[ 向建軍 ]——(2012-2-20) / 已閱10920次
作者：湖北省宜昌市西陵區(qū)人民法院向建軍
論文題要：
本文立足于法學(xué)理論與審判實(shí)踐相結(jié)合，總結(jié)了筆者多年審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件主要類(lèi)型及產(chǎn)生行政爭(zhēng)議原因進(jìn)行了分析，提出現(xiàn)行裁判方式審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件存在的問(wèn)題，論述了對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件建立調(diào)解制度，化解社會(huì)矛盾的必要性和可行性。本文對(duì)調(diào)解的具體操作辦法作了較為祥細(xì)的分析，此文對(duì)法院審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件，化解行政爭(zhēng)議有一定的參考價(jià)值。
關(guān)鍵詞： 調(diào)解行政爭(zhēng)議 化解社會(huì)矛盾
構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家是我們國(guó)家的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。今年中央政法委又確定了三項(xiàng)重點(diǎn)工作，其中之一即為推進(jìn)社會(huì)矛盾化解，當(dāng)前勞動(dòng)、社會(huì)保障行政爭(zhēng)議成為行政案件中增長(zhǎng)幅度最快、涉及范圍最廣、社會(huì)關(guān)注面多的案件類(lèi)型。法律的相對(duì)穩(wěn)定性和滯后性決定了法律對(duì)社會(huì)關(guān)系調(diào)整一般總落后于社會(huì)實(shí)踐，需要司法實(shí)踐予以彌補(bǔ)。司法實(shí)踐證明審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行案件，必須尋求化解行政爭(zhēng)議渠道。，筆者認(rèn)為法官應(yīng)該積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新，建立科學(xué)的勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行案件調(diào)解制度，以化解社會(huì)矛盾的，構(gòu)建和諧社會(huì)。下面筆者就怎樣對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解，談?wù)勔豢字?jiàn)
一、我國(guó)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件主要類(lèi)型及產(chǎn)生行政爭(zhēng)議原因分析
勞動(dòng)、社會(huì)保障是勞動(dòng)和社會(huì)保障行政管理的簡(jiǎn)稱(chēng) 。勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為是指人力資源和社會(huì)保障局 等部門(mén)行使行政職權(quán)所作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的概念包括以下幾層涵義，同時(shí)也是認(rèn)定是否為勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的要件: （1）是指人社局等部門(mén)所為的行為。包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的行為。勞動(dòng)保障部門(mén)是國(guó)家統(tǒng)一管理勞動(dòng)工作的行政機(jī)關(guān)，也是當(dāng)然的對(duì)勞動(dòng)法監(jiān)督檢查行政機(jī)關(guān)，對(duì)所轄區(qū)的各企業(yè)、個(gè)體工商戶等貫徹執(zhí)行勞動(dòng)法的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的機(jī)構(gòu)，《勞動(dòng)法》第九條規(guī)定：國(guó)務(wù)院勞動(dòng)行政部門(mén)主管全國(guó)勞動(dòng)工作。縣級(jí)以上地方人民政府勞動(dòng)行政部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的勞動(dòng)工作。（2）是人社局等部門(mén)行使行政職權(quán)，進(jìn)行勞動(dòng)，社會(huì)保障行政管理的行為。 （3）是人社局等部門(mén)實(shí)施的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。勞動(dòng)保障部門(mén)作出一個(gè)行為如果不能同時(shí)具備上述三個(gè)要件就不是勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為，也就不具有行政法上的效力，不能成為行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償?shù)膶?duì)象。如勞動(dòng)保障部門(mén)作出的行政指導(dǎo)行為、行政調(diào)解行為，因不具備第三個(gè)要件，即不是勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為。有一點(diǎn)需要特別注意，行政事實(shí)行為、特別是行政事實(shí)侵權(quán)行為，根據(jù)最高人民法院的司法解釋?zhuān)梢猿蔀樾姓V訟和行政賠償?shù)膶?duì)象，同理，勞動(dòng)、社會(huì)保障行政事實(shí)行為、特別是勞動(dòng)、社會(huì)保障事實(shí)侵權(quán)行為也可以成為行政訴訟和行政賠償?shù)膶?duì)象。
勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的特征。（1）是執(zhí)行法律（主要是勞動(dòng)法）的行為。（2）具有一定的裁量性。（3）具有單方意志性，不必與行政相對(duì)人協(xié)商或征得其同意，勞動(dòng)保障部門(mén)可依法自主作出。(4)是以國(guó)家強(qiáng)制力為保障實(shí)施的，帶有強(qiáng)制性。（5）勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的內(nèi)容：賦予權(quán)益和剝奪權(quán)益；科處義務(wù)或免除義務(wù)；確認(rèn)法律事實(shí)與法律地位。
我國(guó)行政訴訟受案范圍也僅限于外部的、具體的、涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的單方性的行政行為,勞動(dòng)、社會(huì)保障類(lèi)行政案件受案范圍也不例外。目前對(duì)什么是勞動(dòng)、社會(huì)保障類(lèi)行政案件還沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的定義，筆者認(rèn)為它是指行政管理相對(duì)人認(rèn)為，人社局等行政機(jī)關(guān)（或法律、法規(guī)授權(quán)的組織）、行政機(jī)關(guān)工作人員在行使勞動(dòng)管理職權(quán)、執(zhí)行勞動(dòng)法（廣義）、監(jiān)督檢查他人執(zhí)行勞動(dòng)法過(guò)程中，違法作為或不作為侵犯行政相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的其它權(quán)利，向法院提起行政訴訟的一類(lèi)案件。
1、勞動(dòng)、社會(huì)保障類(lèi)行政案件主要類(lèi)型
根據(jù)筆者所在基層法院審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件實(shí)踐情況，目前勞動(dòng)、社會(huì)保障類(lèi)行政案件主要類(lèi)型有：（1）勞動(dòng)、社會(huì)保障行政確認(rèn)。此類(lèi)案件主要是工傷行政確認(rèn)，居勞動(dòng)、社會(huì)保障類(lèi)案件首位；（2）勞動(dòng)、社會(huì)保障行政核定。此類(lèi)案件主要為行政管理相對(duì)人不服勞動(dòng)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定勞動(dòng)保險(xiǎn)金具體行政行為而提起的行政訴訟;(3) 勞動(dòng)、社會(huì)保障行政發(fā)放。此類(lèi)案件主要是行政管理相對(duì)人認(rèn)為勞動(dòng)保障部門(mén)不按政策發(fā)放或不按時(shí)、不按規(guī)定的數(shù)額發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)金引起的訴訟，即訴勞動(dòng)保障部門(mén)不履行發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)金法定職責(zé)；（4）勞動(dòng)、社會(huì)保障行政審批。目前訴勞動(dòng)保障部門(mén)不履行辦理退休審批手續(xù)法定職責(zé)案件較多，因退休分為達(dá)到法定年齡正常退休、特殊工種提前退休、因病提前退休等，目前審理的此類(lèi)案件主要是訴勞動(dòng)保障部門(mén)不履行辦理退休審批手續(xù)法定職責(zé)；（5）勞動(dòng)、社會(huì)保障行政許可。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，從事某些職業(yè)必須在勞動(dòng)保障部門(mén)辦理行政許可證，當(dāng)事人或利害關(guān)系人認(rèn)為勞動(dòng)保障部門(mén)違法辦理行政許可證、不辦理行政許可證均會(huì)產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。(6)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政(處理)處罰。該類(lèi)案件主要表現(xiàn)為不服勞動(dòng)保障部門(mén)行政(處理)處罰決定之訴，或訴勞動(dòng)保障部門(mén)不履行行政(處理)處罰法定職責(zé)；（7）勞動(dòng)、社會(huì)保障行政監(jiān)督。