[ 江必新 ]——(2011-12-29) / 已閱11748次
江必新 最高人民法院 副院長
創新和完善國家賠償工作機制，是新形勢下做好群眾工作的客觀要求，是通過司法手段實現當事人賠償請求權的根本保障，是踐行司法核心價值觀的必要手段，也是推進人民法院國家賠償工作科學發展的重要途徑。為了全面準確理解國家賠償法，提升人民法院國家賠償工作水平，開創國家賠償工作新局面，需要從以下十個方面對工作機制進行創新和完善。
一、創新和完善國家賠償請求人訴權保護機制
國家賠償請求人訴權保護，是指人民法院在立案階段給予賠償請求人充分的程序性保護，確保有請求權的賠償請求人順利進入國家賠償審理程序。國家賠償請求人訴權保護機制是賠償請求權得以實現的基礎，是化解官民矛盾的前提，是彰顯國家德政的最起碼要求。
一要完善告知機制。告知機制要求人民法院對無論一審、二審還是再審宣告無罪，或者糾正違法財產保全、違法采取強制措施和違法執行錯誤后應當告知當事人有申請國家賠償的權利。而對于需要在窮盡其他救濟途徑之后方可由國家承擔賠償責任的，應當指導受害人向有權機關依法提出申請。當下，我國國民的法律素質有待進一步提高，有些公權力受害人不清楚自己有申請國家賠償的權利或者不清楚如何行使國家賠償請求權。各地法院要從真正維護國家利益，維護國家形象，維護最廣大人民群眾的根本利益出發，完善告知制度，并納入考核監督范圍。
二要明確立案條件。賠償請求人在申請國家賠償的過程中處于弱勢地位，對立案條件的設定應從有利賠償請求人的原則出發。對待立案申請，依照法律及司法解釋的規定符合立案條件的要及時給予立案。嚴禁違法增加收案條件；嚴禁對當事人的合法請求敷衍了事；嚴禁對應由本院解決的問題上推下卸。對于是否符合立案條件一時把握不準的，應在法定期限內先予受理然后進行審查。
三要建立提示機制。創新和完善國家賠償啟動機制，不僅需要保證國家應當承擔賠償責任的案件順利進入賠償程序，而且應當讓賠償請求人理性判斷是否選擇國家賠償程序。在立案階段，應當逐步建立對賠償請求人、賠償義務機關相關的權利義務、舉證責任以及訴訟風險的提示制度。特別是一些賠償請求人在無證據、無法律規定的情況下盲目求索高額賠償，更應當耐心細致地盡到提示釋明責任，以盡可能降低賠償請求人的訟累，避免審判資源的浪費。
二、創新和完善國家賠償公正審理機制
公正是人民法院審判工作的生命線，也是國家賠償工作追求的基本目標，更是樹立司法權威的關鍵。實現公正審理，不僅是國家賠償法對人民法院的要求，也是申請人和人民群眾對人民法院的期待。國家賠償公正審理機制不僅要重視案件的公正審理，而且要體現對弱勢群體的人文關懷。
一是要完善舉證責任機制。要規定賠償請求人、賠償義務機關各自應當承擔的舉證責任，規定證據的開示、證據的交換等規則，保證賠償請求人、賠償義務機關有效地進行舉證活動。
二是要完善聽證、質證機制。國家賠償聽證、質證機制的完善，有利于增強國家賠償案件審理的透明度，使國家賠償案件中的正義能以看得見的方式得以實現；有利于澄清案件事實，確保賠償請求人的意見得到充分表達；有利于實現賠償請求人的知情權，提高賠償決定的可接受度；有利于約束司法機關的裁量權，最大限度地實現結果公正。必須指出的是，在司法實踐中，人民法院廣泛適用質證程序審理國家賠償案件，并不意味著否定書面審理，反而是對書面審理的積極補充。
