[ 韓春暉 ]——(2012-2-9) / 已閱21557次
韓春暉 中國政法大學(xué)
關(guān)鍵詞: 行政主體/內(nèi)在結(jié)構(gòu)/權(quán)責(zé)一致/權(quán)利保護(hù)
內(nèi)容提要: 我國行政主體理論的反思性研究尚存局限，需要轉(zhuǎn)換研究視角來關(guān)注行政主體的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。我國行政主體的內(nèi)在結(jié)構(gòu)包含職權(quán)、名義與責(zé)任三個基本要素，它們之間分離與沖突的情形多樣存在，對我國行政主體理論形成重大挑戰(zhàn)。我國現(xiàn)行法制中包含的基本規(guī)則對于協(xié)調(diào)與處理三個要素之間的關(guān)系，完善行政主體理論，促進(jìn)我國行政法學(xué)體系的發(fā)展具有重要意義。
引言
研究視角的轉(zhuǎn)換在我國，行政主體概念是一種舶來品，它自身在理論上顯得根底淺薄，這已是一個不爭的事實(shí)。[1]為此，自上世紀(jì)90年代以來，許多學(xué)者對此問題進(jìn)行了比較廣泛而深入的研究，特別是對我國行政主體概念的界定、范圍、缺陷以及完善或重建等方面的反思性研究比較活躍，已在一定程度上達(dá)成了共識。 [2]其中，學(xué)者們普遍認(rèn)同，我國行政主體責(zé)任定位存在邏輯矛盾：一方面是行政主體以外的組織或自然人承擔(dān)了行政責(zé)任；另一方面是行政主體并非真正“獨(dú)立”的賠償主體。因?yàn)樾姓黧w作為行政訴訟的被告只有形式意義，責(zé)任的真正承受者是國家。 [3]可我們又不得不承認(rèn)的另一個事實(shí)是，這類反思性研究基本上是走以外國行政主體理論為坐標(biāo)“按圖索驥”的道路。 [4]即，對法國、德國、日本行政主體理論進(jìn)行引入，與我國行政主體理論進(jìn)行比較研究，發(fā)掘差異和不足之處，再以法、德、日的行政主體理論為理想模式對我國行政主體理論提出完善和構(gòu)建性的思路。
相較于西方的行政主體理論，我國走的是一條逆行道。我國行政主體概念的提出，最直接的根源是來自于行政訴訟這一實(shí)踐的需要，行政訴訟中被告的確認(rèn)需要采用行政主體的概念。 [5]因而，我國在引入法國行政主體概念的時(shí)候，著重強(qiáng)調(diào)行政主體享有權(quán)力并因此獨(dú)立地承擔(dān)自己的責(zé)任這一內(nèi)涵。即，重點(diǎn)輸入的是“行政主體應(yīng)為自己的行為負(fù)責(zé)”的理念，并由此回溯到對行政主體內(nèi)部組織的研究,導(dǎo)致我國對行政組織研究由原來的行政學(xué)、組織學(xué)研究方法向真正的法律研究方法的轉(zhuǎn)變。既然中外行政主體理論產(chǎn)生的原因不同（即“圖”不同）、目的不同（即“驥”也不同）、價(jià)值取向也不同（即發(fā)展方向不同），又憑什么說孰優(yōu)孰劣呢？
誠如有的學(xué)者所言：“我國行政主體是借用了法國行政學(xué)上概念，但有名無實(shí)。” [6]實(shí)際上，我們也不可能求其“實(shí)”。因?yàn)椋瑖獾男姓黧w的確定基本上以分權(quán)為前提，而我國作為中央集權(quán)的單一制國家，還缺乏一種真正的財(cái)政分權(quán)。這一點(diǎn)在根本上決定了反思性研究視角的局限性。所以，我們只能先認(rèn)同行政主體的獨(dú)立責(zé)任不包括獨(dú)立的財(cái)政責(zé)任（如國家賠償經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)），而是將行政主體等同于與復(fù)議的被申請人和訴訟的被告，并在這種意義上強(qiáng)調(diào)行政主體的權(quán)責(zé)一致性。因此，本文的研究并不打算遵循以前的研究路徑“自外而里”重復(fù)討論，而是在認(rèn)同目前我國行政主體責(zé)任定位的前提下，以行政主體構(gòu)成要素之間的關(guān)系為中心來型構(gòu)我國行政主體的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，并發(fā)掘和凝練其中關(guān)系協(xié)調(diào)的基本規(guī)則，“自里而外”地來探討我國行政主體理論的完善與重構(gòu)。
一、 我國行政主體理論的內(nèi)在結(jié)構(gòu)
