[ 歐元軍 ]——(2011-12-29) / 已閱12580次
歐元軍 副教授
在國(guó)家行政活動(dòng)的范圍和內(nèi)容不斷擴(kuò)大化和多元化的情況下，行政規(guī)劃作為一種國(guó)家管理社會(huì)行政手段，在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)揮著越來越重要的作用，尤其在城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、交通建設(shè)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，行政規(guī)劃可以較好地實(shí)現(xiàn)行政主體的行政目標(biāo)。但伴隨著行政規(guī)劃的充分應(yīng)用，對(duì)行政規(guī)劃的立法和法律實(shí)踐亦存在諸多問題。如何對(duì)行政規(guī)劃的法律控制，使其在法治的軌道上運(yùn)行是我們必須要解決的問題。對(duì)行政規(guī)劃的法律控制主要是程序控制，包括行政規(guī)劃的確定程序、變更和廢止程序。本文所要探討行政規(guī)劃變更中利害關(guān)系人權(quán)益維護(hù)的問題。
一、對(duì)行政規(guī)劃變更不服的法律救濟(jì)程序缺失
行政規(guī)劃是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)，而作出的對(duì)行政主體具有約束力、必須采取具體措施在未來一定期限內(nèi)予以實(shí)現(xiàn)的、關(guān)于某一地區(qū)或某一行業(yè)之事務(wù)的部署與安排。理論界立足不同角度，對(duì)行政規(guī)劃的類型作出不同的分類。按照行政規(guī)劃的約束力來劃分，例如德國(guó)行政法將行政規(guī)劃分為指導(dǎo)性規(guī)劃、調(diào)控性規(guī)劃和命令性規(guī)劃；日本行政法將行政規(guī)劃分為拘束性規(guī)劃和非拘束性規(guī)劃。所謂拘束性規(guī)劃是一種是具有外部約束力的行政規(guī)劃。此類行政規(guī)劃對(duì)行政相對(duì)人的利益產(chǎn)生直接的影響，具有要求行政相對(duì)人必須遵守的效力，如根據(jù)拓寬城市道路的規(guī)劃而作出拆遷房屋的決定。非拘束性規(guī)劃是不具有外部約束力的行政規(guī)劃。這種類型的行政規(guī)劃主要為資訊性計(jì)劃和影響性計(jì)劃，如“西部開發(fā)戰(zhàn)略”、“國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006━2020年）”等。此類行政規(guī)劃并不直接對(duì)行政相對(duì)人的利益產(chǎn)生影響，對(duì)行政相對(duì)人也沒有直接的約束力，但對(duì)行政主體還是具有拘束力，此類行政規(guī)劃一經(jīng)確定，就要求行政主體采取積極的措施予以實(shí)施。從影響利害關(guān)系人利益的角度出發(fā)，本文所探討的是有直接拘束相對(duì)人的拘束性規(guī)劃。由于人類理性的局限及社會(huì)發(fā)展本身的不可知性，已存在的行政規(guī)劃可能需要及時(shí)的變更。但是，如果沒有法律對(duì)行政主體的規(guī)劃變更權(quán)做出必要的限制以及相應(yīng)的法律救濟(jì)，則行政規(guī)劃則變得毫無意義，受行政規(guī)劃影響的利害關(guān)系人合法權(quán)益的保護(hù)也無從談起。
我們可以從一個(gè)案例來看行政規(guī)劃變更的法律救濟(jì)缺失。廣州市橋虹花園建成于1996年，是一個(gè)別墅小區(qū)，規(guī)劃總用地面積54567平方米，一共有200余棟，業(yè)主大都為民企老板，按照原有的規(guī)劃，小區(qū)內(nèi)大概有8000多平方米的物管房、園林、兒童游樂設(shè)施等公共用地。2003年11月26日，原開發(fā)商將29棟待建別墅用地和部分花園用地等共8110.8平方米，出售給廣州市番禺友誼有限公司。