[ 高一飛 ]——(2012-2-14) / 已閱28026次
論監(jiān)所適度開放
高一飛 廖勛橋**
原載《南京大學法律評論》2011年秋季卷（總第36期），第233—256頁。引用時請注明出處。
要深化監(jiān)所警務公開，進一步提高公安監(jiān)管工作的透明度，不斷擴大公眾對公安監(jiān)管工作的知情權和監(jiān)督權。要積極、穩(wěn)妥地推出一批監(jiān)管場所向社會開放。
----引自《公安部關于進一步加強和改進公安監(jiān)管工作的意見》
內容摘要：監(jiān)所適度開放是政府信息公開的一部分，是公眾知情權的要求，有利于保護被羈押者人權、有利于對監(jiān)獄進行有效治理、加強人民對監(jiān)獄執(zhí)法的監(jiān)督。我國監(jiān)所開放取得了巨大的成績，但也存在一些問題，應當適當界定監(jiān)所開放的范圍，完善巡視員巡視制度、媒體采訪制度、親屬探訪制度、公眾參觀制度等監(jiān)所開放的具體措施。
關鍵詞：監(jiān)所開放、巡視制度、媒體采訪 親屬探視 公眾參觀
高墻、鐵網(wǎng)、戒備森嚴，這是監(jiān)獄和看守所給人們的普遍印象。封閉不僅僅讓普通民眾無從了解監(jiān)管場所，更是造成公民權利監(jiān)督和社會監(jiān)督的缺失，滋生各種侵犯人權的現(xiàn)象。為保護被監(jiān)管人員這一特殊群體的合法權利，國家做出了很大的努力，同步錄像、監(jiān)所檢察等，但這些措施始終沒有徹底改變監(jiān)獄和看守所封閉的事實。
盡管實踐中我國一些監(jiān)獄和看守所有過開放的做法，但我國目前并不存在監(jiān)所開放制度，立法上也沒有對其做出過規(guī)定。而且，實踐中監(jiān)所采取的一些開放性措施離真正的監(jiān)所開放制度差距還很大。監(jiān)所開放不應當是監(jiān)所應對社會壓力或宣傳自己形象的一種應急性措施，而應當真正成為制約與監(jiān)督監(jiān)管權力、規(guī)范監(jiān)所執(zhí)法行為、保護被監(jiān)管人員權利的一項根本性制度。這正是本文要研究的監(jiān)所開放制度。
監(jiān)所開放是監(jiān)獄和看守所對社會、對公眾的開放，是場所的開放，也是信息的公開。從國外來看，國際規(guī)則中有許多關于監(jiān)所開放的規(guī)定。世界各國盡管監(jiān)管模式不盡相同，但都非常重視監(jiān)所開放的作用，開放是這些國家監(jiān)管場所的基本做法。這些國家形成了許多行之有效的監(jiān)所開放的做法，值得我國學習與借鑒。比如英國的獨立羈押場所巡視制度，實現(xiàn)了對監(jiān)管場所的完全覆蓋。
本文將論述我國監(jiān)所開放的必要性，梳理我國監(jiān)所開放的現(xiàn)狀，提出構建我國監(jiān)所開放制度，以期為我國監(jiān)所的法治化進程提供參考。
一、為什么監(jiān)所應當適度開放
監(jiān)，是和獄字相同，指關押已決罪犯的場所；所，是看守所，是羈押未決犯 的場所。監(jiān)所構成一個復合詞，在古典書籍中尚未發(fā)現(xiàn)，它是隨著中國監(jiān)獄制度的改革和演變在近代才出現(xiàn)的和形成的。古時候，不論中國或者外國，也不論是什么性質的社會制度，凡是拘束、限制人身自由的關押、監(jiān)禁或者強制勞動的場所，通稱為牢房和監(jiān)獄。18世紀中期，西方一些國家受資產階級人權運動的影響，為維護未決犯在法律上的地位與權利，對監(jiān)獄制度進行了改良，刑事犯中的已決犯與未決犯實行分別監(jiān)禁，從而使監(jiān)獄劃分為已決監(jiān)和未決監(jiān)，形成近代意義上的看守所。西方國家由“人權運動”推動監(jiān)獄制度改良的潮流，在清末影響到我國。1906年清廷效仿西方國家的做法，也將監(jiān)獄劃分為未決監(jiān)和已決監(jiān)，分別關押未決犯和已決犯，明確未決監(jiān)稱看守所，已決監(jiān)稱監(jiān)獄。之后，北洋政府、國民黨政府均承襲下來。監(jiān)獄、看守所或者簡稱為監(jiān)所被廣泛使用。北洋政府司法部于1919年公布的《監(jiān)所職員獎懲暫行章程》，是較早使用監(jiān)所這一名詞的法律文件；國民黨政府的有關法律文件，使用監(jiān)所名詞則屢見不鮮。中國共產黨領導和創(chuàng)建的革命根據(jù)地，比較普遍地把監(jiān)獄和看守所統(tǒng)稱為監(jiān)所，用于立法文件以及邊區(qū)政府工作報告中。新中國成立后，監(jiān)所作為一個法律專有名詞仍被廣泛使用。 因此，本文所指的監(jiān)所是狹義的監(jiān)所，即監(jiān)獄和看守所這兩類監(jiān)管場所的統(tǒng)稱。
