[ 姜峰 ]——(2011-12-29) / 已閱13540次
姜峰 山東大學(xué)法學(xué)院 講師
雖然不能要求倫理和政治知識(shí)的原理一般具有和數(shù)學(xué)原理同樣程度的確實(shí)性，但是它們?cè)谶@方面的可信，要比人們?cè)趥�(gè)別情況下的行為顯示的信心高得多。[1]
——漢密爾頓
聯(lián)邦黨人追求古典共和國(guó)的公共利益這一價(jià)值，但依賴的方式不再是公民美德，他們希望能夠通過政治設(shè)計(jì)產(chǎn)生對(duì)公益有利的激勵(lì)，從而使私利能夠服務(wù)于公益。另外，大眾民主制存在缺陷的原因，不在于人民的道德和才智不佳，而在于沒能通過制度約束削弱個(gè)人做公共選擇時(shí)的怠惰和自私。這兩點(diǎn)是相互聯(lián)系的，它們都把制度的效果同對(duì)人的道德依賴區(qū)別開來，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)立憲設(shè)計(jì)對(duì)人的行為的誘導(dǎo)性作用。聯(lián)邦黨人的設(shè)計(jì)是，通過制度約束誘導(dǎo)公民將自利行為導(dǎo)向公共利益，以此來彌補(bǔ)良好動(dòng)機(jī)的不足。但與抽象闡述政治學(xué)說的思想家們不同，聯(lián)邦黨人將理論寓于具體問題的討論。文森特·奧斯特羅姆說，“它（《文集》）富有公理性的斷言和假設(shè)性的命題，其所具有的一般意義多于過眼煙云的緊急時(shí)刻的政治辯論。” [2]
為了獲得這種“一般意義”，本文根據(jù)聯(lián)邦黨人對(duì)具體憲法制度的討論，歸納了他們關(guān)于立憲設(shè)計(jì)的五個(gè)規(guī)范性原則：1.使私利服務(wù)于公益；2.防止做自己案件的法官；3.以野心對(duì)抗野心；4.控制和利用黨爭(zhēng)；5.減少制度挑戰(zhàn)良心的機(jī)會(huì)。這些原則彼此之間存在聯(lián)系，它們立基于對(duì)人類政治行為的某些一般假定，既能反映聯(lián)邦黨人政治理論的主要特征，也具有超越特定制度的普遍意義。我們相信，它們可以被視為聯(lián)邦黨人為規(guī)范性政治理論留下的一份寶貴遺產(chǎn)。
一、使私利服務(wù)于公益
這一原則立基于兩項(xiàng)前提性判斷：一，在像美國(guó)這樣的利益多元的商業(yè)社會(huì)，古典共和主義所強(qiáng)調(diào)的公民美德已經(jīng)不足以維護(hù)公共利益，因此必須探尋保障公益的新方式；二，由于自利本身同時(shí)具有利他這一社會(huì)屬性，可以通過某種合理的制度設(shè)計(jì)使個(gè)人在追求私利的同時(shí)有助于公益。聯(lián)邦黨人接受了這兩個(gè)判斷。
古典共和美德是一種公共美德，它不同于個(gè)人美德。謹(jǐn)慎、節(jié)儉、勤奮等個(gè)人美德固然重要，但正如休謨所言，這些品德大多對(duì)人們自己有用，使他們能夠促進(jìn)個(gè)人利益的發(fā)展，但它們不是“使人們投身社會(huì)的那種品德”。 [3]在古代高度同質(zhì)的共和國(guó)里，對(duì)公共事務(wù)的參與和熱愛是與個(gè)人的人格完善和幸福分不開的。公益追求是個(gè)人生活的一部分，喪失它既意味著拋棄與他人的社會(huì)聯(lián)系，也意味著個(gè)人生活的不完整。而在一個(gè)現(xiàn)代商業(yè)共和國(guó)，古典美德的衰落不可避免。首先，商業(yè)社會(huì)在很大程度上分裂了個(gè)人利益與公共利益的一致性。社會(huì)分工限制了人們的視野，公益開始遠(yuǎn)離私人利益。由于參與公共事務(wù)并非人們的日常活動(dòng)，他們獲得的信息也往往限于狹窄的范圍，所以讓每個(gè)人都從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)角度關(guān)心公共利益是困難的。而且，政治共同體的擴(kuò)展帶來了規(guī)模難題。共同體越大，人口越多，為人們無偏私地關(guān)注公共利益帶來的難度就越大。其次，新興自然權(quán)利觀念的一個(gè)基本特征，恰在于把個(gè)人主義價(jià)值正當(dāng)化，如果說古典共和主義增進(jìn)公共利益的方式是抑制個(gè)人利益的話，自然權(quán)利觀念則把個(gè)人訴求當(dāng)作目的性的價(jià)值，它使得為公益而犧牲私利在政治和道德上變得可疑。因此，一個(gè)深刻的悖論在于，民主和公共利益存在張力。聯(lián)邦黨人政治理論所面臨的正是這一難題，一方面，他們?nèi)匀涣魬俟诺涔埠椭髁x的公共利益，另一方面古典共和美德卻已岌岌可危。