友誼公司在取得廣州市規(guī)劃局番禺區(qū)分局等部門發(fā)出的相關(guān)證件后，于2004年7月開始拆除上述用地的園林和物管用房，用于興建商鋪和住宅，現(xiàn)已建成。小區(qū)的業(yè)主們采取各種方式進(jìn)行維權(quán)。2004年12月，業(yè)委會(huì)主任陳先生將番禺區(qū)規(guī)劃局告上了越秀區(qū)法院，三個(gè)月之后，法院判決番禺區(qū)規(guī)劃局在2004年發(fā)給友誼公司《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》違反了《行政許可法》，兩個(gè)證被撤銷，工程曾經(jīng)一度停工。但在去年10月，友誼公司再度開始施工。2005年11月初，陳先生再次起訴番禺區(qū)規(guī)劃局。在該案的一審和二審判決中，法院認(rèn)為，規(guī)劃局有核發(fā)建設(shè)工程許可證的職權(quán)，友誼公司也是按照規(guī)劃局的要求辦理手續(xù)，因此業(yè)主們要求撤銷規(guī)劃局核發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的理由不充分，駁回了陳先生的要求。[1]案件本身并不復(fù)雜，受規(guī)劃直接影響的利害關(guān)系人橋虹花園業(yè)主的主張得不到法院的支持，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)告知和聽證程序就做出了變更行政規(guī)劃的決定，但令人感到不合理的是，此案件暴露出出我國(guó)現(xiàn)行法在行政規(guī)劃立法及對(duì)行政程序司法審查方面存在的諸多問題，受行政規(guī)劃變更行為實(shí)質(zhì)影響的利害關(guān)系人權(quán)益的得到有效地維護(hù)。
（一）我國(guó)現(xiàn)行行政規(guī)劃變更立法方面存在的問題
我國(guó)沒有行政程序法典也沒有專門的行政規(guī)劃立法。只是在《土地管理法》、《預(yù)算法》等法律文件中有零散的關(guān)于行政規(guī)劃的規(guī)定。針對(duì)上述案件所涉及的城市規(guī)劃程序，以《城市規(guī)劃法》為切入點(diǎn)，探討我國(guó)現(xiàn)行行政規(guī)劃變更程序立法存在的問題。《城市規(guī)劃法》對(duì)于規(guī)劃程序僅規(guī)定規(guī)劃的制定程序。城市規(guī)劃制定程序的規(guī)定主要包括第11條至22條，其分別規(guī)定了規(guī)劃的編制主體、規(guī)劃制定時(shí)應(yīng)當(dāng)考量的因素和條件、規(guī)劃的種類、規(guī)劃的分級(jí)審批制度及調(diào)整城市整體規(guī)劃時(shí)的備案和審批制度。第28條規(guī)定城市規(guī)劃批準(zhǔn)后應(yīng)公布。城市規(guī)劃制定程序本身而言也存在諸多問題。一是從價(jià)值取向而言，過分側(cè)重行政效能，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政主體意志的維護(hù)，而忽視個(gè)人意志的表達(dá)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的維護(hù)，體現(xiàn)出濃厚的管理模式色彩。而行政規(guī)劃的目的之一是在公共利益和私人利益沖突存在或可能存在的情形下，對(duì)可能的利益沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，以達(dá)到社會(huì)整體利益的最大化。就發(fā)生在規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)與公眾之間、公眾與公眾之間的沖突而言，行政規(guī)劃制定中理應(yīng)有提出異議程序、聽證程序等程序，以保障所有與規(guī)劃的內(nèi)容有利害關(guān)系的人有機(jī)會(huì)參與規(guī)劃制定過程，表達(dá)自己的利益訴求，使各種合法利益都能在最后的規(guī)劃裁決中得到合理考量和安排。二是這種制定程序的規(guī)定幾乎等同于內(nèi)部審批制度，而行政規(guī)劃程序的性質(zhì)應(yīng)是外部程序。雖然也有人民代表大會(huì)的審批的內(nèi)容，但由于人民代表大會(huì)監(jiān)督制約功能微弱，將理應(yīng)是外部程序的行政規(guī)劃程序?qū)嶋H規(guī)定為內(nèi)部審批程序，這與現(xiàn)代行政中加強(qiáng)公眾才參與尤其利害關(guān)系人的參與的要求相去甚遠(yuǎn)。