監(jiān)所適度開放指的是監(jiān)獄和看守所按照一定的程序向社會公眾開放場所并公開信息，接受社會獨立巡視員的巡視、檢查和監(jiān)督，接受民眾的參觀與探訪，接受媒體的采訪。
由于歷史和傳統(tǒng)認識的局限性，我國監(jiān)所相對都比較封閉，盡管一些監(jiān)所有過開放的嘗試，但規(guī)范意義和制度化的監(jiān)所開放制度在我國還沒有形成。從理論上來看，我國學者對監(jiān)所開放的研究也不多，而且大多集中在對巡視員巡視制度的研究，對公眾參觀、親屬探訪、媒體采訪等其他監(jiān)所開放形式較少涉及。從國外的狀況來看，對外開放是一些國家監(jiān)管場所的基本做法，規(guī)定了被監(jiān)管人員有同外界接觸的權利和接受外界訪問的權利，這也是保護被監(jiān)管人員權利的一種有效手段。英國是世界上最早實行監(jiān)管場所透明化制度的國家。最為古老的一項類似制度是1877 年英國監(jiān)獄法規(guī)定的監(jiān)獄巡視機制，在該項制度中確立了獨立檢查和面見被關押者的原則。2002年，英國通過了《警察改革法令》，羈押場所獨立巡視制度正式上升為法律。目前，這種羈押場所獨立巡視制度已經(jīng)擴大到了英國的監(jiān)獄、精神病院、移民歸化場所、少年犯管教所等，可以說實現(xiàn)了對羈押場所的完全覆蓋。我國香港也有類似的制度，稱之為太平紳士制度。太平紳士由行政長官委任，他們的一項主要職能是突擊巡視各類院所，包括監(jiān)獄、羈留中心、醫(yī)院、羈留院及感化院等。他們定期探訪監(jiān)獄，巡察有關設施和服務，并會親自接受和審研囚犯的投訴。目前香港有326位官守太平紳士及964位非官守太平紳士。 瑞典的監(jiān)所開放程度也較高，采取多種措施向社會開放，被稱為“溫和的瑞典模式”。
聯(lián)合國文件雖然沒有確立系統(tǒng)的監(jiān)所開放制度，但是規(guī)定了許多這方面的內容。《保護所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的原則》第19條規(guī)定：“除需遵守法律或合法條例具體規(guī)定的合理條件和限制外，被拘留人和被監(jiān)禁人應有權接受特別是其家屬的探訪，并與家屬通信，同時應獲得充分機會同外界聯(lián)絡。”第29條規(guī)定：“為了遵守有關法律和規(guī)定的遵守，應由直接負責管理拘留或監(jiān)禁的機關之外的主管當局所指派并向其負責的合格而有經(jīng)驗的人員定期視察拘留處所。”“只要不違反為確保這種處所的安全和良好秩序而定的合理條件，被拘留人或被監(jiān)禁人應有權同按照第1段視察拘留或監(jiān)禁處所的人進行自由和完全保密的談話。” 2002 年12月18日聯(lián)合國大會通過了《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》的任擇議定書(以下簡稱《議定書》），《議定書》第1條明確規(guī)定：“建立一個由獨立國際機構和國家機構對存在被剝奪自由者的地點進行定期查訪的制度，以防范酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰。” 此外，聯(lián)合國在《所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的人權問題》的文件中指出：由于信息發(fā)揮的基本社會和政治作用，人人接受信息和各種觀念的權利也必須得到適當?shù)谋Ｗo。這一權利不單單是信息傳遞的一方面，而其本身就即一種獨立的自由。尊重公共團體、民族團體和社會團體以及個人獲得信息和積極參與傳播信息的權利。
