[ 楊彥虎 ]——(2012-1-5) / 已閱11442次
楊彥虎 中國政法大學 博士研究生
關鍵詞: 行政程序/價值體系/法律原則
內容提要: 行政程序是現代行政法的核心部分，其價值體系的合理與否直接關系到程序制度的法律效果的實現。法律規范的應用要依賴法律原則的指導，行政程序法制價值體系的合理，離不開法律文本中對法律原則的科學設置和意義權衡。不同行政領域中的程序價值體系對法律原則之間的效力位階的安排不同。立法者對法律原則的功能未有充分認識，實踐中未經考慮行政領域的特性而在法律文本中設置的法律原則之間存在內在沖突，造成行政程序價值體系的混亂。我國未來行政程序法制的建設必須認真對待法律原則的合理設置和相互協調。
一、引言
行政程序之于行政法的意義和必要性，就如同法治、基本權利保障等近代法律原理的意義和必要性一般，早已經是一個不爭的事實。但是，隨著法治理念在當代社會和政治領域的不斷深入，其自身的價值已經開始朝多元化方向發展，從而逐漸實現對整個國家權力的系統性制約。作為法治傳統要義之一的法律保留原則應該具有多大的射程范圍？判斷這種效力射程的標準又是根據何種上位階標準？這在行政法理論中應當是一個值得繼續攻關的問題。此外，公民基本權利的實質性內涵來源于憲法的權利規范，當基本權利之間相互發生沖突時，如何判斷基本權利之間的優先順序？這種價值判斷的基準及其需要考慮的因素到底包括哪些？對諸如此類帶有價值選擇和判斷的問題的正確回答，是行政程序法制建設和施行過程中的關鍵所在。一個具有成熟理性的立法者不應該忽視這些具有內在規定性的問題，否則會導致法治的基本理念、公民基本權利保障以及正當程序原理之間的沖突，從而影響行政程序立法和施行的法律效果。
其實，價值選擇和判斷是一個關涉到法律原則的問題，尤其涉及到如何在立法過程中正確地安排法律原則的位置，實現規范化表達。我們不能指望未來所制定的行政程序法是一部事無巨細的規則集合，更不能期望它能對豐富多樣的行政活動都做出規范性的程序設置。規則的有限性與行政活動的多樣性之間的矛盾是無法避免的。然而，立法者卻希望能夠創制“邏輯上封閉之體系”，希望未來的“法律裁判可以僅運用邏輯工具，不需參考社會目標、政策、道德準則等，直接由已預設的法律規則中演繹得出”，[1]這種僵化的實證主義的法律思維模式沒有看到現實社會的復雜和多樣性，依據此種法理觀點所制定的法律必然會在實施后遇到不可克服的缺陷，無法借助法律的內部力量進行自我修復。因此，在法律制定過程中必須要尋找一個具有開放性特點的法律概念作為整部法律的指導思想，于是這個重任就落到了“法律原則”這個法理概念的身上。行政程序價值體系的建設與法治主義、基本權利保障等不無關系。但是，行政程序價值體系的合理建構必須與諸多的法律原則有機地結合，方可在法理論體系上發揮衡平功能，建立公平正義的社會形象；反之，如若行政程序價值體系沒有建立或者建立不合理，將導致法律價值體系紊亂，法律原則的功能意義將無法實現。
因此，如何在現代法治主義發展的趨勢下架構行政程序法的價值體系，實現正當程序理念的規范化和合理化，使行政程序法能夠應對社會結構變遷和政治體制改革進程中所可能遇到的各種問題及挑戰，是行政程序法制建設中務必要正視的核心理論問題。簡言之，國家立法機關應當審慎思考在未來所制定的行政程序法中到底該安排哪些法律原則，使其能夠協調法律規范在行政和司法上的正確適用。
二、行政程序價值體系的構造與法律原則
（一）法律原則在法理論中的意義
法律原則是法學中的重要概念。在各法律部門中都存在著自己特有的法律原則，也有通行于所有法律部門的普遍性法律原則。法條乃至法律規定構成的法規范，并非是一個沒有價值追求的存在。相反，自從價值法學明確提出法律概念具有儲存價值的功能以來，法學家和法律實務家發現在法律規定背后隱藏了價值，[2]所謂“整個法秩序（或者其大部分）都受到特定指導性法律思想、原則或一般價值標準的支配”。[3]這種存儲于法律規定中的價值準則為法律原則或者法倫理性的原則，并描述性地定義為“在從事法律規范時指示方向的標注，依憑其固有的信服力，其可以使得法律的決定正當化”。[4]借助法倫理性的原則，才能把握并且表達出法律規定和法律理念之間的意義關系。
法律原則既然表示法律規定的內在價值，因此，它不是法律規定本身，不直接涵射案件事實，須被法律規定或法條承載。“法律原則不一定由法條直接宣示，部分法律原則明白地規定于憲法或其他法律中，有些則可以從法律規定中借助整體類推或回歸法律理由的辦法來推求出來。法律原則作為法律中的價值或實際的法律思想，是法理念在歷史發展階段的特殊表現，并借助立法和司法不斷地具體化”。[5]由此可見，法律原則的具體化的途徑基本上就歸屬到了立法者或司法者的手中，這也是現代立法的核心任務所在，即對一國法律體系中那些指導性的法律原則，通過立法程序使其得到具體化，這種立法的最后成果便是現時代中種類繁多的部門法律。