規(guī)劃的變更必然涉及各方利益主體的利益，規(guī)劃變更程序缺失影響利害關(guān)系人權(quán)益的維護(hù)。如上文提及案例，小區(qū)規(guī)劃變更必然導(dǎo)致物管房、園林、兒童游樂設(shè)施等公共用地使用權(quán)的喪失，這對(duì)利害關(guān)系人影響甚大。因此除非規(guī)劃變更的內(nèi)容極其微不足道外，規(guī)劃變更應(yīng)遵守與規(guī)劃制定相同的程序。但由于現(xiàn)行的《城市規(guī)劃法》缺失規(guī)劃變更程序的缺失，只是在行政許可法《第四十九條》規(guī)定被許可人要求變更行政許可事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)；符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)。在此條文表述中，也缺失對(duì)變更程序的明確要求。因此在實(shí)踐中就出現(xiàn)了規(guī)劃變更缺乏法律制約，這既造成大量的資源浪費(fèi)，也侵犯了利害關(guān)系人的權(quán)益，產(chǎn)生了許多社會(huì)矛盾。
基于公共利益需要的情形下，規(guī)劃變更使利害關(guān)系人的權(quán)益受損情形下，在立法上明確對(duì)規(guī)劃利害關(guān)系人損失予以補(bǔ)償。諸如《城市規(guī)劃法》等法律對(duì)此沒有規(guī)定，《國(guó)家賠償法》規(guī)定只對(duì)直接的損失予以賠償，因此規(guī)劃利害關(guān)系人的期待利益在實(shí)體法上也得不到保護(hù)。
（二）對(duì)行政程序司法審查方面存在的問題
在我國(guó)，基于行政權(quán)與司法權(quán)的界限，行政訴訟中法院司法審查主要限定為合法性審查，人民法院審理行政法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，因此在行政訴訟中，法院對(duì)具體行政行為的審查必須依賴于立法對(duì)該行為的規(guī)范與制約。而實(shí)現(xiàn)法院對(duì)規(guī)劃行為的合法性審查，一個(gè)重要前提條件是法律對(duì)規(guī)劃行為作出合理的規(guī)制。
但是在在沒有法律具體規(guī)定規(guī)劃變更程序情形下，法院能否依據(jù)行政程序的基本原則來審查行政規(guī)劃變更程序合法性？這一問題必然涉及“法定行政程序”的理解問題。我國(guó)以制定法為傳統(tǒng)的國(guó)家，在訴訟中強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格適用法律，禁止法規(guī)造法，但當(dāng)制定法沒有規(guī)定的情形下，則將司法審查活動(dòng)至于尷尬的境地。在我國(guó)目前缺少一部統(tǒng)一的行政程序法典，雖然在《行政訴訟法》、《最高人民法院關(guān)于行政訴訟法若干問題的解釋》及《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的解釋》都涉及了“法定程序”，但都沒有對(duì)“法定程序”的內(nèi)涵作出統(tǒng)一的立法規(guī)定或司法解釋。由于缺乏有關(guān)“法定行政程序”的立法規(guī)定和司法解釋，導(dǎo)致行政執(zhí)法和司法實(shí)踐中對(duì)待“法定行政程序”上意見不一致。在司法審查層面，被訴的具體行政行為的利害關(guān)系人的合法權(quán)益得不到有效地維護(hù)。在司法審查中，法官能否在制定法缺失的情形下，從憲法原則、行政法原則。甚至判例和法理中尋找“法定程序”中的“法”，“法定程序”的“法”能否既包括行政程序內(nèi)的任何成文的行政法律規(guī)范，也包括現(xiàn)代行政程序的基本原則，如果也包括在內(nèi)，則對(duì)受被訴具體行為影響的利害關(guān)系人具有重要意義。