麥迪遜明確提出的解決辦法，是“用相反和敵對(duì)的關(guān)心來補(bǔ)足較好動(dòng)機(jī)的缺陷” [4]。政治設(shè)計(jì)首先要面對(duì)人們普遍地追求私利這一事實(shí)。漢密爾頓指出，不能把政治的良好狀況寄望于公益感，因?yàn)檫@“暴露了全然不知驅(qū)使人類行為的真正動(dòng)力，并且違背了建立民權(quán)的原來動(dòng)機(jī)。究竟為什么要組織政府呢？因?yàn)槿绻麤]有約束，人的情感就不會(huì)聽從理智和正義的指揮。” [5]在制憲會(huì)議上，麥迪遜也屢次使用休謨式的觀點(diǎn)：在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，每個(gè)人都應(yīng)被假定為是一個(gè)“惡棍”。他在《聯(lián)邦黨人文集》第51篇提出的著名論斷是：“政府本身若不是對(duì)人性的最大恥辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。” [6]他們所要克服的黨爭(zhēng)這一“共和病”，也是由于追求私利帶來的，它“深植于人性之中”。 [7]因此，聯(lián)邦黨人采取了現(xiàn)實(shí)主義的態(tài)度，他們承認(rèn)共和國(guó)必然在很大程度上承認(rèn)差異、自利和個(gè)人選擇的正當(dāng)化。在《聯(lián)邦黨人文集》第10篇，麥迪遜指出管理這些各種各樣又互不相容的利益集團(tuán)“是現(xiàn)代立法的主要任務(wù)”。 [8]
但是，人性中除了庸俗的自利以外，也有美德。麥迪遜承認(rèn)，人類有某種程度的劣根性，因此需要有慎重和不信任，但如果不承認(rèn)人類本性中還有其他品質(zhì)，那么推論就是人們沒有充分的德行可以實(shí)行自治，只有專制政治的鎖鏈才能阻止他們互相殘殺。 [9]同為推崇政治科學(xué)的思想家，霍布斯在人性論上將其國(guó)家理論建立在了一個(gè)極端的道德預(yù)設(shè)之上，或許正是根據(jù)其對(duì)人性的消極看法，他才邏輯地得出必須由一個(gè)利維坦國(guó)家來遏制人對(duì)人的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的結(jié)論。麥迪遜則不同，他指出對(duì)人性的某種尊重和信任是正確的，共和政體要比任何其他政體更加以這些品質(zhì)的存在為先決條件。 [10]因此他反對(duì)“不分青紅皂白和無限制的嫉妒”，否則“一切道理都是徒然。” [11]
自利具有社會(huì)性，它也可以表現(xiàn)為利他。托克維爾說：“在民主政府中，公務(wù)人員做了好事可能并非有意。” [12]接受民主價(jià)值卻又把自利看成是令人厭惡的，實(shí)則是一種自相矛盾的態(tài)度，因?yàn)樗麄儗?shí)為一枚硬幣的兩面。當(dāng)亞里士多德說“人是政治動(dòng)物”的時(shí)候，他也是從人的社會(huì)性上來理解人性的，因此自利和利他可能是同一個(gè)問題。人的利益既包括物質(zhì)性的，也可能包括精神性的。金錢、權(quán)力、名譽(yù)、安寧、等都可以成為私利的內(nèi)容。正像有人所說的那樣，自利不過是個(gè)貧瘠的用語：它指無論什么利益，利己的或利他的，即那些自己所恰好追求的。 [13]漢密爾頓也指出，“品質(zhì)高尚者的主導(dǎo)思想是追求好的名聲。” [14]
因此自利不都是反社會(huì)的，它既可表現(xiàn)為結(jié)黨營(yíng)私，也可表現(xiàn)為增進(jìn)公益。亞當(dāng)·斯密的見解是，追求自己的利益往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會(huì)的利益。 [15]這一看法消解了經(jīng)濟(jì)學(xué)與道德哲學(xué)的對(duì)立，但它也提供了一種深刻的政治洞見，并為聯(lián)邦黨人所接受。如果保持權(quán)力是政治家的利益，那么即便出于策略考慮，增進(jìn)公眾利益仍然不失為政治家的明智之舉。麥迪遜發(fā)現(xiàn)，眾議員和選民之間的聯(lián)系，會(huì)由于議員的利己動(dòng)機(jī)而加強(qiáng)，不管他們有什么希望或打算，通常必然發(fā)生的是，大多數(shù)因受人民擁戴而飛黃騰達(dá)的人，不會(huì)輕易實(shí)行損害人民權(quán)利的做法。 [16]富蘭克林也承認(rèn)，政治家追求名譽(yù)的自利之心，可以成為服務(wù)于公益的積極動(dòng)因 [17]。當(dāng)代的民主理論家科恩也說：“從理論上講，即使在自私的壞人所組成的社會(huì)中，民主也是完全可行的。” [18]