對(duì)《勞動(dòng)法》執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查是勞動(dòng)保障部門(mén)的法定職責(zé)，違法作為，或不作為，令行政管理相對(duì)人不服，都將產(chǎn)生行政爭(zhēng)議；（8）勞動(dòng)、社會(huì)保障行政受理。此類(lèi)案件在行政主要是依法應(yīng)該由行政管理相對(duì)人申請(qǐng)，勞動(dòng)保障部門(mén)作出勞動(dòng)，社會(huì)保障行政行為的情況，當(dāng)勞動(dòng)保障部門(mén)收到申請(qǐng)后，經(jīng)審查認(rèn)為不符合法律規(guī)定的受理?xiàng)l件，作出不予受理決定，當(dāng)事人不服引起行政爭(zhēng)議；（9）勞動(dòng)、社會(huì)保障行政復(fù)議。此類(lèi)案件是因行政管理相對(duì)人不服勞動(dòng)，保障具體行政行為，申請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告的一類(lèi)訴訟案件，例，行政管理相對(duì)人，對(duì)勞動(dòng)保障部門(mén)作出工傷認(rèn)定決定不服，前置程序是向本級(jí)人民政府或上一級(jí)勞動(dòng)保障部門(mén)申請(qǐng)復(fù)議，如果復(fù)議結(jié)果改變了原具體行政行為，行政管理相對(duì)人對(duì)本級(jí)人民政府或上一級(jí)勞動(dòng)保障部門(mén)復(fù)議決定不服，產(chǎn)生行政爭(zhēng)議提起訴訟，行政復(fù)議決定就成了被訴具體行政行為，這就產(chǎn)生了勞動(dòng)、社會(huì)保障行政復(fù)議行政案件；（10）勞動(dòng)、社會(huì)保障行政撤銷(xiāo)。勞動(dòng)保障部門(mén)撤銷(xiāo)自已作出具體行政行為撤銷(xiāo)，行政管理相對(duì)人或利害關(guān)系人，認(rèn)為撤銷(xiāo)決定侵犯其合法權(quán)益，產(chǎn)生行政爭(zhēng)議，向人民法院提起訴訟，這就產(chǎn)生了勞動(dòng)、社會(huì)保障行政撤銷(xiāo)行政案件。
2、勞動(dòng)、社會(huì)保障行政爭(zhēng)議主要原因分析
對(duì)行政爭(zhēng)議而言，有的是因個(gè)別行政機(jī)關(guān)或工作人員依法行政理念不到位，程序不夠規(guī)范造成的，但產(chǎn)生勞動(dòng)、社會(huì)保障行政爭(zhēng)議的主要原因不是行政機(jī)關(guān)的過(guò)錯(cuò)，是行政機(jī)關(guān)無(wú)能為力的，其主要原因有：（1）一是勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為一般是因勞動(dòng)保障部門(mén)為解決行政管理相對(duì)人之間的糾紛，依一方申請(qǐng)或投訴作出的“居間裁判”。例在工傷行政確認(rèn)中，當(dāng)勞動(dòng)者與用人單位對(duì)是否應(yīng)該認(rèn)定為工傷產(chǎn)生分歧時(shí)，一方向勞動(dòng)保障部門(mén)提出申請(qǐng)，勞動(dòng)保障部門(mén)實(shí)際處“居間裁判”地位，作出工傷認(rèn)定，工傷無(wú)論認(rèn)定與否，總有一方不服，從而產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。又例，《勞動(dòng)合同法》實(shí)施以來(lái)，各地方均存在用人單位自用工之日起超過(guò)一個(gè)月不滿一年未與勞動(dòng)者訂立書(shū)面勞動(dòng)合同的情況，在勞動(dòng)者舉報(bào)投訴后，勞動(dòng)保障部門(mén)進(jìn)行立案查處或不進(jìn)行立案查處，用人單位或勞動(dòng)者不服即產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。（2）行政管理相對(duì)人因利益趨動(dòng)，產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。例筆者所在西陵法院審理工傷確認(rèn)案，用人單位提起行政訴訟的基本是（僅一件例外，是因認(rèn)定工傷與否對(duì)勞動(dòng)保險(xiǎn)繳納年限有區(qū)別）勞動(dòng)者沒(méi)有參保（工傷保險(xiǎn)）的情況。工傷保險(xiǎn)和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)基本社會(huì)保險(xiǎn)不同，其還不屬社會(huì)強(qiáng)制保險(xiǎn)。一些城鎮(zhèn)的用人單位還沒(méi)有給勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，在此情況下，如果勞動(dòng)保障部門(mén)確認(rèn)勞動(dòng)者為工傷，則工傷待遇由用人單位給付，此時(shí)用人單位往往以原告資格提起行政訴訟。（3）作出勞動(dòng)、保障行政行為的依據(jù)大多是抽象粗線條的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，有的還是依據(jù)幾十年前勞動(dòng)部的規(guī)范性文件，易引起行政爭(zhēng)議。