二、有關(guān)國(guó)家關(guān)于行政規(guī)劃變更行為的立法、司法審查及補(bǔ)償
（一）關(guān)于行政規(guī)劃變更的立法
行政規(guī)劃一經(jīng)確定則具有實(shí)施效力，規(guī)劃制定主體應(yīng)當(dāng)在法定的時(shí)間內(nèi)實(shí)施該規(guī)劃。但由于規(guī)劃本身具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性、政策性，根據(jù)情勢(shì)所需，變更、廢止已確定的規(guī)劃是無法避免的。因此，以立法的形式規(guī)制規(guī)劃的變更、廢止程序是行政程序法的重要內(nèi)容。從國(guó)外的立法來看，立法者考慮到規(guī)劃的變更，將對(duì)利害關(guān)系人權(quán)益產(chǎn)生新的影響，一般要求行政主體應(yīng)重新進(jìn)行規(guī)劃確定程序，但如果該規(guī)劃的變更并非重大實(shí)質(zhì)性變更且未涉及他人利益，或經(jīng)利害關(guān)系人同意，可免除新的規(guī)劃確定程序，以提高行政效率。例如， [2]聯(lián)邦德國(guó)《行政程序法》（1997年）第76條規(guī)定“（1）已確定的規(guī)劃在完成之前需要修改的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過新的規(guī)劃確定程序。（2）規(guī)劃確定機(jī)關(guān)可省略規(guī)劃確定程序，如果規(guī)劃的變更無關(guān)緊要，且未損及他人利益，或當(dāng)事人已對(duì)變更表示贊同。（3）在第2款或其他規(guī)劃出現(xiàn)無關(guān)緊要變更的情況下，規(guī)劃確定機(jī)關(guān)展開規(guī)劃確定程序的，無需聽證程序，也不需將規(guī)劃確定決議予以公布�！庇秩缛毡尽缎姓绦蚍ú莅浮罚�1983年）第1125條規(guī)定“計(jì)劃完成前，計(jì)劃應(yīng)予變更時(shí)，應(yīng)為必要的新計(jì)劃確定程序。但輕微之計(jì)劃變更，則可省略新計(jì)劃確定程序。”韓國(guó)《行政程序法草案》（1987年）第57條規(guī)定“變更已確定之行政計(jì)劃時(shí)，新的行政計(jì)劃應(yīng)經(jīng)確定程序，但實(shí)質(zhì)的內(nèi)容無變更時(shí)，不在此限�！盵2]
其次是重視將信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在行政規(guī)劃中運(yùn)用，對(duì)行政機(jī)關(guān)變更行政規(guī)劃行為加以限制和要求行政機(jī)關(guān)對(duì)基于信賴而受侵害的利害關(guān)系人予以補(bǔ)償。信賴保護(hù)原則自20世紀(jì)50年代在德國(guó)行政法中開始作為一個(gè)獨(dú)立的法律原則出現(xiàn)以來，已經(jīng)得到越來越多的國(guó)家和地區(qū)行政法的承認(rèn)，并加以運(yùn)用。所謂信賴保護(hù)“是指私人由于國(guó)家機(jī)關(guān)所實(shí)施的某種行為（法規(guī)、政策或者行政處理等）而對(duì)一定的事實(shí)或行為產(chǎn)生了正當(dāng)?shù)男刨�，并基于這種信賴安排自己的生產(chǎn)生活，作出了一定的處分行為，國(guó)家對(duì)于私人的這種信賴應(yīng)當(dāng)提供一定形式和程序的保護(hù)”。[3]根據(jù)信賴保護(hù)原則，對(duì)于以行政行為形式作出的行政，其中止或變更可以按照行政行為的廢止規(guī)則進(jìn)行。亦即因行政計(jì)劃而受益之人民，對(duì)于該行政計(jì)劃之存續(xù)已產(chǎn)生信賴，且于衡量比較廢止該行政計(jì)劃（即中止和變更兩種情形，都是終止原行政計(jì)劃向后的效力）所可維護(hù)之公共利益后，其信賴較值得保護(hù)時(shí)，則該行政計(jì)劃即不得任意依職權(quán)撤銷。