“使私利服務(wù)于公益”原則，體現(xiàn)了聯(lián)邦黨人在人性預(yù)設(shè)上的某種現(xiàn)實(shí)主義態(tài)度，他們既認(rèn)識(shí)到了自利對(duì)于一個(gè)共和國(guó)的危險(xiǎn)（多數(shù)派的專制），又樂觀地相信對(duì)制度的“深思熟慮和自由選擇”可以使其發(fā)揮建設(shè)性的作用。由此我們也可以理解，與古典思想家側(cè)重探究宏觀政體理論不同，聯(lián)邦黨人為什么尤其注重對(duì)制度細(xì)節(jié)的斟酌。從第51篇開始討論眾議院的憲法設(shè)計(jì)開始，對(duì)各機(jī)關(guān)的不同任期、選任方式、資格、機(jī)構(gòu)規(guī)模、權(quán)力清單和強(qiáng)度等的討論，極為精密細(xì)致。而這也正是理解聯(lián)邦黨人政治理論的制度主義特征的一個(gè)關(guān)鍵。 [19]
二、防止做自己案件的法官
霍布斯曾經(jīng)說：“我們既然假設(shè)每一個(gè)人所做的一切都是為了自己的利益，所以任何人在自己的爭(zhēng)訟案件中充當(dāng)公斷人都不相宜。” [20]聯(lián)邦黨人也堅(jiān)持這一常識(shí)性公理，在《文集》第10篇，麥迪遜說以同樣的口吻說，沒有一個(gè)人被準(zhǔn)許審理他自己的案件，因?yàn)樗睦婵隙〞?huì)使他的判斷發(fā)生偏差，而且也可能敗壞他的正直為人。由于同樣的理由，人的團(tuán)體也不宜同時(shí)既做法官又做當(dāng)事人。 [21]在第80篇，漢密爾頓又宣稱：任何人均不能作為其本人或與其本人有任何干系或其本人有所偏私一類案件的裁判者。 [22]在《文集》中，這一原則是為分權(quán)體制辯護(hù)的重要理論基礎(chǔ)。
如果政治權(quán)力壟斷性地掌握在一個(gè)決策源手中，就會(huì)產(chǎn)生做自己案件的法官這樣的情況。根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)驗(yàn)，最為聯(lián)邦黨人警惕的是法機(jī)關(guān)。這一“有人民為其后盾”因而“必然具有不可抗拒的力量” [23]的機(jī)構(gòu)，最易縱容多數(shù)派成為自己案件的法官：“各種不同的立法者，還不是他們所決定的法案的辯護(hù)者和當(dāng)事人嗎？……恐怕沒有一條法令能為居于統(tǒng)治地位的黨派提供更大的機(jī)會(huì)和誘惑來踐踏正義的準(zhǔn)則了。它們每使處于劣勢(shì)的派別多負(fù)擔(dān)一個(gè)先令，就給他們自己的腰包里節(jié)省一個(gè)先令。” [24]作為政治機(jī)構(gòu)，議會(huì)的黨派性質(zhì)不適于解決政治糾紛，因?yàn)椤包h派分歧的自然傾向”會(huì)造成“難以實(shí)事求是的結(jié)果” [25]。一個(gè)人既然不能做自己利益的裁判者，因而也就不能期望他能糾正自己的錯(cuò)誤。正是基于這一原則，立憲設(shè)計(jì)中對(duì)立法機(jī)關(guān)的防范也是最為嚴(yán)密的：兩院分權(quán)、總統(tǒng)否決、司法審查、權(quán)利法案等等，都旨在減少立法機(jī)關(guān)“做自己案件的法官”的能力和機(jī)會(huì)。
麥迪遜也是從這一原則出發(fā)來界定憲法的功能的：“立法、行政和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢?[26]。由此，聯(lián)邦黨人把憲法理解為政治領(lǐng)域中的反托拉斯法。憲法在法律體系中的至上地位，也體現(xiàn)了這一功能。麥迪遜說，普通法律是“由政府制定、政府能夠更改的”，而憲法卻是“由人民制定、政府不能更改的” [27]。在論述司法審查的必要性時(shí)，這一判斷是一個(gè)關(guān)鍵前提。防止民主制下多數(shù)派壟斷政治決策的權(quán)力，構(gòu)成了聯(lián)邦黨人政治和憲法理論的一個(gè)核心特征。
