[ 王敬文 ]——(2012-1-17) / 已閱10813次
人民政府不當(dāng)被告
――對(duì)山林權(quán)屬糾紛案件處理程序的思考
王敬文
摘要：隨著集體林權(quán)制度改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)林改）的不斷深入，林農(nóng)與森林資源的關(guān)系日益緊密；隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展及自然環(huán)境的變化，森林資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益提高；林改遺留下來(lái)的山林權(quán)屬糾紛有待處理，再加上林改當(dāng)中不可避免地出現(xiàn)一些疏漏和瑕疵，新的山林權(quán)屬糾紛又在產(chǎn)生。所有這些因素，導(dǎo)致著近幾年山林權(quán)屬糾紛不是在減少而是在增加。并且，可以推斷，只要有山林的存在，就會(huì)有山林權(quán)屬糾紛。所以，對(duì)山林權(quán)屬糾紛的處理應(yīng)當(dāng)加以重視。然而，現(xiàn)行法律規(guī)定的山林權(quán)屬糾紛處理程序，極易導(dǎo)致糾紛處理的循環(huán)，浪費(fèi)了當(dāng)事人的精力和財(cái)力，浪費(fèi)了行政資源和司法資源，降低了行政效率。應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行山林權(quán)屬糾紛處理程序作出修改，解決糾紛處理循環(huán)的問(wèn)題。本文擬對(duì)山林權(quán)屬糾紛的處理程序提出一些建議，僅供參考。
一、山林權(quán)屬糾紛處理程序的演變過(guò)程及現(xiàn)行山林權(quán)屬糾紛處理程序存在的弊端
（一）1991年7月11日以前的山林權(quán)屬糾紛處理程序
1991年7月11日以前，山林權(quán)屬糾紛的處理主要適用《森林法》和《民事訴訟法》�！渡址ā返谑邨l規(guī)定：“單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府依法處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理；當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理決定不服的可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴”。所以，當(dāng)事人發(fā)生山林權(quán)屬糾紛應(yīng)先向人民政府申請(qǐng)確權(quán)處理，對(duì)人民政府的處理決定不服的，可在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)，向人民法院提起民事訴訟。原來(lái)處理該案的人民政府不是案件的當(dāng)事人。人民法院對(duì)所爭(zhēng)議的山林權(quán)歸屬會(huì)作出實(shí)體判決。所以，山林權(quán)屬糾紛案件不會(huì)造成循環(huán)處理。當(dāng)時(shí)的處理程序是：政府處理——民事訴訟（一審、二審）。
（二）1991年7月11日至1999年10月1日前山林權(quán)屬糾紛的處理程序
1991年7月11日起試行的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》第七條規(guī)定：“公民、法人、或者其它組織對(duì)人民政府或者其主管部門(mén)有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)作為行政案件受理”。從此，明確人民法院審理山林權(quán)屬糾紛案件作為行政案件來(lái)審理，人民政府當(dāng)被告。但行政復(fù)議不是行政訴訟的必經(jīng)程序。當(dāng)時(shí)的處理程序是：政府處理——行政訴訟（一審、二審），或政府處理——行政復(fù)議——行政訴訟（一審、二審）。
（三）1999年10月1日起至今的山林權(quán)屬糾紛處理程序
1999年10月1日，《行政復(fù)議法》頒布實(shí)施。該法第六條第（四）項(xiàng)規(guī)定：公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)森林山嶺等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議。依此規(guī)定，行政復(fù)議也不是當(dāng)事人行使救濟(jì)權(quán)的必經(jīng)程序。但第三十條第一款規(guī)定：公民、法人或者其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。并且由于對(duì)該條款的理解，為政府對(duì)山林權(quán)屬糾紛的處理行為，是政府有可能侵犯當(dāng)事人森林資源所有權(quán)或使用權(quán)的行為。2000年3月10日，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）正或施行的同時(shí)，廢止了《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。盡管《解釋》沒(méi)有明確規(guī)定當(dāng)事人對(duì)政府處理的山林權(quán)屬糾紛不服，向人民法院提起訴訟，人民法院作為行政案件受理。但依該《解釋》第一條的規(guī)定，此類(lèi)案件仍屬行政案件的受案范圍。并且，行政復(fù)議成為行政訴訟的必經(jīng)程序。目前，山林權(quán)屬糾紛案件的處理程序?yàn)椋赫幚怼姓䦶?fù)議——行政訴訟（一審，二審）。