德國(guó)法上的信賴保護(hù)方法分為存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)兩種。存續(xù)保護(hù)方法主要適用于違法的行政規(guī)劃變更。如前文所述的案件，按照原規(guī)劃，園林、兒童游樂設(shè)施等公共用地為業(yè)主的生活提供便利，業(yè)主在購(gòu)房時(shí)已將這種預(yù)期利益也計(jì)算在內(nèi)，在事實(shí)上房?jī)r(jià)本身也包括這種預(yù)期利益，因此規(guī)劃的變更構(gòu)成了對(duì)公眾信賴?yán)娴那址福瑫r(shí)變更的結(jié)果在原有的土地上建商鋪和住宅，其犧牲的利益并不大于其保護(hù)的利益，違背了信賴保護(hù)原則和比例原則。按照德國(guó)法，針對(duì)這類的行政規(guī)劃行為，利害關(guān)系人的利益依信賴保護(hù)原則，可提起排除違法變更請(qǐng)求。財(cái)產(chǎn)保護(hù)針對(duì)合法的行政規(guī)劃變更行為。基于更大的公共利益的需要或其他正當(dāng)?shù)氖掠桑兏阎贫ǖ男姓?guī)劃，由行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償利害關(guān)系人的損失，以兼顧公益和私益。針對(duì)行政主體應(yīng)當(dāng)給予一定的補(bǔ)償。財(cái)產(chǎn)保護(hù)一方面允許行政機(jī)關(guān)變更原行政規(guī)劃，但同時(shí)要求行政機(jī)關(guān)對(duì)私人因信賴原行政規(guī)劃所受的損失予以補(bǔ)償。依德國(guó)的《行政程序法》規(guī)定，行政規(guī)劃的利害關(guān)系人可以提出行政機(jī)關(guān)提供補(bǔ)救措施和過渡措施的請(qǐng)求。其要求行政機(jī)關(guān)在變更規(guī)劃時(shí)，考慮利害關(guān)系人的權(quán)益，為利害關(guān)系人適應(yīng)新的情況，提供調(diào)整的時(shí)間和條件，并對(duì)利害關(guān)系人造成的損失給予補(bǔ)償�！巴ㄟ^這種方法，一方面必要的計(jì)劃變更得以執(zhí)行；另一方面有關(guān)公民的利益得到考慮�！�
（二）關(guān)于行政規(guī)劃變更的司法審查
有關(guān)國(guó)家不僅在立法上明確行政程序法的基本原則，并且在司法審查中充分應(yīng)運(yùn)。行政程序的基本原則在不同的法系、不同國(guó)家有不同的形式，但基本內(nèi)容則大體相同，即正當(dāng)?shù)姆沙绦�。其所包含的告知�?quán)（notice）以及陳述并得到傾聽（hearing）的權(quán)利構(gòu)成了許多國(guó)家人權(quán)保障的根本原則。正當(dāng)法律程序條款是美國(guó)憲法修正案第5條、第14條率先明確規(guī)定的，第五條修正案規(guī)定“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)。不給予公平賠償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公用。” 第十四條條“所有在合眾國(guó)出生或歸化合眾國(guó)并受其管轄的人，都是合眾國(guó)的和他們居住州的公民。任何一州，都不得制定或?qū)嵤┫拗坪媳妵?guó)公民的特權(quán)或豁免權(quán)的任何法律；不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；在州管轄范圍內(nèi)，也不得拒絕給予任何人以平等法律保護(hù)�！逼淠康氖潜Ｕ蠎椃ㄒ�(guī)定的公民權(quán)利的有效實(shí)施。美國(guó)法把行政程序的基本原則融入于“正當(dāng)法律程序原則”之中，同時(shí)制定了統(tǒng)一的《聯(lián)邦行政程序法》。英美國(guó)家的法官們常常能夠援引“自然公正原則”、“正當(dāng)法律程序原則“就保護(hù)公民權(quán)的問題作出判決，并依靠其判例規(guī)則所產(chǎn)生的約束力，構(gòu)成了保護(hù)公民權(quán)的嚴(yán)密體系。