三、以野心對(duì)抗野心
分權(quán)制衡是美國(guó)憲法的重要原則，它既截然有別于那種崇尚“開明政治家”的集權(quán)統(tǒng)治，也發(fā)展了古典分權(quán)理論。聯(lián)邦黨人對(duì)分權(quán)的理解是獨(dú)特的：分權(quán)不是要?jiǎng)澢甯鞑块T的行動(dòng)范圍使其互無關(guān)聯(lián)，而恰恰是要通過權(quán)力的部分共享來實(shí)現(xiàn)相互制衡，而且，要實(shí)現(xiàn)有效的權(quán)力監(jiān)督，必須給予各個(gè)部門的掌權(quán)者內(nèi)在的激勵(lì)，而不僅僅是規(guī)定紙面的權(quán)力。這種方式并不完全是對(duì)共和美德衰落后的無奈反應(yīng)，它是建設(shè)性的，“以野心對(duì)抗野心”是防止權(quán)力集中于單一決策源的憲法安排的必要組成部分。漢密爾頓就此指出，由于僭越權(quán)力或背離職守的陰謀需要兩個(gè)不同機(jī)構(gòu)的同意才能實(shí)現(xiàn)，而單一的機(jī)構(gòu)容易為野心所左右或?yàn)橘V賂所腐蝕，這樣就加倍地保障了人民的利益，“兩個(gè)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)越是不一樣，就越是難以勾結(jié)起來為害。” [28]
懷疑紙面分權(quán)的功效，轉(zhuǎn)而求助于“以野心對(duì)抗野心”，意味著憲政體制的運(yùn)行依賴于某種持續(xù)的內(nèi)在張力。事實(shí)上，當(dāng)孟德斯鳩說“只有當(dāng)權(quán)力控制權(quán)力時(shí)自由才能受到保護(hù)”時(shí)，他也是同樣的意思。因此從邏輯上說，任何一個(gè)政府部門缺少這種野心，都會(huì)使憲法體制的天平失衡。例如在對(duì)總統(tǒng)否決權(quán)的辯護(hù)中，漢密爾頓指出，設(shè)置這一權(quán)力并非假定總統(tǒng)的品德和才智高于立法機(jī)關(guān)，而在于使其能夠自保，否決權(quán)是保護(hù)行政部門“野心”的必要安排。同樣，既然制度的有效性建立在野心的對(duì)抗之上，就不能再寄望于“開明政治家”，而應(yīng)寄望于政府各部門之間內(nèi)在的制度性緊張。
引申來看，“以野心對(duì)抗野心”不但有助于維持政府各部門之間的建設(shè)性緊張關(guān)系，也凸現(xiàn)了權(quán)利法案所保障的公民自由的政治意義。各政府部門的“野心”，事實(shí)上最終來源于公民保護(hù)自己權(quán)利的訴求。但是，由于公民人數(shù)眾多，每個(gè)人對(duì)政治決策的影響力都十分有限，所以公民比政府機(jī)構(gòu)更容易搭便車。因此問題在于，公民捍衛(wèi)權(quán)利的野心不足，會(huì)對(duì)政府民意部門的野心帶來釜底抽薪的后果，使建立在“以野心對(duì)抗野心”基礎(chǔ)上的憲政機(jī)制功能失調(diào)。因此聯(lián)邦黨人強(qiáng)調(diào)，民主體制既依賴于公民通過選舉向政府施加周期性政治壓力，也依賴于公民通過日常的言論自由隨時(shí)向政府施加影響。這一點(diǎn)正如奧斯特羅姆所指出的，“公民必須愿意以法律方式挑戰(zhàn)政府權(quán)威的不當(dāng)運(yùn)用，這樣，才能首先在法庭中，然后再在與人民能夠在憲法性決策過程中發(fā)揮作用的能力有關(guān)的更大政治領(lǐng)域內(nèi)確定問題的所在。這樣，公民不服從是立憲政府體制的政治進(jìn)程的根本組成部分。” [29]
從這一角度來看，不能把憲政僅僅理解為一套自足的制度規(guī)則。憲政體制不是一部“永動(dòng)機(jī)”，必須將其理解為一個(gè)動(dòng)態(tài)的、需要不斷添加燃料的動(dòng)力裝置。或許正是從這一意義上，聯(lián)邦黨人認(rèn)為“以野心對(duì)抗野心”必須輔之以必要的民主安排：各部門的權(quán)力直接或間接來源于人民，各有獨(dú)立的合法性來源。通過周期性選舉源源不斷地輸入政治壓力，才能為權(quán)力的多中心設(shè)置提供運(yùn)行的動(dòng)力。在麥迪遜為共和政府所下的定義中，公共權(quán)力寄于民意是一個(gè)必要的含義，政治權(quán)力必須“來自社會(huì)上的大多數(shù)人，而不是一小部分人，或者社會(huì)上某個(gè)幸運(yùn)階級(jí)。” [30]