三是要完善調定（決定）結合機制。國家賠償調定（決定）結合機制對于維護司法和諧、創建和諧審理秩序、促進和諧社會的建立均具有重要意義。在完善調定結合機制過程中，要正確處理好協商與決定之間的關系。協商具有彌補裁判缺陷的功能，而將協商置于國家賠償過程中，可以促使協商演變為當事人自己解決問題的對話過程。對于有協商可能的案件，要盡最大可能促成協商；對于那些損害事實難于查明、致害責任難于分清的案件，要善于通過協調、和解的方式結案，使糾紛得到實質性解決，真正實現“案結事了人和”。
創新和完善國家賠償公正審理機制還要特別注意以下五點：第一，賠償案件要采取回避措施，任何人不得為與自己有利害關系的案件的法官；第二，做出涉及公民個人權利義務的生效法律文書時，尤其是涉及不利后果時，應當事先聽取申辯意見；第三，要保證當事人雙方在事實上的對等和平衡，要更加關注弱勢一方的合法權益；第四，人民法院要正當行使決定權，既不能“官官相護”犧牲群眾利益，也不能“花錢買平安”，犧牲國家利益；第五，行使自由裁量權應遵循合理原則，對案件的定性和損害后果的確認，法官必須根據立法原意，結合具體案情和當地實際，客觀公正地行使自由裁量權，以確保司法公正。
三、創新和完善國家賠償決定執行機制
人民法院賠償委員會作出的賠償決定，是具有執行力的生效決定，必須及時執行以盡快實現受害人的權利。國家賠償法修改前，在一些地方存在賠償請求人無法及時得到賠償金的情形，這既對司法公信力造成了極大負面影響，也損害了法律的權威，甚至使人民群眾喪失對法治的信心。要通過機制創新和完善，建立賠償義務機關申請支付機制、異議復核機制、強制執行機制、責任追究機制，保障國家賠償決定得以及時執行，以確保申請人在執行過程中不受國家的“第二次損害”。
四、創新和完善國家賠償救助機制
賠償救助，是指在窮盡法律內的救濟之后，賠償請求人的合法權益仍無法全面恢復，請求人確需生存照顧的，國家給予請求人適當救助的制度。國家賠償是法定賠償，目前賠償范圍不寬，標準不高，在多數情況下不能對受損害權益做到充分全面恢復。國家賠償體現憲法規定的尊重和保障人權的精神，離開對受害人權益的全面恢復，國家賠償工作機制創新和完善就會事倍功半。要探索建立賠償請求人救助（國家補償）機制，對確有困難的賠償請求人依法依規給予救助，把國家公權力機關違法侵權的負面影響降低到最低限度，把國家主動救濟民權、保障民生的積極作用發揮到極致。要在黨委領導下，以政府為主導，法院積極推動，建立規范的賠償救助機制，將救助經費納入財政預算，對救助的對象、金額、程序等作出明確規定，做到有規可依、有章可循，把好事辦好。
創新和完善國家賠償救助制度，應注意以下問題：一是要堅持損益相抵原則，注意依法賠償與補償救助相互銜接；二是嚴格審查救助條件，既要審查賠償請求人是否確遭公權力侵害，又要審查申請人是否存在生活困難的特殊情形；三是救助過程要體現公開透明，避免因救助的隨意性而引發新的矛盾。
五、創新和完善國家賠償效果延伸機制
國家賠償工作不能僅停留在“國家責任”的層面上，還應注意延伸工作職能，探索和完善效果延伸機制。要秉持“防為上，救次之，戒為下”的理念，克服錯一件賠一件、被動應付的做法，做到以賠促防、以賠促管、以賠促廉，從而實現國家賠償工作的社會效益最大化。
一要建立錯案分析機制。國家賠償錯案分析包含兩個層次，一是人民法院作出的國家賠償決定是錯誤的，即國家賠償決定本身的錯案，二是決定國家承擔賠償責任的案件。要認真分析、梳理、總結形成錯案的原因，充分發揮這類案件的普遍警示效應。