大陸法律國(guó)家如德國(guó)在《聯(lián)邦行政程序法》（1976年）第二十八條規(guī)定“在頒布影響參與人權(quán)利的行政行為之前，應(yīng)給參與人陳述對(duì)有關(guān)決定為重要事實(shí)的機(jī)會(huì)。”法國(guó)通過部門法和判例喜愛能夠結(jié)合的方式確定行政程序的基本原則。在這些法治比較健全國(guó)家均承認(rèn)任何行政行為都必須遵循行政程序的基本原則，這不僅是依法行政的客觀需要，也是衡量行政行為的合法性的根本依據(jù)，是受行政行為影響的利害關(guān)系人提出司法訴訟，請(qǐng)求司法救濟(jì)的重要依據(jù)。
在確立可以依據(jù)行政程序原則進(jìn)行司法審查的同事，這些國(guó)家還在具體訴訟制度上，給予相應(yīng)的保障，德國(guó)在此方面最為完善。在德國(guó)，根據(jù)各種行政規(guī)劃的的形式和內(nèi)容，判斷公民的信賴狀況，并賦予不同的計(jì)劃保障給付權(quán)。具體包括：計(jì)劃存續(xù)請(qǐng)求權(quán)、計(jì)劃執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)、過渡措施和補(bǔ)救措施請(qǐng)求權(quán)以及補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。[4]計(jì)劃存續(xù)請(qǐng)求權(quán)的目的是為了維持計(jì)劃，反對(duì)計(jì)劃的變更和廢除。但是原則上不承認(rèn)一般的計(jì)劃存續(xù)請(qǐng)求權(quán)，否則個(gè)人的信賴?yán)婢蜁?huì)始終優(yōu)于變更計(jì)劃的公共利益，只有在里外或者計(jì)劃的做出采取了法律規(guī)范或者行政行為形式的情況下，才存在計(jì)劃存續(xù)的請(qǐng)求權(quán)。計(jì)劃請(qǐng)求權(quán)的目的是計(jì)劃的遵守和執(zhí)行，反對(duì)行政機(jī)關(guān)采取違法計(jì)劃的行為。但是，正如不存在一般的法律執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)那樣，一般的計(jì)劃執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)也是不存在的。只有在執(zhí)行計(jì)劃義務(wù)為其本人的利益存在時(shí)，公民才享有計(jì)劃執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)。過渡措施和補(bǔ)救措施請(qǐng)求權(quán)是針對(duì)計(jì)劃的變更和廢除。已經(jīng)按照計(jì)劃采取了相應(yīng)的處置，因計(jì)劃消滅而遭受財(cái)產(chǎn)損失的人，可以要求行政機(jī)關(guān)為此采取過渡措施或者適應(yīng)性幫助。但是，不存在抽象的過渡性措施請(qǐng)求權(quán)或者補(bǔ)救措施請(qǐng)求權(quán)，它在法律上不可能得到實(shí)現(xiàn)，可訴的請(qǐng)求權(quán)必須充分確定。補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的目的是因變更或者不履行計(jì)劃而產(chǎn)生的補(bǔ)償或者賠償，適用國(guó)家賠償?shù)囊话阋?guī)定和原則。
（三）因行政規(guī)劃變更而受到損失的補(bǔ)償