行政法學(xué)界的通論認(rèn)為，行政主體是指享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政管理活動，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。 [7]盡管有些學(xué)者表述上稍有不同，但都強(qiáng)調(diào)行政權(quán)歸屬、以自己名義行使職權(quán)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任三個方面，所以在實(shí)質(zhì)上是基本一致的。據(jù)此三個方面為標(biāo)準(zhǔn)，我國行政主體的范圍主要包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織。具體而言包括國務(wù)院，國務(wù)院的組成部門，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，國務(wù)院管理的國家局，地方各級人民政府，地方各級人民政府的工作部門，經(jīng)法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的其他組織。由此可見，我國行政主體內(nèi)在結(jié)構(gòu)包含三個必備構(gòu)成要素：即，職權(quán)、名義與責(zé)任（后文某些地方為了表達(dá)的簡潔流暢而簡稱為“權(quán)”、“名”、“責(zé)”）。也就是說，要界定一個組織是否是行政主體，一般必須符合這三個要件，即權(quán)、名、責(zé)三者相統(tǒng)一。
然而，在實(shí)踐中如何確定一個行政組織是否具有“權(quán)”、“名”、“責(zé)”卻一直存在諸多的困難。就行政主體的“權(quán)”而言，它一般包括固有職權(quán)與授予職權(quán)兩個方面。在目前階段，我國行政主體固有職權(quán)的范圍一般依據(jù)憲法、行政組織法和各級政府的“三定”方案（定職能、定機(jī)構(gòu)和定編制）來確定。我國行政主體授予職權(quán)的確定依據(jù)則有一個發(fā)展變化的過程。在1999年11月最高院通過的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）之前一般依據(jù)法律、法規(guī)的明確規(guī)定來確定；此后則擴(kuò)展到依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章來確定。 [8]其中存在的問題主要有兩個方面：一方面，由于我國現(xiàn)行行政組織法的嚴(yán)重缺失以及各級政府“三定”方案的非法制化，我國行政組織之間的職能重復(fù)、交叉、和沖突的情形大量存在。 [9]比如，我國有些地方政府依據(jù)“三定”方案同時(shí)設(shè)置招商局和外經(jīng)貿(mào)局，兩個部門關(guān)于招商引資的職能存在較大沖突。另一方面，由于授權(quán)法律、法規(guī)和規(guī)章的不明確性或執(zhí)法機(jī)關(guān)的不當(dāng)利益驅(qū)動，被授權(quán)的行政組織逾越其權(quán)限行使權(quán)力，形成實(shí)際行使權(quán)限與法定權(quán)限的張力。例如派出所可能超越《治安處罰法》授權(quán)的種類來行使其治安處罰權(quán)，此時(shí)該行使權(quán)力的行為究竟歸屬于派出所還是歸屬于公安局并不十分清楚。 [10]
就行政主體的“名”而言，一般是依據(jù)署名的機(jī)關(guān)來確定。 [11]但是，在某些特定情形下仍然可能需要通過推斷來確定。例如《行政訴訟解釋》第21條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織形式行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。”對于該條的適用，該解釋的起草者之一認(rèn)為其前提是被委托機(jī)關(guān)以委托機(jī)關(guān)的名義行使了行政權(quán)力。 [12]既然行政機(jī)關(guān)最初的主觀意思認(rèn)定這是授權(quán)，在實(shí)踐中一般是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)自己來署名，也就不存在行政機(jī)關(guān)署名的情形，那么對于是否以委托機(jī)關(guān)的名義行使了權(quán)力就只能是依據(jù)被委托機(jī)關(guān)具體行為過程中的其他表現(xiàn)來推斷。在實(shí)踐中，這種推斷很可能導(dǎo)致一種偏差。