對法律原則的具體化的結果是眾多規則的出現。于是，法律原則和規則的區分問題也是我們在構建行政程序價值體系中必須明白的問題。法律原則“應該得到遵守并不是因為它將促進或者保證被認為合乎需要的經濟、政治或者社會形式，而是因為它是公平、正義的要求，或者是其他道德層面的要求”。[6]這是法律原則作為一種指示性思想的起碼內涵，從此我們可以發現它與法律規則的區分主要是邏輯層面上的，因為“規則是對預定的事件做出一個固定的反應”，[7]而且“規則在適用時是以完全有效或者完全無效的方式，如果一條規則所規定的事實是既定的，那么或者這條規定是有效的，在這種情況下，必須接受該規則所提供的解決辦法。或者該規則是無效的，在這種情況下該規則對裁決不起任何作用”。[8]與此相反，“法律原則在指導我們在如何對一個固定事件做出反應時，指導我們對特定因素的考量”，“原則告訴我們是否要適用一條規則時應該考慮什么，并為如何適用那條規則提供指導”。[9]這是對法律原則和規則的一個簡潔而中肯的比較分析，用意旨在于提示我們，在建構行政程序價值體系時要更多地從法律原則的功能和益處出發，尤其在行政程序立法的實踐過程中，應該注意處理一部法律文本中法律原則和規則的關系及其比重問題。
（二）不同行政領域中的程序價值體系對法律原則的要求
法律原則具有開放性能力，已經是一個法理上的理論常識。然而，由于行政程序領域始終是處于一個變化的過程，“行政活動的無所不在使得與之有關的決定條件極其多樣化了，統一的程序類型無從尋找，制度合理性的一般評價也變得非常困難”。[10]因此可以說，在不同型態的行政領域中適用同一個法律原則進行程序合理性的評價既不符合行政活動的現實，也不具準確的操作性。法律原則之所以能夠對行政程序價值體系的生長具有意義，關鍵在于其自身的開放性及其內涵中的顯現的評價基礎。[11]但是，“諸多的法律原則之間可能彼此矛盾。因此，與規則的適用不同，原則只能以或多或少的程度被實現”，“在諸原則相互矛盾的情形下每一位原則應當向其他原則讓步，直到兩者都可以達到‘最佳的’實現（最佳狀態命令）”，其中暗涵了法益衡量的要求，“最終是取決于個別原則在由此等原則構成的體系中價值如何”。[12]在法律原則相互存有矛盾的情景下，我們必須將視線投入到行政領域的具體環境中，察看行政程序價值體系化對法律原則的具體要求和價值定位。
傳統的大陸法系行政法學，肇始于十九世紀末期自由國家、消極國家和警察國家的觀念，人民對國家的期待以及行政自身的角色都是極為有限和微小的，而且通常強調行政的優越性和優先性，致使傳統行政法學的內容體系主要以警察行政和稅務行政等權力行政為中心構建。行政程序的觀念尚不發達，更沒有對行政法體系造成實質性的影響，因而，法律原則的體系化功能也就無法得到適當發揮。進入到二十世紀后，國家觀念發生重大變遷，隨著社會主義思潮和資本主義經濟建設的雙重誘導，積極國家、社會國家以及福利國家的觀念開始流行，國家和行政的角色開始復雜化，行政任務不斷趨于肥大化，人民對國家行政的依賴程度較之以前大幅度提高。尤其在第二次世界大戰之后，伴隨著環境、醫療衛生、經濟交易秩序以及社會福利等諸多新興社會問題的產生，極大地加重了國家和行政的角色及責任。行政法學的發展除了在行政手段和目的以及內容上做了重大的改變之外，在法體系合理化的程序上也逐漸趨于精細化，其典型說明便是部門行政法理論與法體系的漸次獨立化。這種行政法學個別行政領域化的發展趨勢造成的影響之一便是在各自的行政領域中發展出自己所需求的更加精致化和特殊化的法律原則，對傳統行政法律原則的普遍性提出了更高的要求，或者說是修正了傳統的行政法律原則和手法。例如法律保留原則在面對環境行政、社會福利行政等新類型的行政任務領域時就不得不做出一定的修正。此外，伴隨著現代公共行政的發展，行政活動的方式除了傳統的權力行政之外，新增加了非權力行政方式的比重。行政活動方式的多元化，也必然要求思考傳統的行政法律原則的普遍性特點是否真的成立。