我國在羈押場所開放問題上無論從政策層面還是從實踐層面都取得了相當?shù)某山鼛啄陙砭停覈牧b押場所開放機制正在有序形成。如《國家人權行動計劃（2009-2010）》在“被羈押者權利”部分提出：“完善監(jiān)管執(zhí)法公開制度，將被羈押者權利以及監(jiān)所有關執(zhí)法標準、程序向被羈押者、家屬及社會公開，通過舉報箱、舉報電話、監(jiān)所領導接待日、聘請執(zhí)法監(jiān)督員等方式，對監(jiān)所執(zhí)法活動進行有效監(jiān)督。” 公安部在《公安部關于進一步加強和改進公安監(jiān)管工作的意見》中提出：“要深化監(jiān)所警務公開，進一步提高公安監(jiān)管工作的透明度，不斷擴大公眾對公安監(jiān)管工作的知情權和監(jiān)督權。要經(jīng)常邀請人大代表、政協(xié)委員、執(zhí)法監(jiān)督員和人民群眾代表到監(jiān)所檢查指導，聽取意見、建議，不斷改進工作。要積極、穩(wěn)妥地推出一批監(jiān)管場所向社會開放，爭取人民群眾和社會各界對公安監(jiān)管工作的了解、理解和支持。”公安部監(jiān)所管理局于2009年6月召開了全國看守所對社會開放工作會議，推出了北京市西城區(qū)看守所等10個看守所作為首批對社會開放的看守所。2010年11月，浙江省10余家看守所首次集中對社會開放，被監(jiān)管人員親屬進入看守所參觀并與被監(jiān)管人員見面。2010年1月，公安部監(jiān)所管理局發(fā)布了《關于印發(fā)看守所對社會開放試點工作經(jīng)驗材料的通知》，北京西城區(qū)看守所、寧波鎮(zhèn)海區(qū)看守所等四家看守所經(jīng)驗在全國推廣。2月，公安部監(jiān)所管理局發(fā)布《關于公安機關強制隔離戒毒所開展向社會開放活動的通知》，4月發(fā)布《關于全面推開看守所對社會開放工作的通知》，5月發(fā)布《關于全面深化拘留所收容教育所對社會開放工作的通知》，全面推進各類公安監(jiān)管場所對社會開放。截止到2010年1月，公安部分兩批共確立150個看守所對社會開放。
（一）公民知情權與政府信息公開義務
監(jiān)所開放，其理論基礎是政府履行信息公開義務，保障公民的知情權。“知情權”即“知的權利（right to know）”，其基本含義是公民有權知道他應該知道的事情，國家應最大限度地確認和保障公民知悉、獲取信息、尤其是政務信息的權利。 知情權是公民諸多基本權利的基礎和核心，世界上許多國家都通過各種不同的形式將知情權作為公民的基本人權加以確認。這種獨立的價值和意義在《關于推進知情權的亞特蘭大宣言與行動計劃》（以下簡稱《亞特蘭大知情權宣言》）中表述為：“知情權是人類尊嚴、平等，和公正的和平之基礎。”“是公民參與、良好治理、行政效率、問責制和打擊腐敗、新聞媒體和新聞調查、人類發(fā)展、社會包容及實現(xiàn)其他社會經(jīng)濟和公民政治權利的基礎。” 筆者認為，我國《憲法》雖然沒有明文規(guī)定公民的知情權，但間接確認了公民的知情權，理由如下：一是我國《憲法》明確規(guī)定了我國公民有參政、議政管理國家事務，監(jiān)督、批評、建議以及申訴、控告、檢舉國家機關及其工作人員的權利，而人民行使這一系列權利的基本前提是享有知情權；二是我國《憲法》明確規(guī)定公民有言論自由權，而根據(jù)國際規(guī)則，完整的“言論自由”的內容，包括知情權和表達權。因此，知情權是我國公民的一項基本權利。
公民的知情權是政府信息公開的理論基礎，政府信息公開是公民知情權的內在要求。公共信息是公眾的共同財產，只有掌握巨大信息量的國家機關主動或被動地公開這些信息，公眾的知情權才有可能實現(xiàn)。在這種意義上，政府公開化程度決定了知情權的實現(xiàn)程度。因此，政府信息公開已經(jīng)成為現(xiàn)代國家建設民主法治社會的必然要求與結果。到2002年，世界上已經(jīng)有近50個國家建立了政府信息公開制度。我國雖然沒有信息公開法，但2007年1月17日國務院通過，自2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）是我國第一個關于政府信息公開的行政法規(guī)，《條例》的實施使我國保障公民個人和組織的知情權、規(guī)范政府行政信息公開行為、監(jiān)督政府機關嚴格依法行政有了全國性的較高位階的法律依據(jù)。從世界各國的立法與司法實踐來看，最常見的政府信息公開的方式主要有政府公報、政府網(wǎng)站等形式。但近年來人們越來越認識到機構（場所）開放的重要性，因為開放政府機構，讓社會公眾、媒體走進政府機構的場所獲取信息、了解情況、進行監(jiān)督，這是政府信息最直接的公開方式，也是公民行使知情權最有效的方式。