無(wú)論行政復(fù)議是否成為行政訴訟的必經(jīng)程序，都有可能導(dǎo)致山林權(quán)屬糾紛案件處理的循環(huán)。
依現(xiàn)行法律規(guī)定，政府對(duì)山林權(quán)屬糾紛案的確權(quán)處理，是行政裁決行為，屬于具體行政行為的一種。當(dāng)事人對(duì)人民政府作出的山林權(quán)屬糾紛行政處理決定不服的，應(yīng)當(dāng)先向上一級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。其復(fù)議決定有三種結(jié)果：一是維持人民政府的行政處理決定；二是撤銷(xiāo)人民政府的行政處理決定，并要求人民政府在一定期限內(nèi)重新作出處理決定；三是直接變更人民政府的行政處理決定，即復(fù)議機(jī)關(guān)可以對(duì)下一級(jí)人民政府的行政裁決在實(shí)體上直接作出處理，但復(fù)議決定不是終局的，當(dāng)事人不服復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定仍可提起行政訴訟。
人民法院審理山林權(quán)屬糾紛案件，適用《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，只對(duì)政府的行政裁決行為作合法性審查，不對(duì)案件作實(shí)體上的判決。根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，人民法院對(duì)山林權(quán)屬糾紛行政案件的判決結(jié)果無(wú)外乎二種：⑴維持人民政府的行政處理決定；⑵撤銷(xiāo)人民政府的行政處理決定，并要求人民政府重新處理。人民法院對(duì)山林權(quán)屬糾紛行政裁決案件的合法性審查，主要包括以下幾個(gè)方面：⑴確權(quán)的行政主體是否適格；⑵行政主體在確權(quán)過(guò)程中程序是否合法；⑶案件事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿；⑷適用法律、法規(guī)是否正確。只要上述四項(xiàng)中有一項(xiàng)不符合法律規(guī)定，政府的行政處理決定就會(huì)被人民法院撤銷(xiāo)，并要求政府重新作出處理。如果當(dāng)事人對(duì)人民政府重新作出的行政處理決定不服，仍然可以繼續(xù)提起行政復(fù)議，進(jìn)而行政訴訟，一審二審，山林權(quán)屬糾紛案件的處理開(kāi)始循環(huán)。如果人民法院的生效判決又撤銷(xiāo)了政府新的處理決定并要求人民政府繼續(xù)重新作出處理，則第二次循環(huán)又開(kāi)始。在實(shí)踐中，由于山林權(quán)屬糾紛的成因錯(cuò)綜復(fù)雜、涉及的歷史時(shí)間長(zhǎng)，政府在調(diào)處過(guò)程中所調(diào)查到的有關(guān)其歷史與現(xiàn)狀的材料又真假摻雜，政府越來(lái)越難以收集到能證明事實(shí)的充分的證據(jù)材料，其所作出的處理難免存在一些缺陷，從而出現(xiàn)人民法院撤銷(xiāo)政府的行政處理決定，并要求政府重新處理——即案件循環(huán)處理的情況是比較多的。
實(shí)踐證明，山林權(quán)屬糾紛案件的循環(huán)處理，帶來(lái)了如下弊端：
一是林業(yè)生產(chǎn)效益長(zhǎng)期不能得到發(fā)揮�！渡址ā返谑邨l第四款規(guī)定：“在林木、林地權(quán)屬爭(zhēng)議解決以前，任何一方不得砍伐有爭(zhēng)議的林木”�！读帜玖值貦�(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》（林業(yè)部第10號(hào)令）第五條第二款規(guī)定：“在林權(quán)爭(zhēng)議解決以前，任何單位和個(gè)人不得采伐有爭(zhēng)議的林木，不得在爭(zhēng)議的林地上從事基本建設(shè)或者其他生產(chǎn)活動(dòng)”�！逗鲜×帜�、林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》（湖南省政府令第152號(hào)）第十三條規(guī)定：“凡林木、林地權(quán)屬有爭(zhēng)議的地方，在爭(zhēng)議解決之前，任何一方不得進(jìn)入爭(zhēng)議地區(qū)砍伐林木和從事生產(chǎn)、基建活動(dòng)”。如果案件的處理步入了循環(huán)的軌道，糾紛長(zhǎng)期不能得到解決，爭(zhēng)議山場(chǎng)的權(quán)屬長(zhǎng)期處于一種不確定狀態(tài)，當(dāng)事人均長(zhǎng)期不能在爭(zhēng)議山場(chǎng)從事造林、采伐、撫育等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，林業(yè)生產(chǎn)效益長(zhǎng)期不能發(fā)揮。