行政領域的個別化和行政活動方式的多元化二者加合起來對行政程序價值體系的要求就更加細致，法律支配與民主支配的論證體系自然也需要精細化。這是現代行政法學所面臨的挑戰。在程序合理性的要求下，傳統抽象的、一般性及概括性的法律原則的體系化成果已經稍顯粗糙，難以對行政領域個別化后的程序價值體系提供合理恰當的法理解釋。因此，在價值體系的構建過程中“必須要依據各個行政領域的特質、型態，及與公民權利利益的影響關系等，在行政程序價值體系的構建中注意一般化與特殊化的合理界分，從而實現法律支配與民主支配的論證體系的科學性配合”。[13]這種新的構建要求必然要依賴法律原則的體系功能，使我們能在法律原則存在沖突的行政領域中，“認真探尋有關原則份量的強弱，根據所欲達成的價值目標進行選擇”。[14]
在行政程序法制建設呈現個別行政領域化的趨勢下，為了謀求價值體系的一貫性，我們有必要在行政領域基本類型化的模式下，分別探討其中所需求的核心價值原則到底為何。
1．權力行政與消極行政的行政程序法制系統，應當優先重視人權保障原則，以此原則為行政程序價值體系的核心基礎。傳統的權力行政，特別是警察行政以及稅務行政，其通常采用的行政手段大都是單方性的純權力運用，系以行政與公民之間相互的不對等關系為前提，而且此中行政又多屬消極行政。行政機關在做出行政行為時，應當首先注重人權保障的法律原則，以該原則所承載的價值指引程序保障規范的設置與運行。消極行政中的程序保障規范以人權保障為主要理念，這是近代法律原則的要求，自然屬于行政程序保障體系的核心基礎，更應該是具有優先性的保障領域。法治先進國家在行政程序法制建設進程中，一般所采用的保障方式有：在做出不利決定之前進行通知或者告知，賦予相對人陳述意見的機會，決定附記理由以及決定基準與裁量基準的制定和公開。
不過在權力行政領域中存在著特殊形態，即行政立法與行政計劃領域。程序保障的價值要求在法律原則的順序上發生了一定的沖突，即從權力行政的角度觀察似乎首先以人權保障為核心原則，但事實上，此類領域中更應當以行政公正公開以及民主化為核心原則，乃至公民參與原則的價值份量也在一定情況下超越了人權保障原則的份量。因此，程序保障的規范性方式可以考慮賦予相對人以行政立法提議權，立法聽證等方式。
2．非權力行政與積極行政的程序保障，應當重視公正公開及公民參與。在非權力行政上，特別是環境行政，社會福利行政等積極行政領域中，通常采用行政契約、行政指導等非權力的手法，其中滲透的價值追求是尋找國家行政與公民之間的對等關系，促進行政的民主化。因此，在這些行政領域中應當重點以行政過程的公開性、透明性、公正性，甚至是公民參與原則為程序保障的核心原則，指示程序保障規范的制定與實施。在這類行政領域中之所以采取不同于權力行政程序保障中的原則，關鍵在于積極行政上的程序保障根源于現代行政民主化的法律原則要求。因此，在非權力行政程序價值體系中具有優先地位的應當是公開公正原則，其保障的規范性手段主要有聽證會、公聽會等。
當然，在非權力行政領域中也并非沒有權力行政的身影。如在社會福利行政領域中，給付的撤銷是基于權力的力量而為的措施，其性質是不利處分，此時作為核心法律原則的公開公正原則便發生一個暫時性的讓位情況，人權保障原則躍居而上，成為此類權力行政的指導性思想，程序保護措施也應當相應地改變為上述權力行政中的規范保障方式。
三、我國行政程序價值體系的病理分析
源于西方法治語境中的現代行政程序已經進入我國行政法論理體系當中，但是其所占的比重并不是很大，與其在我國法制現代化過程中所發揮的作用是極不相稱的。在我國尚未制訂行政程序法典的背景下，對行政程序價值體系的討論還沒有深人到應有的理論層面，更何況，在“現代行政程序的條件導向非常強，其目標和手段的選擇都受到大幅度的限制；只要具備一定的程序要件，就必須做出與之相適應的決定……行政程序的決定者為了實現既定的目標，在政策運用方面又具有極大的能動性”。[15]行政程序的這種條件導向性需要在一個成熟的社會結構中方可完全適用，既具有一個邏輯上的實證關系：如果A則B，其前提是成熟社會的存在。但是，我國目前正處于社會結構的分化和重構的轉型時期，程序要件的穩定性相對而言是不存在的。一方面，社會結構變遷進程中行為失范的大量存在，要求提高國家控制力；另一方面，國家控制行為必須要契合現代法治的基本價值目標—人權保障的法律原則。因此，程序規則的確定性尋求就始終在一種兩難境地中步履蹣跚，這亦是我國行政程序法難產的重要原因之一。價值問題轉化成程序問題固然可以對于人權保障水平提升有所益處，但是一味地追求行為方式的程序化，唯恐不會造成法律價值傍落、或者說對法律的開放性品格未必不是一個打擊。規則在處理生活現實方面的能力有限性，必然要求在法律中植入一種創造性因子—法律原則，以此來保持法律體系的開放性結構，僅有如此，法律所追求的價值目標才不會落空，法律自身的價值體系才會處于一種鮮活的狀態。反之，一旦法律原則被虛置，程序的價值體系便有失落的危險，而法律原則的虛置情景在我國現實的行政程序法制系統中具有一定的普遍性。