《亞特蘭大知情權宣言》規(guī)定“知情權適用于政府所有分支（包括執(zhí)法、司法和立法部門，以及自治機構），所有層級（聯(lián)邦、中央、區(qū)域和地方），以及上述國際組織的所有下屬機構”。我國《政府信息公開條例》明確規(guī)定了行政機關的信息公開義務，無論是主管看守所的公安機關還是主管監(jiān)獄的司法行政機關都屬于“行政機關”的范疇，當然是政府信息公開的主體，實現(xiàn)監(jiān)所的開放是監(jiān)所履行政府信息公開義務的基本要求。
在美國，公共機構場所開放被認為是政府信息公開義務和人民知情權的一部分。美國最高法院在1978年審理了“霍欽斯訴KQED電視臺案”（Houchins v．KQED, Inc.） 。舊金山的一家電視臺當時正在追蹤報道發(fā)生在看守所的一起自殺案，希望能進人看守所進行全面報道并拍攝監(jiān)獄畫面。但是治安官拒絕新聞攝制組進人。之后不久，治安官宣布，媒體可以參加每月一次的看守所巡視，KQED電視臺的一名記者作為第一組進入了看守所。但是，這次巡視不包括看守所的重要場所，巡視組成員不許攜帶照相機或者攝像機，也不準看望和與被關押人員交談。KQED電視臺提起了訴訟，它訴稱，治安官拒絕媒體更有效地近用看守所侵犯了自己的憲法《第一修正案》權利。美國最高法院判決，此案根本不適用憲法《第一修正案》權利。首席大法官伯格在多數(shù)派判決意見中承認，看守所和監(jiān)獄的狀況是具有重大公共價值的問題，媒體作為“公眾的耳目”發(fā)揮著重要作用。然而，他寫道，媒體可以通過其他許多渠道了解看守所的情況，憲法《第一修正案》并未向公眾和媒體提供一種（攜帶或不攜帶照相機）進人上述場所采集信息的權利。雖然媒體近用不是一項憲法權利，但是州法律或是監(jiān)獄管理制度可能允許媒體采訪被關押者。然而，這些政策一般是非常有限的。例如，它們可能限制一名被關押者接受采訪的次數(shù)；只允許特定種類的被關押人員接受采訪；要求采訪請求事先獲得批準，或者禁止照相機與攝像機進人。
（二）司法公正與被羈押者人權保護
公平正義是司法活動的最高價值之一。監(jiān)獄和看守所屬于司法行政機關，承擔著重要的刑事訴訟職能。2007年《人民日報》發(fā)表的中央司法體制改革領導小組辦公室文章《堅持和完善中國特色司法制度的成功實踐》，將獄務公開與審判分開、檢務公開、警務(偵查)公開并列為司法公開制度。 監(jiān)所的開放無疑將從“量”和“質”上進一步提升警務公開和獄務公開的“廣度”和“深度”，推動司法公開在偵查、未決羈押、刑罰執(zhí)行等方面的進程。監(jiān)所開放對促進司法公正的意義主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是以司法公開促進司法公正。法治社會追求程序公正基礎之上的實體公正，將司法程序、司法信息向公眾公開，向傳播信息的新聞媒體公開，是實現(xiàn)程序公正的基本條件。二是樹立司法權威，促進司法公正。近年來，監(jiān)所發(fā)生的一系列侵害被監(jiān)管人員權益的事件嚴重損害了司法行政機關的形象，加深了民眾對司法行政工作的不信任。為了消除民眾對司法公正性的質疑，增強司法行政機關的權威性，就必須規(guī)范包括偵查和刑罰執(zhí)行在內的司法行政行為，避免侵害被監(jiān)管人員合法權益事件的發(fā)生。監(jiān)所開放的作用正在于通過這種刑事訴訟程序外的監(jiān)督，規(guī)范監(jiān)所的執(zhí)法行為，展現(xiàn)監(jiān)所科學、文明管理和尊重、保護人權的形象，樹立司法行政機關的權威。
人權保護是國際社會普遍關注的重大問題之一。溫斯頓•丘吉爾曾明確提出了一個著名的原則，即國家的文明程度可以根據(jù)其監(jiān)獄的狀況來判斷。該原則并且可以合理地擴展至包括拘留和詢問被逮捕者的警察所所在地。 一個國家人權保護的水平，不僅在于這個國家如何對待正常人，更重要的是如何對待犯罪嫌疑人、被告人、罪犯，而且由于這部分特殊公民被限制或者剝奪了人身自由，處在被動、弱勢的地位，其合法權益更容易受到侵犯，因此這些公民更加需要特殊保護。在這種人權理念的影響下，監(jiān)所執(zhí)法理應越來越體現(xiàn)出謙抑、寬和、人道的精神，監(jiān)管工作的社會化、人道化和文明化已經(jīng)成為國際社會監(jiān)所改革的一種潮流，監(jiān)所開放制度正適應這樣一種潮流。