“以野心對(duì)抗野心”是分權(quán)體制的內(nèi)在動(dòng)力，它的目的是通過機(jī)構(gòu)間的差異來體現(xiàn)民主社會(huì)的各種視角、偏好和主張——國(guó)會(huì)聚集民意，總統(tǒng)關(guān)心效率，法院則出于對(duì)前兩者固有的對(duì)公共利益的強(qiáng)調(diào)而注重保護(hù)個(gè)人權(quán)利，這種政治結(jié)構(gòu)使得民意、效率和權(quán)利考慮之間的緊張關(guān)系變得富有建設(shè)性。分權(quán)的體系則把這些不同的視角和方案融合到同一個(gè)審議結(jié)構(gòu)中來。這也正如杜利斯特別指出的，基于“以野心對(duì)抗野心”的設(shè)計(jì)思路和原理，分權(quán)保證了政治家、公民在保持各自的野心、利益和偏見的前提下進(jìn)行政治審議，而機(jī)構(gòu)之間的制衡，會(huì)使這種權(quán)力的較量有助于對(duì)問題的深思熟慮。 [31]而這些正是聯(lián)邦黨人為新憲法辯護(hù)的基本考慮。
四、控制和利用黨爭(zhēng)
愛德蒙•伯克曾經(jīng)說，沒有政黨而代議制政府能夠存在，是不可想象的。當(dāng)然，黨爭(zhēng)的弊害也會(huì)損害代議制，小共和國(guó)的一個(gè)弊端即在于容易誘發(fā)過分的黨爭(zhēng)。《聯(lián)邦黨人文集》第10篇是討論這一問題的經(jīng)典文獻(xiàn)。麥迪遜說，“不安定，不公正和帶進(jìn)國(guó)民會(huì)議里的混亂狀態(tài)，事實(shí)上是使平民政府處處腐敗的不治之癥；而這些情況始終是自由的敵人賴以進(jìn)行最為華而不實(shí)的雄辯的特別喜愛和效果最好的題目。” [32]但是，與其他政治家不同的是，麥迪遜既承認(rèn)黨爭(zhēng)的弊害，也相信黨爭(zhēng)可以為共和國(guó)所利用。
首先，黨爭(zhēng)乃是政治自由的必然產(chǎn)物，“自由于黨爭(zhēng)，如同空氣于火，是一種離開它就會(huì)立刻窒息的養(yǎng)料。但是因?yàn)樽杂蓵?huì)助長(zhǎng)黨爭(zhēng)而廢除政治生活不可缺少的自由，這同因?yàn)榭諝饨o火以破壞力而希望消滅動(dòng)物生命必不可少的空氣是同樣的愚蠢。” [33]在第43篇，麥迪遜再次指出，黨爭(zhēng)乃是“自由政府的天然產(chǎn)物”，消除黨爭(zhēng)意味著消除政治自由，而“它比這種弊病本身更壞”。這樣，麥迪遜希望把容忍黨爭(zhēng)作為維護(hù)共和國(guó)的政治自由的基本手段。在麥迪遜看來，共和國(guó)幅員遼闊非但不是一個(gè)麻煩，反而為療治黨爭(zhēng)這一共和病提供了一個(gè)機(jī)會(huì)：黨爭(zhēng)的避害可以用黨爭(zhēng)來消除。這是一個(gè)矛盾的說法，卻是聯(lián)邦黨人政治理論的一個(gè)重要特征。大共和國(guó)必然包括眾多黨派的事實(shí)，在聯(lián)邦黨人那里成為可資利用的政治資源，大共和國(guó)由于派系眾多，而能使派系實(shí)現(xiàn)自我抑制，從而防止在小共和國(guó)常見的多數(shù)派一手遮天的情況，黨派的種類較多，能更好地防止一個(gè)黨派在數(shù)量上超過其他黨派而且壓迫它們。 [34]“把范圍擴(kuò)大，就可包羅種類更多的黨派和利益集團(tuán)；全體中的多數(shù)有侵犯其他公民權(quán)利的共同動(dòng)機(jī)可能性也就少了；換句話說，即使存在這樣一種共同動(dòng)機(jī)，所有具有同感的人也比較難于顯示自己的力量，并且彼此一致地采取行動(dòng)。除了其他障礙以外，可以指出，即使意識(shí)到不正當(dāng)?shù)幕虮氨傻哪康模嗷ソ煌餐捎谛枰澩娜藬?shù)相應(yīng)地不信任而受到阻撓。” [35]這樣的話，“倘若社會(huì)在一個(gè)實(shí)際范圍內(nèi)，它越大，就越能充分實(shí)行自治。” [36]
