發展始終相隨。數量龐雜的警察法規中，有許多是為警察確定職責與權限的。筆者查閱后發現關于警察職權的立法呈現出擴張化的趨勢，即警察職權所涉趨于寬泛化和細致化。為何會出現這樣的趨勢？立法的時代背景怎樣？為便于研究，本文將選擇違警罰法作為討論樣本。違警罰法在近代警察法規中較為引人注目，它是中國近代第一部通行全國的治安法規，其內容近似今天的治安管理處罰法。它的立法脈絡清晰且有較強的延續性，1906年民政部頒布的《違警罪章程》是其嚆矢，隨后的四次修訂——1908年《大清違警律》，1915年的《違警罰法》，1928年的《違警罰法》及1943年的《違警罰法》，依次演進，以治安法規的獨特角度展示著政權的更迭，社會的變遷。違警罰法一般分為總則和分則兩部分，總則規定治安處罰的基本制度和原則，分則規定具體處罰的領域及行為。比對幾部違警罰法，分則的內容隨著每次修訂在不斷地擴充。這正是中國近代警察違警處罰職權立法擴張趨勢的典型體現。本文將從以下三方面探析中國近代治安處罰職權實現立法擴張的時代背景。
一、“社會本位”理念的引入
中國古代有警察之實，而無警察之名。直至清末才在內憂外患之下被動地建立源自西方近代意義上的警察制度。近代西方警察制度的發展大致經歷過全面控制的“警察國”時代和自由放任的“夜警國家”兩個時代。①20世紀以后，崇尚個人絕對自由的夜警國家逐漸陷入財富壟斷，經濟畸形，貧富懸殊，強凌弱欺的社會混亂之中。時有諺語云：自由自由，多少罪惡假汝之由。于是順應時勢所趨與社會所求，國家開始于某種程度內對人民生活重新實施干涉，以社會利益為本位，對個人自由予以適當限制，以求社會獲得共存共榮之幸福。此時國家的任務是不但要消極地保護個人生命財產與自由安全，而且應該積極地采取措施增進國家、社會與民眾的福利。國家往往通過立法特別允許警察在某些場合以權力命令強制民眾，以實現其對社會生活的積極干預。在經濟、文化、衛生、交通、建筑、救濟等領域，警察均有參與。警察行政在整個國家政治體系中居于關鍵地位。
回觀我國，19世紀末、20世紀初才開始近代警政建設。移植和模仿國外的路徑依賴導致我國近代警察自建立起，就理所當然被視為內務行政建設的組成部分。這種警察行政的定位反映了一種應和世界潮流的制度設計。由于警察最根本的職能在于維護國家穩定及社會公共秩序，因而警察職權的大小與國家的政治狀況及行政權力密切相關。近代我國的國情是：濃厚的行政強權傳統，史無前例的內憂外患，缺乏穩定的戰爭常態以及移植外法的被動選擇。這些所構成的合力促使統治者在構建新式警察制度時，張揚社會本位的旗幟，模糊國家與社會之界限，以積極干涉社會公共生活促進國民福利為由，行國家行政權力伸張之實。于是，中國近代警察的職權便應和著西方興起的“社會本位”及行政擴權潮流，也呈現出逐步擴張的趨勢。具體到違警罰法，便表現為分則中所涉及的內容逐漸細密，由此實現國家對社會更廣泛、更細致的控制。
誠如某學者所言，“二十世紀社會日趨復雜，經濟之設施，錯綜萬端，因之發生之危害，亦層見疊出。倘一本往日之放任主義，不加以相當之限制，則社會將陷于危險之地位，而人民即無安居樂業之可言。故國家特設機關，使于法令范圍內，行使國家統治權，限制人民違法之行動，此種預防公共危害及維持社會安寧之國權作用，謂之警察權。警察之作用，即在增進人民之福利，輔助各種政務之推進，當國家政治未上軌道，尤其是在今日一般民眾程度低下之中國，警察負有社會先導之責。”②
南京國民政府時期，在“黨治”、“軍治”的濃厚色彩下，警察職權的擴張在警政理論上體現得尤為明顯。作為警學專家及警政高官的李士珍指出：就職能上觀察，警察絕不限于維持社會公共安寧秩序之消極作用，而尤有推行政令、指導民眾、保護民眾之積極作用也。蔣介石也非常重視警察的政治職能，明確指出：“政治綱要，管教養衛四項中，無一項能離開警察……警察之于民眾必須做到管與衛兩方面作之君，養的方面作之親，教的方面作之師的地步。”李士珍對蔣的訓示做了解釋：防止公共危害即為“衛”，維持社會安寧秩序即為管，指導人民生活即為“教”，促進一般福利即為“養”，處近日之中國，管教養衛實為建國施政之方針，警察行政必須與國策相配合以推動而達成之也。③