例勞動(dòng)、社會(huì)保障行政審批行政行為，有關(guān)對(duì)職工的年齡認(rèn)定依據(jù)易產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。行政管理相對(duì)人認(rèn)為職工出生時(shí)間的認(rèn)定應(yīng)該以居民身份證為準(zhǔn)，居民身份證的年齡達(dá)到退休年齡，勞動(dòng)部門(mén)就應(yīng)該為其辦理辦理退休審批手續(xù)。而勞動(dòng)部門(mén)對(duì)職工出生時(shí)間的認(rèn)定，是根據(jù)勞社部發(fā)（1999）8號(hào)文第二條第（二）項(xiàng)規(guī)定，采取的是實(shí)行居民身份證與職工檔案相結(jié)合的辦法，故當(dāng)職工居民身份證與職工檔案記載的出生時(shí)間確實(shí)不一致時(shí)，即產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。這需要法律、法規(guī)來(lái)進(jìn)一步規(guī)范。
二、勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件的合法性審查及現(xiàn)行裁判方式存在的問(wèn)題分析
現(xiàn)行法律規(guī)定，法院對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為進(jìn)行合法性審查，即看勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是否確實(shí)、充分，適用法律、法規(guī)是否正確，是否符合行政程序，有無(wú)超越職權(quán)、濫用職權(quán)等方面的問(wèn)題構(gòu)成。勞動(dòng)社會(huì)保障部門(mén)在作出具體行政行為時(shí)必須做到主體適格，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，適用法律、法規(guī)正確。
1、怎樣對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為進(jìn)行合法性審查
人民法院主要從以下四個(gè)方面審查勞動(dòng)，社會(huì)保障行政行為的合法性。 （1）權(quán)限審查。審查作出勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的機(jī)關(guān)是否有作出勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為的法定職權(quán)，即對(duì)其是否存在超越職權(quán)進(jìn)行審查。（2）程序?qū)彶椤＜磳彶樽鞒鰟趧?dòng)，社會(huì)保障行政行為程序是否合法。法定行政程序就是已被法律規(guī)范形式所確認(rèn)和規(guī)范了的行政管理方式、步驟、順序和時(shí)限。行政程序的主要制度有告之、回避、職能分離、聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯、聽(tīng)證、說(shuō)明理由、行政救濟(jì)等。不同的勞動(dòng)，社會(huì)保障行政行為，有不同的程序規(guī)定，其程序較為復(fù)雜的為勞動(dòng)、社會(huì)保障行政(處理)處罰程序。（3）證據(jù)審查。即審查作出勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為事實(shí)證據(jù)是否確實(shí)、充分。關(guān)于法定職權(quán)、程序、事實(shí)這幾個(gè)方面是否合法均存在一個(gè)有無(wú)證據(jù)證實(shí)的問(wèn)題。筆者在這談到的主要是具體行政行為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)。（4）適法審查。即審查作出勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為適用法律、法規(guī)是否正確。適用法律和認(rèn)定的事實(shí)是不可分割的，關(guān)于當(dāng)事人對(duì)適用法律是否準(zhǔn)確的爭(zhēng)議，主要有兩種情況：一是當(dāng)事人對(duì)勞動(dòng)，社會(huì)保障行政行為認(rèn)定的事實(shí)有爭(zhēng)議，對(duì)適用法律存在爭(zhēng)議；二是當(dāng)事人對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政行為認(rèn)定的事實(shí)沒(méi)有爭(zhēng)議，僅對(duì)適用法律存在爭(zhēng)議。
2、勞動(dòng)、社會(huì)保障類(lèi)行政案件現(xiàn)行裁判方式存在的問(wèn)題分析