消除黨爭(zhēng)弊害的方式不是遏制派系的存在，而是增加派系的數(shù)量，這是麥迪遜式的憲法理論的一個(gè)重要內(nèi)容，他指出，“在一個(gè)自由政府里，保障民權(quán)一定要和保障宗教權(quán)利一樣。在前一種情況中，它包括各種各樣的利益，而后一種情況則包括各種各樣的教派。兩種情況下的保證程度，將決定于利益和教派的多少。” [37]這是美國(guó)民主制度的一個(gè)總體特征。托克維爾對(duì)美國(guó)出版自由的觀察也顯示了同樣的看法：正因?yàn)閳?bào)刊的數(shù)量眾多，所以不會(huì)產(chǎn)生某些報(bào)刊壟斷輿論的情況，“美國(guó)政治學(xué)有一項(xiàng)原理：沖淡報(bào)刊影響的唯一辦法，是增加報(bào)刊的樣數(shù)。” [38]
其次，黨爭(zhēng)對(duì)于形成良好的政治決策也有積極的功能。漢密爾頓認(rèn)為，立法機(jī)構(gòu)中意見的不同、朋黨的傾軋，雖然有時(shí)可能妨礙通過有益的計(jì)劃，卻常可以促進(jìn)審慎周密的研究，而有助于制止多數(shù)人過分的行為。 [39]由此也可以看出，聯(lián)邦黨人政治科學(xué)的一個(gè)重要特征，在于不再把良好的政治決策建立在決策者的道德良知之上，而是建立在黨爭(zhēng)所帶來的緊張關(guān)系之上。承認(rèn)黨爭(zhēng)意味著承認(rèn)差異的正當(dāng)性，而這是民主制度的核心要求。
因此，在聯(lián)邦黨人的憲法設(shè)計(jì)中，對(duì)黨爭(zhēng)的警惕和利用同時(shí)存在。它不但體現(xiàn)在建立聯(lián)邦這一總體目的中，也體現(xiàn)在具體的制度安排上。對(duì)于一人制行政首腦的設(shè)置，反聯(lián)邦黨人看到的是集權(quán)給人們帶來的恐懼，而聯(lián)邦黨人看到的，是它由于能阻止黨爭(zhēng)的不良影響而具有的削弱專制的功能。“總統(tǒng)在職期間應(yīng)該除了人民本身之外不依附于任何個(gè)人。否則，總統(tǒng)就有可能被誘使為了滿足那些在他任期中給予必要支持的人而犧牲其本身職責(zé)。” [40]聯(lián)邦黨人意識(shí)到，由于立法機(jī)關(guān)需要體現(xiàn)民意，而行政機(jī)關(guān)注重效率，所以強(qiáng)大的行政權(quán)有利于將黨爭(zhēng)盡可能限制在在立法部門內(nèi)部。出于這一考慮，聯(lián)邦黨人甚至反對(duì)委員會(huì)制行政首腦，因?yàn)樗y以遏制黨爭(zhēng)的弊害。“這種委員會(huì)中一個(gè)機(jī)詐的幫派，就能使整個(gè)管理體制陷于糾紛而喪失活力。即使并無此類幫派存在，僅僅觀點(diǎn)和意見的分歧，亦足以使行政權(quán)力的執(zhí)行染上軟弱無力、拖拉疲遢的風(fēng)氣。” [41]
再以選舉人間接選舉總統(tǒng)方式為例，專門的選舉人被認(rèn)為能夠避免州議會(huì)中司空見慣的派系勾結(jié)，總統(tǒng)選舉人的臨時(shí)性，能夠有效地削弱派系的不當(dāng)聯(lián)合。 [42]各州選舉人分別聚集進(jìn)行投票，以及憲法批準(zhǔn)不交由各州議會(huì)而是由專門組成的人民大會(huì)進(jìn)行的做法，也是基于同樣的考慮。總之，這種制度安排不但使總統(tǒng)的選舉能夠“訴之于美國(guó)人民的直接行動(dòng)”，使“人民的意志能夠起到作用”，而且能夠防止議會(huì)政治中常見的結(jié)黨營(yíng)私、陰謀詭計(jì)、貪污腐化這些共和政體“最危險(xiǎn)的死敵” [43]。
聯(lián)邦黨人的智慧是，濫用權(quán)力的野心會(huì)因自身的貪婪而受到有益的限制。因此，必須在制度上維護(hù)各個(gè)部門秉持不同的行動(dòng)原則，這是控制和利用黨爭(zhēng)原則的要求，其目的是相互之間盡可能少的發(fā)生聯(lián)系，這樣也能使政治決策體現(xiàn)多重視角，遏制多數(shù)派不顧公益和少數(shù)人利益的傾向。“所有的權(quán)力將來自社會(huì)和從屬于社會(huì)，社會(huì)本身將分為如此之多的部分、利益集團(tuán)和公民階級(jí)，以致個(gè)人或少數(shù)人的權(quán)利很少遭到由于多數(shù)人的利益結(jié)合而形成的威脅。” [44]立法機(jī)關(guān)的兩院制設(shè)計(jì)，也旨在減少形成壟斷性決策源的機(jī)會(huì)，其原理是“把立法機(jī)關(guān)分為不同單位，并且用不同的選舉方式和不同的行動(dòng)原則使它們?cè)诠餐饔玫男再|(zhì)以及對(duì)社會(huì)的共同依賴方面所容許的范圍內(nèi)彼此盡可能少發(fā)生聯(lián)系。” [45]