二要建立國家賠償綜合司法建議工作機制，向司法機關提供綜合性、預警性、前瞻性信息，并提出工作建議。對于在處理賠償案件中發現的執法、司法中的問題，應當通過司法建議的方式向有關機關或部門提出，促進有關執法機關、司法機關及其工作人員嚴格依法辦事；對于法院自身作為賠償義務機關的案件，應當在妥善處理賠償事宜之后，積極配合紀檢監察部門進行責任分析，認真總結教訓，供黨組和院領導決策時參考。
六、創新和完善國家賠償工作監督制約機制
國家賠償工作監督制約機制是指國家賠償審判權的行使，要遵循權力制約的原則，主動接受法定與合理的監督制約。修改后的國家賠償法既取消了單獨的確認前置程序，又采取以書面審理為主的審理方式，并且審理結果是一裁終局。各地人民法院要通過完善國家賠償工作的監督制約機制，確保人民法院正確履行國家賠償決定職責。
一要始終堅持黨的領導、自覺接受人大的監督。對黨委、人大、政府、政協以及人大代表和政協委員對法院國家賠償工作的意見和建議，人民法院必須以虛心的態度，仔細研究、認真整改、及時反饋。絕不能把一切正確的意見和建議視為干涉，更不能把合法的監督視為非法干預。
二要認真對待檢察機關的法律監督。國家賠償法第三十條規定，最高人民檢察院對各級人民法院賠償委員會作出的決定，上級人民檢察院對下級人民法院賠償委員會作出的決定，發現違反本法規定的，應當向同級人民法院賠償委員會提出意見，同級人民法院賠償委員會應當在兩個月內重新審查并依法作出決定。檢察機關法律監督的主要方式是提出意見，要正確對待檢察機關的法律監督，對于合法有理的意見，一定要依法予以支持，自覺糾正錯誤裁判。
三要理性對待有關國家賠償的社會輿論監督。對社會各界對人民法院國家賠償工作提出的意見和建議，要認真分析，積極作出理性回應。當事人是案件的全程參與者，對其意見和建議應當及時予以回復和反饋。對來自新聞媒體、互聯網等有關國家賠償工作的批評意見，應當予以充分關注。既要將其作為發現問題、改進工作的重要平臺，又要注意正確引導，防止不當或惡意炒作。
七、創新和完善國家賠償績效管理機制
國家賠償績效管理機制，是運用組織、領導、指導、評價、監督、制約等方法，對國家賠償工作進行合理安排，對審理過程進行嚴格規范，對審理質效進行科學考評，對司法資源進行有效整合，確保國家賠償工作公正、廉潔、高效。各級人民法院的領導和國家賠償機構的負責人，要創新管理方法，完善國家賠償工作管理機制，將管理責任真正落到實處，以確保國家賠償工作良性運轉。創新和完善國家賠償管理機制，其主要內容有：第一，全面推進國家賠償委員會的實體化改造，規范國家賠償機構設置和職權配置；第二，積極探索“管案、管事、管人”相結合的管理模式，同時，根據不同的管理事項制定不同的管理制度；第三，強化國家賠償流程管理，對國家賠償從立案到結案的所有階段和環節實行時限管理并進行動態監管；第四，建立科學的國家賠償工作的考評機制，完善國家賠償工作考核考評體系；第五，建立國家賠償工作的質效通報制度和個人質效檔案制度，對工作質效進行量化考核，并將其作為有關評比活動和責任追究的基本依據。
建立國家賠償工作考評機制，要設置科學、合理的考核指標，正確評價工作量和工作成果，防止片面追求結案率，引導各級法院真正做到案結事了；要不斷增強評價指標的科學性、針對性、合理性和有效性，科學設定結案率、申訴率、協調率等指標，合理設計考核分值；要對案件審理、工作管理、信訪處理、隊伍建設、長效機制、宣傳保障等進行全方位的考核，考核結果實行公開排位，并建立相應的末位原因分析制和改進措施報告制。
八、創新和完善國家賠償隊伍司法能力提升機制