反觀我國行政程序法制的歷史發展，在二十世紀八十年代末期前，立法實踐中主要關注行政實體性問題，忽視程序要件的建設。九十年代以來，伴隨著國家賠償法、行政處罰法、行政復議法、行政許可法和治安管理處罰法等基本法律的制定頒行，我們發現在每一部法律文本中，立法者都要寫入幾項固定的法律原則，期望以此來指導和規范行政活動。但是，由于我國現階段行政事務存在著業務壟斷的情形，這就造成了行政程序條件導向性的程度降低。在這種環境下，就需要發揮法律原則對行政程序價值體系形成的實質性推動力。然而，在我國已經制定的行政法律中，文本對所表述的法律原則沒有進行份量和意義的比較和權衡，更沒有對法律原則之間的協調關系做出規范性說明，從而造成價值體系混亂和順序的錯位。這或許就是立法者為何要在同一個部門法律體系中反復表述同一項法律原則的緣由。
仔細分析后我們發現，造成價值體系錯亂的關鍵原因是行政程序法制忽視了一個核心的基礎性程序原則—公民權利保障原則，卻相對地重視行政公開公正公平的原則，致使整體程序保障規范有失衡平及價值順序顛倒。理想的行政程序法制，應該包括公民權益保障程序、行政公開公正程序以及行政過程的公民參與程序，其中公民權益保障原則是近代法律理性的核心要求，應當具有超越性地位，成為其他行政程序原則的“母體性”原則。行政程序價值體系的科學建設不能舍棄此原則，而徑行進人到派生性法律原則的領域。
對于權力行政的領域，自然是要以人權保障為首要原則，其他原則只能具有補充性地位，特別是對公民造成不利影響的行為要嚴格遵守人權保障原則的程序要求，而不能將其他原則置于人權保障原則之前。一個典型的例證是《治安管理處罰法》的規定，該法第五條第2款規定：“實施治安管理處罰，應當公開公正，尊重和保障人權，保護人格尊嚴”。按照上述的理論認識，這是明顯的原則錯位現象，其將造成行政程序價值體系的進一步混亂。因為，治安管理處罰是一種特征明顯的權力行政，其應當首先顧及人權保障的法律原則，其次才可謀求公開公正的法律和社會效果。要克服這種價值體系混亂的局面，必須要倚靠對法律文本中所設置的諸法律原則所指涉的法益進行科學衡量。
四、結語
行政程序法制化的建設與發展，在社會價值觀念多元的背景下，已經不能完全的藉由制訂眾多法律的途徑實現。雖然行政程序法治化的一個重要指標是程序的規范化，需要頒行一個完整的行政程序法典，加之在我國目前的行政程序制度不完善，乃至混亂的情形下，社會各界都熱切期盼行政程序法的早日出臺，以便為行政活動提供具體的程序規范和制度，從而實現對行政機關的權力的程序性制約。但是，如果我們僅僅在程序制度的設計合理性層面上用力，而在制度的進化合理性層面上思考不足，則將會對構建行政程序價值體系的事業造成潛在性的隱患—法律原則之間的相互關系在一部法律中不能得到科學的配置—程序價值的體系化功效將隕落不在。這理應當成為立法者警戒和思考的一個重要方向。
注釋:
[1]顏厥安：《法與實踐理性》，中國政法大學出版社2003年版，第53頁。Yan Quean. Law and Rationality of Practicality[M]．Beijing： China University of Politic Science and Law Press, 53(2003).
[2]黃茂榮:《法學方法與現代民法》，中國政法大學出版社2001年版，第47頁。Huang Maorong. Law Science Method and Modern Civil Law［M〕．Beijing: China University of Politic Science and LawPress,47 (2001）．
[3][德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第386頁。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M]. Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press,386 (2003).
[4][德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第386頁。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press,386 (2003).