我國(guó)傳統(tǒng)行政訴訟理論界一直認(rèn)為，除行政賠償外，行政訴訟不應(yīng)適用調(diào)解制度。因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)是公權(quán)力的代表，作出具體行政行為目的在于迫使行政管理相對(duì)人履行行政義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，此種權(quán)力的行使既是權(quán)利也是義務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)必須依法行使，不得處置或放棄，否則就意味著失職，為行政管理的宗旨所不容。這與只涉及平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，民事法律關(guān)系雙方當(dāng)事人在法律許可范圍內(nèi)均有權(quán)處分自己實(shí)體和訴訟權(quán)利的民事執(zhí)行制度是不同的。故我國(guó)《行政訴訟法》第五十條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”以上規(guī)定的理論是基于行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處分行政權(quán)利。《行政訴訟法》規(guī)定了四種判決種類(lèi)，即維持判決、撤銷(xiāo)判決、履行判決、變更判決四類(lèi)。在以上四類(lèi)判決難以滿足審判實(shí)踐需要的情況下，《若干解釋》又增加了二種判決種類(lèi)，即確認(rèn)判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決。駁回訴訟請(qǐng)求這種判決類(lèi)型的適用是有嚴(yán)格限制的。但勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件簡(jiǎn)單判決后社會(huì)效果不一定好。筆者認(rèn)為，因勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件一般均涉及第三人，產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的深層次的原因，是原告與第三人平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系引起的，勞動(dòng)部門(mén)作出具體行政行為，實(shí)際是處“居間裁判”地位。一般情況下，勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件原告與第三人的主張是相反的，第三人有獨(dú)立的訴訟地位，第三人為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，既不會(huì)依附原告也不依附被告，原告和第三人均可以提出自己的請(qǐng)求，對(duì)第一審判決不服的，均有權(quán)提出上訴。二審也只能作維持或撤銷(xiāo)判決，原告與第三人的矛盾沒(méi)有得到解決。第三人和原告在行政訴訟過(guò)程中，在法律許可范圍內(nèi)應(yīng)該有權(quán)處分自己的實(shí)體權(quán)利，行政審判應(yīng)該為他們提供條件。例，在用人單位提起訴訟的工傷行政確認(rèn)案中，除原告撤訴外，法院只能作維持判決或撤銷(xiāo)判決，勞動(dòng)者與用人單位的矛盾沒(méi)有得到解決，行政爭(zhēng)議沒(méi)有化解，在行政訴訟結(jié)束后，用人單位與勞動(dòng)者又為勞動(dòng)爭(zhēng)議產(chǎn)生新的民事訴訟，增加訴訟成本，浪費(fèi)審判資源。如果法院通知被告在場(chǎng)，第三人和原告就工傷待遇補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議，以原告撤訴結(jié)案，第三人和原告的矛盾得到了解決，行政爭(zhēng)議也隨之化解，不再引起新的糾紛，最終節(jié)約了訴訟資源，實(shí)現(xiàn)了行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，最大程度實(shí)現(xiàn)了法律效果，社會(huì)效果和政治效果的統(tǒng)一， 這正是最高人民法院對(duì)行政審判工作所要求的。
綜上，現(xiàn)行裁判方式處理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件存在的問(wèn)題主要為：（1）現(xiàn)行裁判方式不能解決行政管理相對(duì)人實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。（2）現(xiàn)行裁判方式不能化解行政爭(zhēng)議。（3）現(xiàn)行裁判方式不能節(jié)約了訴訟資源
三、對(duì)審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件怎樣進(jìn)行調(diào)解，化解社會(huì)矛盾
對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件而言，現(xiàn)行行政訴訟裁判方式明顯滯后。現(xiàn)上級(jí)法院要求積極探索行政訴訟案件處理新機(jī)制。筆者認(rèn)為，在審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件，必須引入調(diào)解制度，化解社會(huì)矛盾。
1、引入調(diào)解制度是消除“官民隔閡”的有效辦法