對(duì)因行政規(guī)劃的變更而受到損失的利害關(guān)系人采取的信賴保護(hù)方法主要是財(cái)產(chǎn)保護(hù)，即在符合信賴保護(hù)條件的情況下，由行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人因此遭受的損失進(jìn)行補(bǔ)償。信賴?yán)鎿p害的補(bǔ)償措施不限于直接的金錢補(bǔ)償，還可以是其他的具有財(cái)產(chǎn)意義的補(bǔ)償方式， [5]例如日本《土地法》上的“換地、開造耕地、開造宅基地、代為實(shí)施公事、代為遷移等”，德國(guó)法上的過渡措施，例如，補(bǔ)貼的取消應(yīng)當(dāng)及時(shí)提前通知，或者采取逐步的方式，而不能采取立即和全面的方式。與交通計(jì)劃變更有關(guān)的企業(yè)家，根據(jù)原來的交通計(jì)劃享有有利的交通條件，可以得到財(cái)政上的過渡幫助。另外，英國(guó)法上有強(qiáng)制賣出制度。根據(jù)1971年《城市計(jì)劃法》的規(guī)定，公民的土地或房屋因受公共機(jī)構(gòu)執(zhí)行計(jì)劃的影響而不能合理地有益利用時(shí)，可以請(qǐng)求執(zhí)行計(jì)劃的機(jī)構(gòu)購(gòu)買公民因此而不能利用的地產(chǎn)。1973年的《土地補(bǔ)償法》擴(kuò)大了強(qiáng)制賣出的范圍，包括已經(jīng)宣布但尚未執(zhí)行的計(jì)劃所產(chǎn)生的損害在內(nèi)。例如某一土地已預(yù)定作為公路或公園使用，所有者因此不能在市場(chǎng)上出賣該地時(shí)，或只是在極不利條件下才能出賣該地。如果土地所有者需要出賣該地時(shí)，可以請(qǐng)求執(zhí)行計(jì)劃的機(jī)構(gòu)按正常價(jià)格收買。同時(shí)，法律也規(guī)定了計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)拒絕購(gòu)買的理由，例如執(zhí)行計(jì)劃的機(jī)構(gòu)可以公開聲明該地不在征購(gòu)范圍內(nèi)，或聲明該計(jì)劃在15年內(nèi)不會(huì)執(zhí)行等而拒絕購(gòu)買。[5]
三、行政規(guī)劃變更的利害關(guān)系人維護(hù)權(quán)益的途徑
（一）在現(xiàn)有的立法框架內(nèi)的行政復(fù)議與行政訴訟
在現(xiàn)有的立法框架內(nèi)，可以提起行政復(fù)議和行政訴訟但得不到有效的救濟(jì)。理由是：
按照我國(guó)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，對(duì)具體行政行為可以進(jìn)行行政復(fù)議。如前文所述本文所探討的規(guī)劃是指直接有拘束相對(duì)人的拘束性規(guī)劃。問題是這種有直接有拘束相對(duì)人的拘束性規(guī)劃是具體行政行為還是抽象行政行為。在行政法律實(shí)務(wù)中，執(zhí)法機(jī)關(guān)往往將行政規(guī)劃理解為抽象行政行為，這種判斷主要來自規(guī)劃的政策性成分、自由裁量因素以及調(diào)整對(duì)象的眾多等考慮。筆者認(rèn)為直接有拘束相對(duì)人的拘束性規(guī)劃是具體行政行為，理由是很多具體行政行為也有政策性成分、自由裁量因素，至于調(diào)整對(duì)象的眾多則更不是抽象行政行為和具體行政行為劃分的標(biāo)準(zhǔn)，只要行政行為的影響的對(duì)象可以具體確定，則人數(shù)眾多的行政行為也是具體的行政行為。如前文所述的案件，小區(qū)的規(guī)劃就有直接拘束相對(duì)人，受其直接影響的有開發(fā)商和小區(qū)業(yè)主。因此受其變更影響的小區(qū)業(yè)主可以對(duì)規(guī)劃本身提出行政復(fù)議。同時(shí)如果在行政規(guī)劃的基礎(chǔ)上產(chǎn)生另一具體行政行為，則受行政規(guī)劃影響的利害關(guān)系人也可以對(duì)該具體行政行為提出行政復(fù)議，如小區(qū)業(yè)主可以對(duì)是在行政規(guī)劃行為的基礎(chǔ)上的頒發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》行政許可行為提起行政復(fù)議。