聯(lián)邦黨人對(duì)黨爭(zhēng)功能的看法，即使不是直接來源于馬基雅維利，也至少與其有某種思想上的聯(lián)系。馬基雅維利在《李維史論》中指出：一個(gè)共和國(guó)因?yàn)闆_突而得到活力：沒有沖突就沒有政治和自由。但是，馬基雅維利只是揭示了沖突在事實(shí)上的積極功能，而聯(lián)邦黨人則實(shí)現(xiàn)了黨爭(zhēng)功能的制度化。正像蘇珊·鄧恩所評(píng)價(jià)的那樣，黨爭(zhēng)的存在并非反對(duì)政府：黨爭(zhēng)組成政府。不同黨派的沖突不僅為政府所容忍，相反，“沖突即是政府。” [46]抑制黨爭(zhēng)的弊害，利用黨爭(zhēng)的好處，必須使政黨在憲法之下。歷史學(xué)家理查德·霍夫斯塔德指出，在制憲會(huì)議上，麥迪遜等人對(duì)黨派政治已有防御之心，他們力圖建立起一種能制約黨派的憲法安排，而竭力避免建立“一個(gè)憲法名義下的政黨政府”。 [47]是要讓憲法制約政黨，而不是讓政黨控制憲法。換言之，麥迪遜和漢密爾頓希望利用新的聯(lián)邦憲法機(jī)制，分散和削弱黨派活動(dòng)的力量，使派別利益難以集中和串通起來，否則，聯(lián)邦政府將淪為執(zhí)行黨派意志的工具。這種憲法安排的最終政治后果是積極的，“有組織的反對(duì)派的早期創(chuàng)立，通過對(duì)持異議者的合法性的承認(rèn)，反而鞏固了這個(gè)年輕的共和國(guó)。” [48]
五、減少制度挑戰(zhàn)良心的機(jī)會(huì)
在這里，我們把超越個(gè)人和黨派私利、追求公益的個(gè)人修養(yǎng)視為“良心”。如果當(dāng)權(quán)者懷有這種良心，就能夠在一定程度上彌補(bǔ)制度的缺陷，不過，對(duì)良心的強(qiáng)調(diào)可能會(huì)降低對(duì)制度自身合理性的關(guān)注。集權(quán)統(tǒng)治就往往把當(dāng)權(quán)者的良心放在重要的位置上。但實(shí)際上，這會(huì)加大制度的道德風(fēng)險(xiǎn)：一旦統(tǒng)治者或其代理人良知敗壞，政治就會(huì)面臨破產(chǎn)的境地。聯(lián)邦黨人認(rèn)識(shí)到，就一般情況而言，制度的根本功能是防止私利在公共生活中的泛濫，如果承認(rèn)自利是政治社會(huì)的一般狀況，制度的設(shè)計(jì)也必須建立在這一預(yù)設(shè)之上。因此，必須以常人的品格來作為政治設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，而不能把良好的治理效果建立在當(dāng)權(quán)者有高度公益感這一預(yù)設(shè)之上。良好的制度是普遍公益感的前提，而不是結(jié)果。
聯(lián)邦黨人既不像憲法反對(duì)者那樣，把當(dāng)時(shí)美國(guó)大眾民主制的缺陷歸于公益精神的缺失，也不認(rèn)為制度的良好效果以人人為公為前提。漢密爾頓提醒人們要“正視人類天性，不擴(kuò)大其美德，不夸張其瑕垢。” [49]對(duì)人性的雙重假定，使他們認(rèn)識(shí)到人的行為的可塑性，政治行為的后果是否有助于公益，在很大程度上取決于外部的規(guī)則約束將產(chǎn)生何種激勵(lì)。
一個(gè)重要事實(shí)是，人不但是自利的，還可能是軟弱的。在論述總統(tǒng)的薪俸不得受制于立法機(jī)關(guān)控制這一問題時(shí)，漢密爾頓說，立法部門如果對(duì)國(guó)家主要行政官員的薪給有任意處置之權(quán)，無異于可以使之屈從其意志。在大多數(shù)情況下，如果賦予立法機(jī)關(guān)這種處置權(quán)，則會(huì)產(chǎn)生負(fù)面激勵(lì)，其或者采取削減其生活費(fèi)用，或誘之以賄賂等手段使行政部門屈從就范。“世間自有不受威脅利誘者存在；但培育出此類堅(jiān)毅美德之土壤尚屬罕見；從總的方面，可以說主宰一人的薪給，即可主宰此人的意志。” [50]正是基于這一考慮，憲法規(guī)定總統(tǒng)任職期間薪俸既不得增加也不得減少，這一對(duì)立法機(jī)關(guān)的硬約束，旨在確保總統(tǒng)能夠保持獨(dú)立。