筆者所在西陵法院對(duì)勞動(dòng)，社會(huì)保障行政案件進(jìn)行調(diào)解主要是征對(duì)三種情況，一是勞動(dòng)保障部門(mén)在作出勞動(dòng)，社會(huì)保障具體行政行為過(guò)程中擁有較大的行政自由裁量權(quán)的案件引入調(diào)解制度，筆者認(rèn)為引入調(diào)解制度可以消除“官民隔閡”，改善司法環(huán)境。行政自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或者消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權(quán)力。自由裁量權(quán)具體體現(xiàn)在：一是法律、法規(guī)不可能對(duì)行政行為在所有情況下所有的處置方法作出詳盡、具體、明確的規(guī)定，而只能采用相對(duì)確定的處置方法和富有彈性之原則。法律遂將處罰的具體適用和處罰的幅度留給行政機(jī)關(guān)自由裁量；二是行政處罰幅度太大，給行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用營(yíng)造了寬松環(huán)境，行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間異常廣闊；三是行政法以不確定的法律概念概括性用語(yǔ)來(lái)劃分檔次，如“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”等。勞動(dòng)保障部門(mén)在作出具體行政行為時(shí)，只有聽(tīng)?wèi){執(zhí)法者的理解和把握而實(shí)施自由裁量；四是一些行政處罰規(guī)定沒(méi)有明確的幅度，只能由行政機(jī)關(guān)根據(jù)情勢(shì)酌情裁量；五是行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平程度、對(duì)行政法規(guī)的理解程度、對(duì)行政違法行為的判斷和理解能力等因素，直接影響行政自由裁量權(quán)的行使。具體行政行為雖然是以行政機(jī)關(guān)的名義作出的，體現(xiàn)的是“公權(quán)”運(yùn)作的結(jié)果，但是，就具體行政行為作出是否適當(dāng)，與其工作人員對(duì)法律理解和熟練掌握程度、對(duì)案情的分析能力以及是否持有個(gè)人成見(jiàn)“息息相關(guān)”。因此，我國(guó)的行政自由裁量權(quán)在運(yùn)行中不可避免地存在行政處罰(處理)不適當(dāng)，拖延履行法定職責(zé)，甚至濫用職權(quán)等失衡現(xiàn)象，而這些失衡無(wú)疑是行政執(zhí)法人員不當(dāng)?shù)?“自由處分公權(quán)”，從而導(dǎo)致行政相對(duì)人不服具體行政行為引起行政訴訟。針對(duì)這些情形，筆者認(rèn)為，審理勞動(dòng)，社會(huì)保障行政案件，完全可以引入調(diào)解，使勞動(dòng)部門(mén)在法定自由裁量幅度內(nèi)“處分公權(quán)”。《行政處罰法》第三十二條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。”同時(shí)第五章第3節(jié)規(guī)定了充分行使協(xié)商權(quán)的“聽(tīng)證程序”。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人的“申辯”有理的部分，沒(méi)有全部采納，可以通過(guò)人民法院在審理行政案件過(guò)程中調(diào)整其具體行政行為的內(nèi)容和履行方式，以“和解”方式結(jié)案。這既有利于調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)和能力；更有利于化解行政爭(zhēng)議，做到案結(jié)事了。筆者所在法院審理原告某公司不服某勞動(dòng)部門(mén)行政處罰案，某公司因拖欠勞動(dòng)者工資，被勞社部門(mén)立案調(diào)查，某公司不按要求報(bào)送書(shū)面材料，隱瞞事實(shí)真相，出具偽證，原告對(duì)上述的事實(shí)無(wú)爭(zhēng)議，但原告認(rèn)為，現(xiàn)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好，拖欠勞動(dòng)者工資事出有因，被告對(duì)其罰款20000元承受不起。經(jīng)審理，對(duì)原告罰款2000元到20000元屬被告在法定幅度內(nèi)自由裁量權(quán)，被告對(duì)原告罰款20000元并無(wú)不當(dāng)，判決應(yīng)該維持。但合議庭人認(rèn)為，判決并不能化解行政爭(zhēng)議，該案可以通過(guò)法院調(diào)整其具體行政行為的內(nèi)容和履行方式，以“和解”方式結(jié)案。經(jīng)法院多次對(duì)原告講法析理，，原告充分認(rèn)識(shí)了自己的錯(cuò)誤，在此基礎(chǔ)上，原告請(qǐng)求交納15000元罰款，余款免交，被告表示同意。原告交納15000元罰款后撤訴，該案的處理有利于社會(huì)矛盾化解，提高行政管理相對(duì)人自動(dòng)履行具體行政行為的自覺(jué)性，更重要的是消除了“官民隔閡”，改善了司法環(huán)境。
2、引入調(diào)解制度，節(jié)約社會(huì)管理資源，降低訴訟成本。