監(jiān)所開放制度對被監(jiān)管人員人權的保護主要通過以下方式實現(xiàn)：一是遏制酷刑及其他違法行為。遏制酷刑是保護被監(jiān)管人員人權保護的重點和難點，也是當今國際人權標準的重要要求。聯(lián)合國起草并于2006年6月生效的《反酷刑公約議定書》中明確要求在國際、國內建立獨立的酷刑防范監(jiān)控機構。這項獨立的酷刑防控機制就是要將限制或剝奪人身自由的監(jiān)管場所向社會開放，通過獨立人士或公民的參與，使得本國反酷刑狀況能夠在公開的社會環(huán)境中接受公眾的質詢、外界的監(jiān)督，通過公眾的探訪向社會傳達一種權力接受監(jiān)督、酷刑受到限制的積極信號，增強公眾以及國際社會對本國反酷刑實踐的了解與接受程度。盡管我國還沒有簽署這一議定書，但是目前遏制酷刑的實踐需求無疑將促使我國進一步考慮建立這種對監(jiān)管場所的獨立探訪制度，監(jiān)所開放制度的運行可以為我國將來簽署該議定書提供借鑒和參考，為我國履行反酷刑的國際義務提供便利。 二是了解監(jiān)管場所的人權狀況。監(jiān)管場所開放制度的意義不僅僅在于遏制酷刑，更在于使公眾對監(jiān)管場所的人權狀況有一個直觀、真實的了解，督促監(jiān)所規(guī)范自己的執(zhí)法行為，切實維護和保障被監(jiān)管人員的合法權利。
（三）監(jiān)所治理與對犯罪的一般預防
為保證未決羈押、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的嚴格依法進行，切實維護被監(jiān)管人員的合法權益，檢察機關對監(jiān)管場所進行派駐檢察與專項活動相結合的法律監(jiān)督，但監(jiān)管機關的違法情況仍然比較嚴重，具體情況見下表：
全國檢察機關糾正監(jiān)管機關違法情況統(tǒng)計表 （單位：人次）
超期羈押 減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行 其他監(jiān)管活動
2007年 85 13275 29631
2008年 181 4990 11660
2009年 337 9883 22268
2010年 525 10813 不詳
導致監(jiān)所問題頻出的重要原因之一是監(jiān)管場所的封閉性。從內部來看：外界信息交流的匱乏讓監(jiān)所很難清醒地認識自己，缺少比較，人權觀念、權利意識很難在監(jiān)管場所扎根，執(zhí)法觀念與執(zhí)法水平無法得到及時的更新與提高；從外部來看，封閉導致外部關注不夠、制約與監(jiān)督缺失，監(jiān)所腐敗很難得到有效的治理，法治化進程缺少必要的外在壓力。監(jiān)所開放對治理監(jiān)所腐敗，推進監(jiān)所法治化進程的作用主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是增進監(jiān)管工作的透明度。“陽光”是最好的“防腐劑”，監(jiān)所開放能最大限度提高監(jiān)管工作的公開化與透明化水平；二是樹立監(jiān)管工作的良好形象。監(jiān)所的封閉導致民眾對監(jiān)管工作不了解，甚至產生偏見和誤解，監(jiān)管工作成績被縮小，問題被放大，社會和媒體得不到正面、真實的信息，也容易對監(jiān)管工作產生猜測、質疑，這大大損害了監(jiān)管機關的整體形象，監(jiān)所開放能有效增進社會各界對監(jiān)管工作的了解，展示監(jiān)管工作的成果與監(jiān)管民警的良好形象，取得社會各界對監(jiān)管工作的理解和支持。
此外，監(jiān)所開放是預防犯罪的重要方式。刑罰的目的在于報應和預防的統(tǒng)一，其中預防犯罪又是刑罰的主要目的。通過對罪犯適用刑罰、懲罰與改造犯罪分子，遏制、預防犯罪人不再重新犯罪，又威懾、遏制未然的犯罪，防止社會上潛在的犯罪分子犯罪，達到特殊預防和一般預防的統(tǒng)一。監(jiān)所開放讓監(jiān)所可成為法律宣傳基地、警示教育基地，民眾走進未決羈押場所、刑罰執(zhí)行場所，看到司法程序在打擊犯罪方面的重要作用，看到人因為犯罪而被限制或剝奪自由的痛苦，看到國家在打擊犯罪上的不遺余力，這使民眾在潛移默化間接受了法制、警示教育，客觀上起到了預防犯罪的作用。因此，當前許多國家將打擊和懲治犯罪的司法程序和司法機構向社會公眾開放，向媒體開放，使之成為預防犯罪的重要方式。