就行政主體的“責(zé)”而言，應(yīng)當(dāng)是以該機(jī)構(gòu)是否具有法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的組織形式和行政管理職權(quán)來確定。“并非行政機(jī)構(gòu)能夠執(zhí)行行政判決，就視為具有承擔(dān)獨(dú)立的法律責(zé)任能力。” [13]也就是說，行政主體的責(zé)任一般與職權(quán)相一致，有職權(quán)就有責(zé)任。在這種情形下，行政組織責(zé)任的確定會面臨職權(quán)確定相同的諸多問題。與此同時(shí)，行政主體的職權(quán)與責(zé)任在實(shí)踐過程中不一致的情形也普遍存在，在我國的法制中也有所體現(xiàn)。如《行政訴訟解釋》第20條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。”這里的行政機(jī)關(guān)多為地方政府，其組建某一機(jī)構(gòu)的依據(jù)大多為本地政府的“三定”方案，而不是法律、法規(guī)或規(guī)章，因此不具有獨(dú)立的法律責(zé)任能力。可見，我國行政主體法律責(zé)任的確定排除了以非法制化的政策性文件為依據(jù)。在這種情形下，被組建的機(jī)構(gòu)是否具備“責(zé)”的要素，取決于具體行使權(quán)力時(shí)該地方政府有無制定規(guī)章來授予其相應(yīng)職權(quán)。
我國行政主體內(nèi)在結(jié)構(gòu)表
構(gòu)成要素 具體含義 確定依據(jù)
職權(quán) 固有職權(quán)與授予權(quán)力（法律、法規(guī)、規(guī)章） 固有職權(quán)的范圍一般依據(jù)憲法、行政組織法和“三定方案”；授予職權(quán)依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章
名義 以自己的名義實(shí)施行政活動 一般依據(jù)署名的機(jī)關(guān)來確定；在某些特定情形下仍然需要通過推斷來確定。
責(zé)任 必須能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任（包括對越權(quán)承擔(dān)責(zé)任：超越授權(quán)幅度與超越授權(quán)種類） 必須能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任（包括對越以該機(jī)構(gòu)是否具有法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的組織形式和行政管理職權(quán)來確定。
二、 權(quán)、名、責(zé)的分離與沖突
從理論上來說，要具備行政主體資格必須同時(shí)具備權(quán)、名、責(zé)三個構(gòu)成要素。但是，由于行政主體多元化的發(fā)展，數(shù)量眾多的社會中介組織紛紛成為分享行政職能的主力，需要相應(yīng)的法制化使之完整地具備行政主體構(gòu)成要素。 [14]然而，我國轉(zhuǎn)型時(shí)期的法制化進(jìn)程卻相對滯后，使得在我國的法制實(shí)踐中不完全具備三個要素、卻享有行政主體資格的情形也大量存在。針對這些情形，有的學(xué)者甚至主張對行政主體重新定義，并根據(jù)不同情形區(qū)分為“名義行政主體”、“過渡行政主體”和“實(shí)際行政主體”。 [15]本文的論證基本前提就在于認(rèn)同現(xiàn)有行政主體理論的內(nèi)涵，因此主張從其構(gòu)成要素之間的關(guān)系來發(fā)掘其中的內(nèi)在邏輯與基本規(guī)則。從其構(gòu)成要素之間的關(guān)系來看，三者之間的不統(tǒng)一性主要體現(xiàn)為以下四種情形。
（一） 權(quán)、責(zé)與名相分離
例一：縣政府（甲）合法委托該縣的某一部門（乙）來行使某一職權(quán)，而乙卻以自己的名義行使了該職權(quán)。
依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，在這種情形中，甲是行政主體，而乙不是行政主體。 [16]因?yàn)椋着c乙之間的委托關(guān)系合法成立在先，乙以自己名義行使權(quán)力的行為不能否定這一法律關(guān)系。 [17]對于甲而言，它具備了職權(quán)、責(zé)任兩個要素，卻與名義相分離；對于乙而言，僅僅具備了名義一個要素，也與職權(quán)、責(zé)任相分離。
（二） 權(quán)、名與責(zé)相分離
例二：市政府（甲）依據(jù)本市“三定方案”組建某一機(jī)構(gòu)（乙）并賦予其一定職能，而乙的這些職能并無法律、法規(guī)或規(guī)章來授權(quán)。