目前，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)作出的勞動(dòng)、社會(huì)保障具體行政行為存在一定瑕疵，但又不足以判決撤銷(xiāo)的情況經(jīng)常發(fā)生，引入調(diào)解制度，可以節(jié)約社會(huì)管理資源，降低訴訟成本。成本的概念是私人部門(mén)考察組織運(yùn)營(yíng)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，私人組織為了利潤(rùn)最大化，必須把成本管理納入到組織管理中來(lái)。但是，現(xiàn)代政府的運(yùn)營(yíng)也把成本方面的考量作為一個(gè)重要因素加以考慮，而且，減少行政成本已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的一項(xiàng)基本追求，是行政目標(biāo)中的一個(gè)重要組成部分。 就我國(guó)目前的情況而言，行政成本曾增長(zhǎng)趨勢(shì)，有一部分是政府與社會(huì)關(guān)系朝著健康的方向發(fā)展的結(jié)果。在原先政府與社會(huì)關(guān)系混為一體的條件下，存在著大量的隱性行政成本，政府的許多消耗是沒(méi)法統(tǒng)計(jì)、沒(méi)法計(jì)算的，隨著行政改革的深化，政府與社會(huì)的關(guān)系不斷地理順，一些隱性的行政成本顯性化，從而表現(xiàn)出行政成本迅速增長(zhǎng)的問(wèn)題。就此而言，是一件好事。但是目前，我國(guó)行政成本的增長(zhǎng)也大大地超出了合理性的界限，已受到社會(huì)各界的觀注。故節(jié)約社會(huì)管理資源，降低訴訟成本已是審判案件所必須考慮的問(wèn)題。西陵法院審理原告某公司不服某勞動(dòng)局行政處理決定案，涉及第三人某乙。基本案情為，某乙在原告公司工作，未與原告簽訂書(shū)面勞動(dòng)合同，原告亦未按規(guī)定為某乙交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，某乙即向被告某勞動(dòng)局投訴。某勞動(dòng)局嚴(yán)格按法定程序，以原告未與第三人簽訂書(shū)面勞動(dòng)合同，亦未給第三人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為由。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第十條規(guī)定、第八十二條第一款和《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行條例》第二條、第十二條規(guī)定作出了處理決定，即原告支付第三人在原告工作期間的雙倍工資，并為其補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。原告不服，提起訴訟，該案經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)，某乙在原告公司工作的起始時(shí)間證據(jù)單薄，不夠確實(shí)充分。因?qū)κ聦?shí)勞動(dòng)關(guān)系起始時(shí)間認(rèn)定是一大難點(diǎn)，合議庭認(rèn)為，該案的起始時(shí)間雖然不能完全鎖定，但根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)勞動(dòng)部門(mén)的認(rèn)定已是最為合理，應(yīng)該屬被訴具體行政行為存在一定瑕疵，又不足以判決撤銷(xiāo)的情況。如果判決撤銷(xiāo)，要求原告與第三人就勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛仲裁，實(shí)際是把難題踢出去，而且勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛后，又必將發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議民事案件，勞動(dòng)爭(zhēng)議解決后，勞動(dòng)部門(mén)還是回到起點(diǎn)，對(duì)原告行為進(jìn)行處理，再又引起行政訴訟。真可謂“勞民傷財(cái)”。為此，法院在不違反原則的情況下，多次組織原告和第三人協(xié)調(diào)，并要求被告在場(chǎng)，最后，原告和第三人同意協(xié)商，原告撤訴，沒(méi)有發(fā)生新的矛盾。這樣處理既有利于提高審判效率，節(jié)約行政管理成本，還降低了訴訟成本，還可以使行政機(jī)關(guān)及時(shí)認(rèn)識(shí)到自身行政行為不足所在迅速對(duì)存在一定瑕疵的行政行為進(jìn)行必要彌補(bǔ)，從而更好地保障勞動(dòng)部門(mén)依法行政的公信力。
3、管理創(chuàng)新，解決行政管理相對(duì)人實(shí)質(zhì)性問(wèn)題 ，化解社會(huì)矛盾