（四）權力制約與對執(zhí)法的民主監(jiān)督
作為一項與刑事訴訟程序緊密相連而又不依賴于刑事訴訟程序的制度，監(jiān)所開放打破了傳統(tǒng)依靠國家權力制約國家權力的監(jiān)督模式，引入權利對權力的監(jiān)督。我國對監(jiān)所的傳統(tǒng)監(jiān)督模式是監(jiān)所檢察制度，包括以下內容：一是日常性監(jiān)督工作主要采取派駐檢察的方式，即在監(jiān)獄、看守所設立監(jiān)所檢察室或者監(jiān)所檢察院，對監(jiān)管場所的執(zhí)法活動進行現(xiàn)場直接的監(jiān)督。二是適時開展專項檢察活動，集中時間、集中力量對監(jiān)管場所的執(zhí)法活動進行專項檢察監(jiān)督。三是對侵害被監(jiān)管人員人身權利、民主權利的違法行為負責查辦并追究其刑事責任。這種傳統(tǒng)的法律監(jiān)督模式最大缺陷在于： 由于公、檢兩家有親緣關系，檢察室的工作人員在看守所工作，勢必要受到一種“人際暗示”，自覺或不自覺地受到同化，從而不同程度地放棄了其監(jiān)督職能，有的甚至成為同謀。由于缺乏有效的監(jiān)督機制，執(zhí)法行為的公正性就難以保障。 監(jiān)所開放制度引入公民權利對監(jiān)管權力的監(jiān)督，是對檢察監(jiān)督的一種有益補充。監(jiān)所對社會開放，能更好地讓民眾行使管理國家事務，監(jiān)督、批評、建議以及檢舉國家機關及其工作人員的權利，這不僅僅是對監(jiān)管權力的一種制約，也是對檢察機關的一種監(jiān)督。
監(jiān)所開放引入社會權力監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、媒體監(jiān)督等刑事訴訟程序之外的監(jiān)督方式，豐富了我國法律監(jiān)督之外的其他監(jiān)督形式。社會權力是相對于國家權力和公民權利而言的一種權力，它既具有國家權力的一些特征，也具有公民權利的一些屬性，在地位上可以看做是獨立于國家權力和公民權利的第三種權力。為了更好地約束國家權力機關的獨斷權力，切實保護罪犯的合法權益，我們應該主動引入其他的社會權力來介入監(jiān)管關系之中，以期能最大限度地縮小和平衡監(jiān)管權力與罪犯權利的地位差別，為其他權力制約和監(jiān)督國家監(jiān)管權力的行使提供一種現(xiàn)實的可能性。 在監(jiān)所中，監(jiān)管機關是唯一的權力主體，被監(jiān)管人員是被管理的對象，這種管理與被管理的地位失衡不利于被監(jiān)管人員權利保護，因為侵害被監(jiān)管人員權力的主體極有可能是監(jiān)所，在侵害主體是監(jiān)所的情況下，被監(jiān)管人員訴諸監(jiān)所予以救濟是相當困難的事情。監(jiān)所開放制度尤其是巡視制度就在于引入更加獨立的社會力量，由社會上的人權組織或其他社會人士組成自治性的社會組織對監(jiān)所進行巡視，有效制約監(jiān)管權力，保障被監(jiān)管人員權利。同時，監(jiān)所開放很好的吸收我國人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體多種力量，將體制內監(jiān)督與體制外監(jiān)督相結合，實現(xiàn)了人大權力監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會監(jiān)督與專門法律監(jiān)督的有機結合。
二、我國監(jiān)所開放的現(xiàn)狀
（一）我國監(jiān)所開放取得的成績
國家公權力的運作都有其封閉性的一面，這種封閉性在監(jiān)管活動中表現(xiàn)得尤為明顯：未決羈押是為保障刑事訴訟的順利進行，刑事訴訟活動尤其是偵查活動的保密性決定了羈押的封閉性，而監(jiān)獄作為刑罰執(zhí)行機關則更要求將罪犯與社會隔離開來，對罪犯施行人身自由的剝奪或限制，其形式特點就是對被監(jiān)管人員的武力保障和武裝警戒，監(jiān)所的執(zhí)法一般都是在高墻大院內進行的，到處都有“禁區(qū)” 和 “警戒線“，外界一般人員難以涉足。因此，長期以來，我國的監(jiān)獄和看守所都不同程度地與“神秘”、“僵化”“落后”聯(lián)系起來，監(jiān)管場所對外界一直處于封閉和隔離狀態(tài)。正是由于監(jiān)管場所的封閉型設計，給監(jiān)所提供了行動選擇的結構空間，使得監(jiān)所完全可以按照自己的意志行使權力，進而保障自己的組織利益。