聯(lián)邦黨人對(duì)總統(tǒng)否決權(quán)的看法體現(xiàn)了同樣的考慮。總統(tǒng)否決權(quán)是一種有限否決權(quán)，他有權(quán)提出反對(duì)意見以阻卻一切他不同意的議案，但如果立法機(jī)關(guān)各以三分之二的多數(shù)再次批準(zhǔn)，便可不經(jīng)其附屬而成為法律。采有限否決而非絕對(duì)否決的原因在于，行使前一權(quán)力意味著與國(guó)會(huì)的激烈對(duì)抗，需要總統(tǒng)具備超乎常人的堅(jiān)定性，而聯(lián)邦黨人認(rèn)為對(duì)總統(tǒng)的個(gè)人品格做這種假定并不妥當(dāng)。為求自保而設(shè)定的權(quán)力，應(yīng)該建立在常人的品格之上，“總統(tǒng)的憲法權(quán)利直接受到侵犯，公眾利益顯然受到損害，則具有常人毅力的總統(tǒng)亦將運(yùn)用憲法授予的權(quán)力保障，恪盡職責(zé)。” [51]
同樣，在論述嚴(yán)格的薪俸保障對(duì)于法官獨(dú)立品格的意義時(shí)，漢密爾頓也指出，不要試圖挑戰(zhàn)法官的堅(jiān)定性。“就人類天性之一般情況而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)。在任何置司法人員的財(cái)源于立法機(jī)關(guān)的不時(shí)施舍之下的制度中，司法權(quán)與立法權(quán)的分立將永遠(yuǎn)無從實(shí)現(xiàn)。” [52]法官的獨(dú)立雖至關(guān)重要，但沒有人是“特殊材料制成的”，不能把司法官的獨(dú)立品格僅寄望于法官的個(gè)人修養(yǎng)。相反，法官的獨(dú)立和堅(jiān)定是制度嚴(yán)密呵護(hù)的結(jié)果，而不是制度的前提。這樣我們就能理解，憲法為什么要通過終身任職、薪俸可增不可減等嚴(yán)格措施來保障法官的獨(dú)立了。 [53]
需要強(qiáng)調(diào)的是，聯(lián)邦黨人希望立憲設(shè)計(jì)減少挑戰(zhàn)個(gè)人良心的機(jī)會(huì)，但這并非否定良心對(duì)于制度的意義，他們關(guān)注的是制度本身對(duì)于形成公益感和良知的意義。良好的個(gè)人品質(zhì)是制度設(shè)計(jì)的效果而不是制度的預(yù)設(shè)條件，它是一種“制度的良知”。實(shí)際上，聯(lián)邦黨人之所以強(qiáng)調(diào)規(guī)則的意義，恰恰是期望通過良好的規(guī)則設(shè)計(jì)來形成張揚(yáng)“美德”、抑制“瑕垢”的制度性激勵(lì)。
小 結(jié)
《聯(lián)邦黨人文集》寓于具體制度討論的政治和憲法理論，對(duì)于當(dāng)代的某些重大爭(zhēng)論和實(shí)踐問題，它的作者是現(xiàn)代制度主義的先驅(qū)，他們的立憲設(shè)計(jì)既立基于對(duì)人性特征的某些描述性假定，也依賴于若干規(guī)范性政治原則，所有這些，都支持他們認(rèn)為立憲活動(dòng)是可以“深思熟慮和自由選擇”的，而不需消極地受制于“機(jī)遇和強(qiáng)力”。僅就本章所歸納的規(guī)范性政治原則而言，其理論價(jià)值和啟示性意義就值得認(rèn)真理解。“使私利服務(wù)于公益”，使得聯(lián)邦黨人將古典共和主義同新興的自然權(quán)利觀念綜合起來；“防止做自己案件的法官”，使得憲法在功能屬性上同那種大一統(tǒng)的政治理論區(qū)別開來；“以野心對(duì)抗野心”，使憲法體制不但體現(xiàn)了公共權(quán)力的民意約束，而且融入了當(dāng)代審議性民主觀的某些特征；“控制和利用黨爭(zhēng)”，則既維護(hù)了政治自由，又改善了政府政治決策過程的效能；“減少制度挑戰(zhàn)良心的機(jī)會(huì)”，則既顯示了聯(lián)邦黨人政治思想的制度主義特征，又有助于人們反思那種追求道德理想國(guó)的政治理論。聯(lián)邦黨人立憲設(shè)計(jì)方法論的上述規(guī)范性原則，或許并不全面，但它既有助于我們理解美國(guó)憲法制度的獨(dú)特含義，也或許有助于引導(dǎo)我們理解現(xiàn)代憲法理論的一般特征。
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