就勞動(dòng)、保障類(lèi)行政訴訟案件來(lái)說(shuō)，涉及第三人的，行政機(jī)關(guān)一般是處于居間裁判地位，是因一方當(dāng)事人不服才引起的訴訟。故對(duì)涉及第三人勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件，應(yīng)該建立調(diào)解制度，組織原告和第三人調(diào)解，如果原告能第三人和解，實(shí)際是解決行政管理相對(duì)人實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有效方式。如果不顧社會(huì)效果，直接判決，一方行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益得不到實(shí)質(zhì)性解決，就會(huì)導(dǎo)致上訪增多，甚至出現(xiàn)過(guò)激行為，不僅影響行政機(jī)關(guān)形象，更影響社會(huì)穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，為保障當(dāng)事人雙方的利益，做到案結(jié)事了，行政審判法官不能簡(jiǎn)單的就案辦案，而是深切的理解法律條文背后的人文精神和立法精神，做到了既嚴(yán)把案件的審理程序、又兼顧案件其他環(huán)節(jié)的銜接，并在力所能及的范圍內(nèi)積極探索新的審判方式，引人調(diào)解機(jī)制，解決案外的事情，化解行政爭(zhēng)議，化解社會(huì)矛盾。對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障工傷確認(rèn)案件，筆者認(rèn)為可以采取下列措施，加強(qiáng)調(diào)解，實(shí)際是法官參與社會(huì)管理活動(dòng)。一是建議勞動(dòng)保障部門(mén)在工傷認(rèn)定程序中，對(duì)勞動(dòng)者和用人單位進(jìn)行調(diào)解，足使其和解，減少行政爭(zhēng)議。二是通過(guò)建立工傷確認(rèn)案件調(diào)解具體規(guī)定，繼續(xù)進(jìn)行勞動(dòng)保障部門(mén)的調(diào)解工作，使行政管理相對(duì)人對(duì)勞動(dòng)保障部門(mén)的行政行為由對(duì)抗到理解、支持，化解行政爭(zhēng)議。例如，筆者所在法院審理原告某公司（用人單位）不服被告某市勞動(dòng)局工傷認(rèn)定決定案，第三人為陽(yáng)某（勞動(dòng)者）。勞動(dòng)局以陽(yáng)某上下班途中受到機(jī)動(dòng)車(chē)事故傷害為由，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定陽(yáng)某受傷為工傷。查明，第三人陽(yáng)某未婚，在原告處上班，在回距市區(qū)約80公里的父母家途中受到交通事故傷害。用人單位原告要求外地職工就近租房，每月還發(fā)了50元租房補(bǔ)貼。另陽(yáng)某沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)，其待遇由原告給付。合議庭認(rèn)為，第三人陽(yáng)某沒(méi)有成家，在回距市區(qū)約80公里的父母家途中受到機(jī)動(dòng)車(chē)事故傷害，是否為合理的路線值得探討。該案在行政程序中，勞動(dòng)保障部門(mén)也作過(guò)調(diào)解，在行政訴訟過(guò)程中，如果簡(jiǎn)單判決維持或撤銷(xiāo)社會(huì)效果不一定好。法院通知被告在場(chǎng)，組織原告與第三人就工傷補(bǔ)償達(dá)成了協(xié)議，原告撤訴結(jié)案，該案法院與行政機(jī)關(guān)相互支持，司法與行政的良性互動(dòng)，解決行政管理相對(duì)人實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。現(xiàn)有學(xué)者認(rèn)為，這樣處理既涉及行政機(jī)關(guān)的工傷認(rèn)定決定效力問(wèn)題，又涉及原告與第三人的工傷補(bǔ)償另一法律關(guān)系，怕有“后遺癥”，對(duì)此作法不予肯定。筆者認(rèn)為，在上述案例中，原告與第三人就工傷補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議，實(shí)際是行政機(jī)關(guān)在場(chǎng)見(jiàn)證原告與第三人對(duì)對(duì)工傷認(rèn)定決定的內(nèi)容變通執(zhí)行，即原工傷認(rèn)定決定實(shí)際是已經(jīng)執(zhí)行完畢，再不會(huì)引起新的糾紛；關(guān)于原告與第三人就工傷補(bǔ)償屬另一法律關(guān)系屬實(shí)，但雙方當(dāng)事人自愿化解矛盾，一并處理，法院應(yīng)該支持。筆者所在法院經(jīng)過(guò)近幾年的審判實(shí)踐，此作法無(wú)一申訴，不會(huì)有“后遺癥”。如果能用法律形式對(duì)此作出規(guī)定，將大大促進(jìn)了行政審判的發(fā)展。
行政訴訟在我國(guó)只經(jīng)歷了十幾年的歷史發(fā)展時(shí)期，其作為化解行政糾紛的主渠道，社會(huì)對(duì)之充滿期待。勞動(dòng)、社會(huì)保障案件的審理，化解行政爭(zhēng)議與整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步息息相關(guān),為保障勞動(dòng)者權(quán)益實(shí)現(xiàn)，法院應(yīng)該力爭(zhēng)做到行政糾紛實(shí)質(zhì)性解決。正如最高法院行政審判庭趙大光所說(shuō)：“不僅要審查被訴具體行政行為，而且要關(guān)注和保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益；不僅要解決案件本身的問(wèn)題，而且要根據(jù)具體情況做好案外工作。’’ 使行政管理相對(duì)人消除對(duì)行政機(jī)關(guān)行政的對(duì)抗情緒，化解社會(huì)矛盾，創(chuàng)造和諧氛圍。