二是政府當(dāng)傀儡。人民法院在對(duì)政府山林權(quán)屬糾紛行政裁決案的合法性審查中，會(huì)對(duì)案件的事實(shí)部分予以認(rèn)定，但不會(huì)對(duì)實(shí)體上作出判決。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第七十條規(guī)定：“生效的人民法院裁判文書(shū)或者仲裁機(jī)構(gòu)裁決文書(shū)確認(rèn)的事實(shí)可以作為定案的依據(jù)。但是如果發(fā)現(xiàn)裁判文書(shū)或者裁決文書(shū)認(rèn)定的事實(shí)有重大問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)中止訴訟，通過(guò)法定程序予以糾正后恢復(fù)訴訟”。當(dāng)人民法院的生效行政判決書(shū)中認(rèn)為人民政府對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，而對(duì)案件事實(shí)予了以重新認(rèn)定，并要求人民政府重新處理時(shí)，人民政府只能以人民法院生效的判決書(shū)中所認(rèn)定的事實(shí)作為定案依據(jù)來(lái)處理。在山林權(quán)屬糾紛行政裁決中，有什么樣的事實(shí)，就會(huì)有什么樣的處理結(jié)果。人民法院在對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定的同時(shí)，也就對(duì)案件在實(shí)體上的處理定了一個(gè)基調(diào)，哪怕政府重新調(diào)查取證，重新認(rèn)定事實(shí)，確信政府所認(rèn)定的事實(shí)是客觀真實(shí)的，但只要人民政府重新認(rèn)定的事實(shí)與人民法院生效裁判文書(shū)中認(rèn)定的事實(shí)不一致，如政府不愿看到案件的繼續(xù)循環(huán)，政府也就只能按人民法院生效判決書(shū)中所認(rèn)定的事實(shí)及所定的基調(diào)來(lái)對(duì)案件進(jìn)行處理，人民政府成了確權(quán)的傀儡。如果人民政府依自己重新認(rèn)定的事實(shí)來(lái)對(duì)案件進(jìn)行處理，案件到了人民法院之后，又及可能會(huì)被人民法院撤銷(xiāo)，案件的處理還會(huì)繼續(xù)循環(huán)下去。
三是浪費(fèi)了當(dāng)事人的財(cái)力和精力，也浪費(fèi)了行政資源和司法資源。如案件進(jìn)入了循環(huán)的軌道，當(dāng)事人重復(fù)往返于人民政府、人民法院之間；人民政府一方面對(duì)案件重復(fù)裁決，另一方面又重復(fù)著被申請(qǐng)人、被告的角色；人民法院也對(duì)案件重復(fù)著審理。如此一來(lái)，當(dāng)事人的財(cái)力精力浪費(fèi)了，人民政府的行政資源浪費(fèi)了，人民法院的司法資源亦浪費(fèi)了。
四是不利于社會(huì)的穩(wěn)定。由于案件的循環(huán)處理，糾紛長(zhǎng)期不能得到解決，當(dāng)事人怨聲載道，集體上訪者有之、群體斗毆者有之，嚴(yán)重影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
二、簡(jiǎn)化山林權(quán)屬糾紛處理程序、破解山林權(quán)屬糾紛循環(huán)處理的有效方法
山林權(quán)屬糾紛本來(lái)是平等主體之間的民事產(chǎn)權(quán)糾紛的一種。政府在山林權(quán)屬糾紛處理過(guò)程中，擔(dān)任的是居間裁決者的角色，處理的是民事糾紛。但現(xiàn)行法律對(duì)政府處理山林權(quán)屬糾紛的性質(zhì)定性為具體行政行為中的行政裁決行為，當(dāng)事人對(duì)政府的處理不服時(shí)，他們告的是政府，這樣一來(lái)，就由民事案件轉(zhuǎn)為了行政案件，當(dāng)事人的救濟(jì)途徑也就自然而然是行政復(fù)議和行政訴訟了。將政府處理山林權(quán)屬糾紛的行為定性為行政裁決行為，這就是導(dǎo)致山林權(quán)屬糾紛的處理程序復(fù)雜，并且及有可能導(dǎo)致循環(huán)處理的根由。