依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，在這種情形中，甲是行政主體，而乙不是行政主體。 [18]因?yàn)椋译m具備了職權(quán)與名義兩個要素，卻不具備責(zé)任這一關(guān)鍵要素。而我國行政主體的法律地位首先意味著其作為訴訟被告的資格問題，不具備這一資格的行政組織也就失去了作為行政主體的根本意義，因而它不是一個行政主體。對于甲而言，它僅具備責(zé)任一個要素，與職權(quán)和名義相分離；對于乙而言，它具備了職權(quán)與名義兩個要素，卻與責(zé)任相分離。
（三）權(quán)與名相分離
例三：工商所（甲）以自己名義對公民（乙）的違反治安的行為罰款300元。
依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，在這種情形下，甲不是行政主體，乙顯然不是行政主體。 [19]因?yàn)榧资强h級工商局的派出機(jī)構(gòu)，目前還沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)它可以對于違反治安的行為進(jìn)行處罰，這就意味著它進(jìn)行治安處罰的行為屬于有名無權(quán)。依據(jù)職權(quán)與責(zé)任一致的基本規(guī)則，它自然也就無相應(yīng)的責(zé)任。就甲而言，它在這一具體的權(quán)力行使過程中，僅僅具備了名義這一要素，與職權(quán)和責(zé)任嚴(yán)重分離。
（四）權(quán)與權(quán)相沖突
例四：派出所（甲）以自己的名義對公民（乙）違反《治安管理處罰法》的行為作出罰款1000元的行政處罰。
依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定， 在這種情形下，甲是一個行政主體，乙顯然不是行政主體。 [20]因?yàn)椋纂m然具備了職權(quán)、名義和責(zé)任三個要素，但其中職權(quán)要素仍然存在不完全相統(tǒng)一的問題。因?yàn)榕沙鏊m然有對治安違法行為予以罰款的權(quán)力，但其法定的罰款權(quán)限為500元以下，因此甲實(shí)際行使的職權(quán)與它享有的法定權(quán)限產(chǎn)生一種沖突，即構(gòu)成越權(quán)。 [21]
綜上可見，我國行政法制目前對權(quán)、名、責(zé)的分離與沖突采取了一種寬容的態(tài)度。也就是說，一個組織只要具備了其中三個要素的一個或者兩個都可能成為行政主體，并不嚴(yán)格要求其三者全部具備而完全符合。但這些分離與沖突無疑對我國現(xiàn)行行政主體理論的建構(gòu)形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，成為行政主體內(nèi)在結(jié)構(gòu)進(jìn)一步完善過程中必須予以協(xié)調(diào)緩和的一種現(xiàn)實(shí)張力。
三、我國行政主體構(gòu)成要素的關(guān)系協(xié)調(diào)
現(xiàn)行的研究似乎普遍認(rèn)同，權(quán)、名、責(zé)之間的不統(tǒng)一性所帶來的現(xiàn)實(shí)張力已經(jīng)很難在行政主體的內(nèi)在結(jié)構(gòu)中予以協(xié)調(diào)。因此，有的學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)割斷行政主體與行政訴訟被告之間的密切關(guān)聯(lián)性，重回“保證行政組織的統(tǒng)一性和連續(xù)性”這一根本目標(biāo)來對行政主體進(jìn)行重新定義。 [22]筆者認(rèn)為，在我國分權(quán)體制尚未真正建立之前，行政主體資格與行政訴訟被告資格的截然獨(dú)立實(shí)際上意味著行政主體理論在我國的全面破產(chǎn)。事實(shí)上，我國現(xiàn)行法制與實(shí)踐中已經(jīng)包含了許多協(xié)調(diào)行政主體內(nèi)在要素之間關(guān)系的基本規(guī)則。這些規(guī)則使得我國行政主體理論不斷地包容并化解其內(nèi)在的沖突與張力，使得我國行政主體的理論內(nèi)涵隨著我國法治實(shí)踐的發(fā)展而生生不息。具體來看，我國的行政法制構(gòu)建與實(shí)踐中已經(jīng)包含如下三個基本規(guī)則：
（一）以權(quán)責(zé)一致為一般解釋規(guī)則