由此可見，警察作為維持社會公共秩序的法定手段，“社會本位”名義下的警察得以廣泛、細致地干預民眾的社會生活。這樣的后果有兩方面值得關注，一是促進我國近代社會生活方式的轉型。古代的中國，承擔治安防衛職能的軍隊及官署的職權設計基本只追求維持政權的穩定，對于社會自身的發展卻鮮有關注。而近代中國社會發生巨大轉變，在政治、經濟體制轉型的背后，生活方式的轉型也在悄然發生。在這其中，警察作為新時代的產物，其社會性公益職能應時產生。雖然歷屆政府舉辦警政最主要的目的仍在于維持其統治，政治性職能仍為近代警察職能實際運作中最重要的部分，但不可否認警察在促進近代新型城市的形成和建設中，尤其在城市的文明、衛生、交通等方面，卓有貢獻。另一方面，正如前所述，“社會本位”在中國近代是統治者通過國家力量加大對社會控制的極佳道具，并與中國近代以來的國家主義觀念結合在一起，正如下述。
二、“國家主義”觀念的宣揚
我國近代警察制度屬于舶來品，自清末始，其建立直接受到了日本的影響。而日本近代改革后期效仿的對象是德國。因此近代警察觀念及相關制度的淵源在于日本和德國。之所以選擇德、日二國，最根本的考慮仍在于國情的相似。
德國在中世紀末期，為了發展市場經濟，迫切要求在政治上建立統一的中央集權國家，這就意味著消滅領地與分封制，加強中央權力，對外則保持國家獨立，實行民族自決。國家主義觀念④的出現，正好迎合了德國的這種需要。而近代日本天皇一統，明治維新所引發的富國強兵效應也給了中國效仿近鄰的決心。
自清末始，面臨強敵環伺、國力衰微的困境，中國亟需宣揚國家主權、民族自決并以此作為抵御外侮的有力工具。軍閥割據混戰成為近代社會之常態，飽受戰亂之苦的人民強烈渴望建立統一的中央集權國家，以求穩定、安寧的社會秩序。此外，由于中國的近代化起步較晚，這使得原本習慣于如今卻喪失了地域上政治與文化優越性的中國陷入一種文化意義上的“邊緣焦慮”，并由此引發意欲重回世界政治文化中心地帶的不可遏止的沖動，這種沖動一直在強烈地支配著國人的政治、經濟與文化活動。⑤想要急起直追，盡快富強，就需要依靠國家的力量，建立強有力的政府和高效運作的行政管理體系，自上而下地調動社會的人力物力進行資本積累，推動經濟政治改革，實現兵強國富。
由此，相近的政治經濟形勢，使德、日等大陸法系中的國家主義觀念較易被近代中國認同；而傳統的強化中央集權、弱化地方權力及皇帝(即國家)壟斷立法權的“大一統”觀念與近代國家主義觀念有一定的內在契合性，也為國家主義觀念在近代中國的流行培育了土壤。⑥
于是，清末修律變法中，沈家本、楊度等法理派以國家主義作為變法改革的指導思想，⑦他們強調培養民眾的國民意識，保障個人自由及權利，宣揚國家利益高于家族利益，雖然與西方的國家主義觀念不盡相同，但卻為掃除傳統社會家族本位觀念發揮了效用。
辛亥革命后，建立強有力的政府成為各界共識。若無統一強大的政府，就不能統一內政，進而“國防外交必因之廢弛失敗”，因此“民國憲法應宜以鞏固國權為主義。國權鞏固，國立自張，然后有發達民權之可言。”⑧而以梁啟超為首的原立憲派在論證了法、德、日近代以來依靠實施開明專制而強國的經驗后，也轉而訴求國家主權、政府強權的國家主義，主張在統一秩序的前提下，以漸進的方式走出中國現實之危局。“國家為重，人民為輕。茍人民之利益與國家之利益沖突時，只能犧牲人民利益以殉國家，而不能犧牲國家利益以殉人民。”⑨