本人認(rèn)為，政府處理山林權(quán)屬糾紛的行為性質(zhì)更接近于行政仲裁，當(dāng)事人對(duì)政府的處理不服走民事訴訟的救濟(jì)途經(jīng)更符合山林權(quán)屬糾紛的本質(zhì)。其一、山林權(quán)屬糾紛本來(lái)就是民事產(chǎn)權(quán)糾紛，只因其糾紛的解決與政府行政管理關(guān)系重大，《森林法》才規(guī)定將山林權(quán)屬糾紛由政府先行處理。其二、《行政訴訟法》并沒(méi)有明確規(guī)定將山林權(quán)屬糾紛作為行政案件受理。原來(lái)的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》已于2000年3月10日廢止，取而代之的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》亦沒(méi)有規(guī)定山林權(quán)屬糾紛屬于行政訴訟的受案范圍。其三，《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟�！钡恼_理解，應(yīng)是行政管理相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)實(shí)施了森林等自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的侵權(quán)行為的，其救濟(jì)途經(jīng)則實(shí)行復(fù)議前置。如將當(dāng)事人不服政府對(duì)山林權(quán)屬糾紛的居間截?cái)�，也認(rèn)為是政府的侵權(quán)行為，這實(shí)在是有點(diǎn)牽強(qiáng)附會(huì)。如照此邏輯推理，則如當(dāng)事人不服人民法院的民事判決，也可以認(rèn)為是人民法院的侵權(quán)行為了。其四，《行政復(fù)議法》第六條第（四）項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容：即公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)森林山嶺等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議。與《行政復(fù)議法》第八條第二款的規(guī)定“不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟”之間有矛盾。其五，政府處理山林權(quán)屬糾紛的行為與行政仲裁與行政仲裁之間有許多共同之處：（1）都是依當(dāng)事人的申請(qǐng)才能啟動(dòng)程序的行為。（2）都是行政機(jī)關(guān)以第三者的身份作出的居間裁斷。（3）處理對(duì)象都是平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議。（4）都是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力的過(guò)程。（5）都是一種準(zhǔn)司法行為。從《森林法》第十七條的規(guī)定以及1991年7月11日以前的司法實(shí)踐來(lái)看，《森林法》第十七條規(guī)定的立法本意，是將政府對(duì)山林權(quán)屬糾紛的處理當(dāng)作行政仲裁來(lái)看待的。
山林權(quán)屬爭(zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議有許多相似之處。行政機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議的處理被定性為行政仲裁，當(dāng)事人對(duì)仲裁不服的救濟(jì)途經(jīng)是民事訴訟，仲裁機(jī)構(gòu)不當(dāng)被告，人民法院對(duì)這些案件會(huì)作出實(shí)體上的判決，案件的處理不會(huì)步入循環(huán)的軌道。如將人民政府對(duì)山林權(quán)屬糾紛的處理行為亦定性為行政仲裁行為，則當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理不服所走的救濟(jì)途經(jīng)，與勞動(dòng)爭(zhēng)議和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議一樣，是民事訴訟，人民政府不當(dāng)被告，案件的處理也不會(huì)步入循環(huán)的軌道。
將政府對(duì)山林權(quán)屬糾紛的處理定性為行政仲裁行為，改變當(dāng)事人的救濟(jì)途經(jīng)，只要參照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛調(diào)解仲裁法》，制定《山林權(quán)屬糾紛調(diào)解仲裁法》，該法制定后，現(xiàn)行山林權(quán)屬糾紛處理程序上的法律規(guī)定與《山林權(quán)屬糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定相沖突的地方，適用《立法法》上的規(guī)定，法律程序上的障礙即可消除。
2011年12月19日
注：本文作者系資興市政府山林權(quán)屬糾紛調(diào)處辦公室副主任。聯(lián)系地址：湖南省資興市林業(yè)局院內(nèi)。郵編：423400。