按照我國(guó)《行政訴訟法》及最高人民法院的司法解釋的規(guī)定，受具體行政行為影響的利害關(guān)系人可以提起行政訴訟。但如上文所述，在司法審判實(shí)務(wù)中，審判人員往往將行政規(guī)劃行為理解抽象行政行為進(jìn)而將其排除在行政訴訟受案范圍之外。在實(shí)務(wù)中權(quán)益受到規(guī)劃影響的利害關(guān)系人不能對(duì)規(guī)劃本身提出行政訴訟，而只能針對(duì)規(guī)劃行為衍生的行為提起訴訟。如前文案件，只能對(duì)建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可行為提起行政訴訟，這樣的訴訟只可能推翻有關(guān)的規(guī)劃許可行為，而不能推翻規(guī)劃許可行為所依據(jù)的城市規(guī)劃行為本身。
在現(xiàn)有的立法層面，受規(guī)劃變更影響的利害關(guān)系人在提起行政復(fù)議和行政訴訟后，亦得不到有效的救濟(jì)。因?yàn)闊o論是行政復(fù)議還是行政訴訟，對(duì)規(guī)劃變更行為的審查都需要合理的、明確的法律規(guī)定，而我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)規(guī)劃變更行為既缺少實(shí)體性規(guī)定，也缺少程序性規(guī)定。對(duì)與因規(guī)劃影響而獲得補(bǔ)償問題，亦沒有明確規(guī)定。當(dāng)然在實(shí)務(wù)中，也存在在公法層面得不到有利救濟(jì)而求助于私法救濟(jì)的情形，如在小區(qū)業(yè)主在購(gòu)房合同中與開發(fā)商約定容積率、綠化率等，同時(shí)明確規(guī)劃的變更情形下開發(fā)商承擔(dān)違約責(zé)任，這在一定程度上降低了因規(guī)劃的變更而由小區(qū)業(yè)主承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。
（二）完善現(xiàn)行法，充分維護(hù)行政規(guī)劃變更的利害關(guān)系人合法權(quán)益
完善現(xiàn)行法，主要是在程序上加強(qiáng)對(duì)行政變更的法律約束。首先在憲法或在今后出臺(tái)的行政程序法中規(guī)定“正當(dāng)程序原則”和“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”。其次在具體程序制度設(shè)計(jì)上，明確規(guī)定“變更已確定之行政規(guī)劃時(shí)，新的行政計(jì)劃應(yīng)經(jīng)確定程序，但實(shí)質(zhì)的內(nèi)容無變更時(shí)，不在此限�！蓖瑫r(shí)完善規(guī)劃的制定程序，包括規(guī)劃公開制度、咨詢委員會(huì)制度、聽證制度、協(xié)商制度等。在行政程序法中明確，行政主體可以基于公共利益變更行政規(guī)劃，但應(yīng)對(duì)受變更影響的利害關(guān)系人給予合理的補(bǔ)償。在其次在行政訴訟法，進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，將有直接拘束相對(duì)人的拘束性行政規(guī)劃行為納入行政訴訟范圍。借鑒德國(guó)的立法體例，賦予利害關(guān)系人有規(guī)劃存續(xù)請(qǐng)求權(quán)、規(guī)劃執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)、過渡措施和補(bǔ)救措施請(qǐng)求權(quán)以及補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。
注釋:
[1]曹晶晶：“橋紅花周公共園林變商鋪業(yè)主告規(guī)劃局市政府”，載搜孤新聞中心2006年05月22日發(fā)布。
[2]應(yīng)松年：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法律出版社2004年版，第114、500、568頁。
[3]姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第91頁。
[4]蘇苗罕：“行政計(jì)劃的訴訟問題研究”，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2004年第4期。
[5]姜明安主編：《行政程序研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第121頁。