但是，近年來國家越來越認識到監(jiān)所開放的重要性，雖然我國還沒有在法律層面上規(guī)定監(jiān)所開放制度，但國家決心推進監(jiān)所開放卻是不爭的事實。司法部1999年下發(fā)的《關于監(jiān)獄系統(tǒng)在執(zhí)行刑罰過程中實行“兩公開、一監(jiān)督”的規(guī)定（試行）》在關于獄務公開的主要方式和監(jiān)督途徑中規(guī)定：“監(jiān)獄管理機關和監(jiān)獄在黨政機關、社會團體、知名人士、律師等法律工作者、新聞媒體等中聘請執(zhí)法監(jiān)督員，請他們檢查和監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法情況，聽取他們的意見和建議。”該規(guī)定將監(jiān)獄的開放作為獄務公開的一項方式，要求監(jiān)獄管理機關主動聘請由社會人員組成的執(zhí)法監(jiān)督員深入監(jiān)獄檢查、監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法情況。國務院新聞辦公室《國家人權行動計劃（2009-2010）》在“被羈押者權利”部分提出：完善監(jiān)管執(zhí)法公開制度，將被羈押者權利以及監(jiān)所有關執(zhí)法標準、程序向被羈押者、家屬及社會公開，通過舉報箱、舉報電話、監(jiān)所領導接待日、聘請執(zhí)法監(jiān)督員等方式，對監(jiān)所執(zhí)法活動進行有效監(jiān)督。
公安監(jiān)管場所的開放決心則更大，公安部在《公安部關于進一步加強和改進公安監(jiān)管工作的意見》中提出：“要深化監(jiān)所警務公開，進一步提高公安監(jiān)管工作的透明度，不斷擴大公眾對公安監(jiān)管工作的知情權和監(jiān)督權。要經(jīng)常邀請人大代表、政協(xié)委員、執(zhí)法監(jiān)督員和人民群眾代表到監(jiān)所檢查指導，聽取意見、建議，不斷改進工作。要積極、穩(wěn)妥地推出一批監(jiān)管場所向社會開放，爭取人民群眾和社會各界對公安監(jiān)管工作的了解、理解和支持。”公安部監(jiān)所管理局于2009年6月召開了全國看守所對社會開放工作會議，推出了北京市西城區(qū)看守所等10 個看守所作為首批對社會開放的看守所。2010年1月，公安部監(jiān)所管理局發(fā)布了《關于印發(fā)看守所對社會開放試點工作經(jīng)驗材料的通知》，北京西城區(qū)看守所、寧波鎮(zhèn)海區(qū)看守所等四家看守所經(jīng)驗在全國推廣。2月，公安部監(jiān)所管理局發(fā)布《關于公安機關強制隔離戒毒所開展向社會開放活動的通知》，4月發(fā)布《關于全面推開看守所對社會開放工作的通知》，5月發(fā)布《關于全面深化拘留所收容教育所對社會開放工作的通知》，全面推進各類公安監(jiān)管場所對社會開放。
隨著警務公開、獄務公開的不斷深入，各地監(jiān)所結合工作實際，推出了一些對社會開放的舉措，向社會監(jiān)督巡視員、新聞媒體、被監(jiān)管人員親屬、普通民眾開放，需要注意的是，對社會監(jiān)督巡視員的開放是單獨通過監(jiān)督巡視制度的形式開展的，對新聞媒體、被監(jiān)管人員親屬和普通民眾則是統(tǒng)一通過“監(jiān)獄開放日”、“監(jiān)所開放日”的形式進行的。具體實踐情況如下：