以孫中山為首的革命黨人在初嘗辛亥革命勝利果實之后，國家主義傾向迅速抬頭，國民黨中有人這樣認為：“共和之國，國即政府，政府即國民，絕無沖突之虞”，⑩“民主立憲之國，主權在民，民權與國權一而二，二而一也”(11)。五四以后，孫中山吸收了蘇俄國家資本主義思想，重新解釋了三民主義。傳統的家族本位使中國人只知有家，不知有國，一盤散沙，想要獨立富強，必須將家族合成國族，變家族主義為“國族”主義，民族主義就是國族主義，即國家主義；他在經濟上主張“節制資本”，以國家資本節制民間資本，建立“集產社會主義”發展民生；他的“民權”主義舍棄了西方民主主義的核心——對個人權利和自由的肯定，強調對國家權力和自由的追求。中國人自由太多，要犧牲個人過多的自由去為國家爭取自由，才能免受外侮。(12)
南京國民政府時期，孫中山的三民主義思想被譽為治國方針，因之其國家主義觀念也得以弘揚。在立法領域，以胡漢民為首的立法者們具體提出了社會本位、民族本位、國家本位的三民主義立法理論。“社會”、“民族”、“國家”三個概念在胡氏理論中是相近的概念，均與“個人”相對應。(13)該立法思想的提出既是為了趨附當時西方國家社會本位立法潮流、落實孫中山三民主義理論，同時，更深層次的原因還在于，貫徹這種立法思想正好符合穩固和加強這一時期國民黨集權統治的需要。(14)在并未經歷西方市民社會發展歷程，又未對近代國家與社會兩個概念有清晰區分的前提下，西方舶來的“社會本位”很難不成為中國“國家主義”代名詞。而國家主義也就成了某些統治者進行專制獨裁的堂皇武器。
由上可知，由于特殊的國情，近代中國在現代化進程中，歷經民主政治實驗的失敗，走了一段“絕對主義”國家道路，期望以此確立統一、穩固的政權，并以國家的力量加速工業化進程，從而奠定國家發展的經濟、政治和文化基礎。而國家主義觀念正是應運而生的時代產物，其滲透在國家制度的方方面面，自然也就包括與國家政治密切相關的警察制度。
中國近代的警察制度是舶來品。國情的相近，導致主要參照物是德日警察模式。德、日二國均為近代變革較晚，但卻迅速實現民族統一和國家振興的后發現代化國家之典范。它們高度集權的國家警察模式也成了近代中國盡力效仿的對象。曾有警界人士感嘆：“中國警制向來模仿日本，民國已還，仍封固步……迄今各地大小警察機關，皆視為國家直接警察機關，無立于自治機關管轄之下者。這種純粹官治組織的警察制度，自從前之國家方面觀察，誠不乏健全理論，以擁護其立法精神；但增進警衛，為訓政時期籌備自治之一……將來之理想警察制度，當以自治警察為依歸。”(15)自治警察的理想恰好反襯出國家警察的現實。另有警界專家甚至指出：即便真到了憲政時期，一般國民真的具備了自治能力，也以采用折衷中央集權與地方分權的制度為佳。在中央的嚴格監督統治下，允許各地因地制宜辦理警政。中央站在國家治理的立場上，加以指揮監督，使警政達到“國家的統一”的地步。(16)
總之，近代中國，“社會本位”理念、“國家主義”觀念與傳統的大一統觀念及行政強權的特質在這特定的時空發生交織，以應對外敵環伺、內患不絕、政權頻更、社會動蕩的特殊社會環境。在民國立法者的眼里，社會本位是與民族本位、國家本位大體相當的。違警罰法作為與民眾聯系最為密切的一種警察法規，預防危害，維護社會公共秩序為其主旨，社會本位理念和國家主義觀念為其內容的擴張提供了有力的時代注腳。而在這些表象的背后，通過行政權力的擴張加強國家對社會的控制，才是真正的追求所在。
三、新生活運動的興起
1934年初，蔣介石在南昌剿共行營發動了被他視為“救國建國與復興民族一個最基本最有效的革命運動”(17)的新生活運動。這次運動時斷時續，直到1949年國民黨敗退臺灣前夕，前后歷時15年，成為國民黨在大陸開展的影響范圍最廣、持續時間最長的運動。20世紀60年代臺灣進行的“中華文化復興運動”也被認為大陸新生活運動之繼續。
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