國家賠償隊伍司法能力是人民法院正確行使國家賠償審判權、維護司法公正的必備條件，也是社會公平正義能否順利實現的重要砝碼。國家賠償隊伍應著力提升五種司法能力：一是查明案件事實的能力。要善于去偽存真、由表及里，全面把握案情。二是駕馭聽證、質證的能力。要通過聽證、質證，確定糾紛焦點并固定證據，釋明相應的法律規范，為案件決定或協調打下基礎。三是適用法律的能力。要準確理解法律精神，嫻熟運用法律解釋、法律漏洞填補、法律推理、沖突規范選擇等適用規則，確保法律適用準確無誤。四是息訴止爭能力。要在了解、掌握案件事實和法律規范的基礎上，協調利用各方資源，促使當事人各方自覺履行義務，正確行使權利，妥善化解矛盾糾紛。五是制作裁決文書的能力。要能夠合法、準確地在國家賠償文書中表達決定結果，并做到說理充分、令人信服、形式合格。
九、創新和完善國家賠償追責機制
國家賠償追責工作機制，是指國家承擔賠償責任后，對違法行使權力的國家工作人員追究相應的責任。國家賠償追責機制既是防止國家機關工作人員違法濫用職權的有效措施，也是促進國家機關工作人員依法履責的重要手段。通過對國家賠償責任后果的強化，通過追責機制的正確、理性適用，促使執法者大膽又謹慎地履行職責。
國家賠償追責機制要結合建立不愿為的自律機制、不敢為的懲戒機制、不能為的防范機制、不必為的激勵機制的總體思路，創新和完善國家賠償責任追究機制。國家賠償追責機制包括經濟追償、行政問責和刑事追責。在對錯案進行分析、總結的基礎上，建議對有法定情形的責任人員，明確追償部分或者全部賠償費用；建議對違反黨紀政紀的人員，依紀進行處分；建議對構成犯罪的人員，依法追究刑事責任。
創新和完善國家賠償追責機制，要處理好防止國家機關工作人員違法濫用職權與保護國家機關工作人員工作積極性的關系：要嚴格執行國家賠償法關于追責的規定，依法進行追責；對于人民法院內部符合追責規定的情形，應當在承擔賠償責任后由相關法院向責任人員直接進行追責；對于其他機關出現的類似情形，法院決定賠償后，可提出司法建議，建議該機關依法對相關責任人員進行責任追究。
十、創新和完善國家賠償聯動機制
國家賠償聯動機制是指在法院外部，將社會各方力量充分動員起來，積極支持法院的國家賠償工作，同時在法院內部整合司法資源，完善國家賠償協調配合機制。國家賠償工作的開展離不開各方的積極配合與大力支持，國家賠償聯動機制的創新和完善對國家賠償功能的發揮具有重要保障作用。
創新和完善國家賠償聯動機制，要從中國特有的國情、民情、社情出發，發揮黨委統一領導的政治優勢，協調全社會的力量，積極支持配合法院的國家賠償工作，共同解決賠償難問題；要建立與黨委政法委、紀委監察部門、人大內司委以及政府的法治和財政部門、人力資源與社會保障部門等關聯部門之間的聯動互動機制，形成解決國家賠償難問題的合力；要健全上下級法院之間的互動聯動機制，通過推進案件管轄制度的改革和完善，使法院自身作為賠償義務機關的案件順暢地得到解決；要完善國家賠償與其他救濟途徑和方式的對接機制，理順賠償委員會與立案、執行、審監等部門在辦理相關案件上的相互關系，尤其要完善立審協調運轉機制。
國家賠償工作機制創新和完善是一個系統工程，不可能畢其功于一役，更不是隨意創新、盲目創新，必須遵循國家賠償工作的客觀規律，在法律規定的框架內進行。要使國家賠償工作機制富有成效，創新和完善國家賠償工作機制需要注重以下幾個問題：一是既要著眼長遠發展，又要注重當下實際；二是既要遵循司法規律，又要注重高效便民；三是既要遵循合法原則，又要注重創新發展；四是既要堅持高標準，又要注重求真務實；五是既要在形成制度規范上下工夫，又要在貫徹落實上出“實招”。