一是對社會監(jiān)督巡視員開放。2006年，一項旨在遏制刑訊逼供的國際合作項目——羈押巡視制度落戶吉林遼源，該項目由遼源市人民檢察院與中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心、英國英中協(xié)會共同合作，借鑒英國的羈押場所巡視制度，試點由獨立的社會監(jiān)督員對看守所進行巡視，經(jīng)過近三年的籌備，2008年3月，遼源市羈押場所監(jiān)督巡視員分批分組地到市看守所，進行監(jiān)督巡視，自此，遼源市羈押巡視制度開始全面運行。巡視員由遼源人民檢察院、遼源市公安局在市人大代表、政協(xié)委員和人民監(jiān)督員中共同選聘，一共20名，來自社會各個階層，有醫(yī)生、社區(qū)代表等，巡視員通過巡視羈押場所、訪談被監(jiān)管人員的方式了解被監(jiān)管人員人身權利、民主權利的保障情況，并提交《羈押巡視報告》，然后由人民檢察院將報告中反映的問題和提出的整改建議及時反饋給相關責任單位，通過行使法律監(jiān)督權督促責任單位切實解決存在的問題，并把責任單位的整改情況向監(jiān)督巡視員反饋，并邀請監(jiān)督巡視員回訪巡視。截止2008年12月，遼源羈押巡視共組織巡視21次，訪談在押人員32人，形成巡視報告42份。經(jīng)過反饋，這些問題得到了公安機關的高度重視，所有問題基本得到了有效解決，收到了較好的巡視效果。同時，監(jiān)督巡視員通過自己耳聞目睹和親身感受向社會傳遞了看守所重視和保障人權、實行人性化執(zhí)法的信息，極大地提高了看守所的公信力。目前，有關專家和學者正推動該項制度在其他地區(qū)乃至全國的推廣，在第二期試點中，已經(jīng)增加了山西的晉中和江蘇的連云港，探索在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和中部地區(qū)的推廣，并醞釀提請全國人大，通過立法的形式，在全國推廣。
二是對媒體、被監(jiān)管人員親屬和普通民眾的開放。2003年河南省監(jiān)獄管理局在河南省第三監(jiān)獄舉辦“監(jiān)獄開放日”活動，60多名社會各界人士應邀參觀監(jiān)獄，同罪犯座談，開全國監(jiān)獄開放之先河。隨后全國各地監(jiān)獄陸續(xù)開始試點開放，山東滕州監(jiān)獄在2005年7月11日至16日，舉辦“會見開放周活動”，服刑人員的家屬在監(jiān)獄的組織下，進監(jiān)參觀。陜西省監(jiān)獄系統(tǒng)以“開放日”的形式首次面向社會公眾開放。四川省監(jiān)獄系統(tǒng)于2009年推行“開放式監(jiān)獄建設”，分期分批地向社會開放部門監(jiān)獄，先在幾個監(jiān)獄試點，然后逐步推廣。2009年8月，北京西城區(qū)看守所對社會開放，開放的時間規(guī)定為每月第二周的星期二，開放的對象上在先期以被監(jiān)管人員家屬、律師、黨政機關團體、企事業(yè)單位、學校、人大代表、政協(xié)委員、警風監(jiān)督員和新聞媒體等人員為主。原則上，每批參觀人數(shù)不超過20人。暫不接待個人預約。云南省公安廳以邀請?zhí)匮O(jiān)督員、新聞媒體到基層看守所調研的方式對外開放。2010年6月11日，廣東省監(jiān)獄系統(tǒng)首次在全國全省統(tǒng)一舉行“監(jiān)獄開放日”活動，1500多名服刑人員家屬、群眾和各界人士同時被邀請來到省女子監(jiān)獄、清遠監(jiān)獄、樂昌監(jiān)獄、英德監(jiān)獄和未成年犯管教所等各個監(jiān)獄，了解監(jiān)獄內的執(zhí)法管理過程,詳細觀摩服刑人員生活真實細節(jié)。2010年11月，浙江省10余家看守所首次集中對社會開放，被監(jiān)管人員親屬進入看守所參觀并與被監(jiān)管人員見面。
（二）我國監(jiān)所開放存在的問題
一是監(jiān)所開放的廣度和深度不夠。從監(jiān)所開放的廣度來看：一是開放監(jiān)所的數(shù)量，無論是監(jiān)獄還是看守所，開放的監(jiān)所只占監(jiān)管場所總數(shù)很小的一部分。以看守所為例，截止到2010年1月，公安部分兩批共確立150個看守所對社會開放。 開放的看守所只占中國看守所總數(shù)極少的一部分。其次從開放監(jiān)所的類型來看，無論是監(jiān)獄還是看守所，主管部門選擇開放的監(jiān)所大多為省級、部級文明監(jiān)所，與其他普通的監(jiān)所相比，這些監(jiān)所的執(zhí)法比較規(guī)范，監(jiān)管設施也較為先進與完善，這就造成一種不合理狀況：開放的都是示范與先進的監(jiān)所，大量更需要開放與監(jiān)督的監(jiān)所還沒有得到開放。
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