在前文例二中，如果乙行使的職權(quán)獲得了地方政府規(guī)章的授權(quán)，而非依據(jù)“三定方案”，則認(rèn)為其具有了獨(dú)立的責(zé)任能力，自然是行政主體。在這種情形下，并不需要規(guī)章中明確規(guī)定其具備法律責(zé)任。因?yàn)椋谕ㄟ^法制化的方式取得授予職權(quán)的情形下，我國現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)蘊(yùn)涵著一個基本規(guī)則：即，權(quán)責(zé)一致。
如《行政訴訟解釋》第19條規(guī)定：“當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告。”在這一規(guī)定中，上級行政機(jī)關(guān)和下級行政機(jī)關(guān)都享有法定的職權(quán)，也就都具有獨(dú)立的責(zé)任，此時(shí)誰來承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任就完全取決于第三個要素“名義”。在這一立法中，職權(quán)與責(zé)任這兩個要素都沒有明示，實(shí)際上也沒有必要在條文中明示。因?yàn)樽鳛橐活愋姓黧w的“行政機(jī)關(guān)”這一概念就已經(jīng)包含了權(quán)責(zé)一致的內(nèi)在邏輯。這是我國行政主體理論自產(chǎn)生之初就潛含著的根本規(guī)則，也是在法制實(shí)踐中當(dāng)權(quán)、名、責(zé)三者關(guān)系不明朗時(shí)應(yīng)當(dāng)首先適用的解釋規(guī)則。
（二）以責(zé)>權(quán)>名為沖突協(xié)調(diào)規(guī)則
在前文例一與例二中，例一中的甲（有權(quán)有責(zé)）與例二中的乙（有權(quán)有名）都具備了三個要素中的兩個要素。但依我國現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定，前者為行政主體，后者不是行政主體。可見，在責(zé)任與名義相分離或沖突時(shí)，責(zé)任比名義更為重要。而在前文例二與例三中，例二中的甲（無權(quán)無名卻有責(zé)）只具備一個要素，例三中的甲（有名無權(quán)）也只具備一個要素。但是，依據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定，前者為行政主體，后者則不是行政主體。可見，在職權(quán)與名義相分離或沖突時(shí)，職權(quán)比名義更重要。同時(shí)，從例二甲的情形中還可發(fā)現(xiàn)，即便只具備責(zé)任一個要素，也可能成為行政主體。可見，責(zé)任是三個要素中最為重要的要素。因此，依據(jù)邏輯，可以將權(quán)、名、責(zé)三者的制度功能予以排序：即，責(zé)>權(quán)>名。
這一規(guī)則在我國目前行政組織法嚴(yán)重缺位的現(xiàn)實(shí)條件下具有非常重要的意義。它有利于避免由于職權(quán)法定化的缺失或不明導(dǎo)致許多行政組織因而逃避相應(yīng)法律責(zé)任，更加有利于避免行政組織因“虛假名義”或“他人名義”而逃避法律責(zé)任。
（三）以最大化權(quán)利救濟(jì)為補(bǔ)充適用規(guī)則
在前文例三中，工商所（甲）僅僅具備名義一個要素，依據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定它不是行政主體。但是，如果出現(xiàn)這種極端的情形后，公民（乙）只能以主張行政行為無效或違法為由向法院提起訴訟，此時(shí)不能以工商所（甲）為被告，而以縣級工商局或縣級公安局為被告都不合理，又再無其他可供選擇的組織作為被告。另外，我國還有一些事業(yè)單位也不完全滿足行政主體的三個要素。比如證券監(jiān)督委員會，它們享有法定的職權(quán)、也能夠以自己的名義行使權(quán)力，卻因?yàn)槭聵I(yè)單位的屬性不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。 [23]在這些情形下，公民的權(quán)利救濟(jì)走入了困境，“有侵害卻無救濟(jì)”。此時(shí)，盡管它不完全具備三個要素，也應(yīng)當(dāng)在法制建構(gòu)中賦予其一種行政主體資格。
這一規(guī)則對于協(xié)調(diào)我國行政主體與行政訴訟被告之間的關(guān)系，促進(jìn)公民權(quán)利包含具有非常重要意義。它避免了行政主體范圍的自閉性與行政訴訟被告范圍擴(kuò)大化趨勢之間的緊張關(guān)系導(dǎo)致該理論的全面解體，避免了學(xué)術(shù)研究與法制建設(shè)成本的重新投入。
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