[5][德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第386頁。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M]．Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press,386 (2003).
[6]][美]羅納德·德沃金：《認真對待權利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，中文版序言第41頁。Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously [ M ]．Translated by Xin Chunying,Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,41（1998).
[7][美]羅納德·德沃金：《認真對待權利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，中文版序言第18頁。Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously [ M ]. Translated by Xin Chunying, Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House, 18（1998)．
[8][美]羅納德·德沃金：《認真對待權利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，中文版序言第43頁。Ronald Dworkin. Taking Rights Senously[MJ. Translated by Xin Chunying, Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,43（1998).
[9][美]羅納德·德沃金：《認真對待權利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，中文版序言第43頁。Ronald Dworkin. Taking Rights Senously [ M ]．Translated by Xin Chunying, Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,43（1998).
[10]季衛東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999年版，第35頁。Ji Weidong. Construction of the Order of Rule of Law[ M]. Beijing: China University of Politic Science and Law Press, 35（1999).
[11][德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第355頁。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing : The Commercial Press, 355 (2003).
[12][德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第356頁。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing : The Commercial Press, 356 (2003).
[13]蔡秀卿：'日本行政法學之現狀-以行政法學方法議論為中心"，《月旦法學雜志》1998年第38期，第40頁。Cai Xiuqing. Present Situation of Japanese Administrative Jurisprudence[ J]．38 The Taiwan Law Review. 40(1998)
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