[ 楊遂全 ]——(2011-12-22) / 已閱13202次
楊遂全 四川大學法學院 教授
關鍵詞: 物業小區 停車位 法定配建 自愿增建 非完全市場化
內容提要: 我國大中城市物業小區普遍存在“停車難”問題。物業小區停車位的市場交易價格有時甚至超過商品房，停車位的權屬糾紛也日益激增，其根源在于物業小區停車位的完全市場化。《物權法》將本應法定配建的規劃停車位規定為當事人可約定停車位的歸屬，從而使開發商的配建義務轉化成為由小區業主承擔的市場風險，這一規定亞待立法矯正。立法應根據停車位法定配建原理確定配建比例;明確法定配建性停車位由業主共有，收益共享;規定增建性停車位應遵循“誰投資，誰受益”原則并建立市場限價機制;確立業主優先權和轉讓不破優先權等
我國《物權法》實施后，被稱為上海“物權法第一案”的某物業小區居民龔先生與小區開發商就其停車位買賣即停車位權屬的爭議糾紛，反映出關于停車位權屬問題是否應當完全遵循市場交易慣例的問題。[1]目前，在我國大中城市，因為物業小區“停車難”導致的相關糾紛越來越多，由于停車位的匾乏所導致的停車位比房貴等問題日益突出，究其根源在于小區停車位完全市場化的立法和社會政策導向，特別是《物權法》規定了開發商對各種小區停車位尤其是法定配建停車位均可依照約定永遠擁有所有權，相關司法解釋對此也未能很好地予以補漏，而物業管理條例實施細則仍缺位。“停車難”導致的糾紛日益增多的客觀現實提醒我們，《物權法》及相關司法解釋在確定物業小區停車位的權屬時，確實不當強調了其市場價值的實現和保護，而忽略了它對公民居住權益的保障功能。重新審視目前我國物業小區停車位的立法定位和法律規制措施應是未來立法的修正方向。
當前，隨著家用汽車消費日益成為我國居民消費的重要組成內容，停車位作為物業小區建設的重要附屬設施，已成為物業小區建設必不可少的組成部分，并成為影響建筑物區分所有權功能實現的重要因素。從長期趨勢看，物業小區停車位作為一種非常稀缺的城市資源，它的分配和管理不能完全按照市場規律和一般的市場交易規則進行調節。《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋))(以下簡稱《建筑物區分所有權解釋)))試圖就實踐中涉及停車位爭議的相關問題進行合理規范，但由于它未能糾正上述立法在根本理念上的錯誤，以至于其實施以來，物業小區停車位糾紛不但沒有下降，反而呈現急速增長的趨勢。
學界多從停車位所依附的土地使用權人手，以是否計人容積率、是否計人公攤面積等標準來判斷停車位的所有權歸屬，雖有其合理性，但由于未從根本上考慮到物業小區業主對停車位的剛性需求，易導致停車位可以或完全可以市場化的認識偏差和權屬確認的誤判。筆者認為應在探討物業小區停車位類型的基礎上，就法定配建停車位、自愿增建停車位、利用共用道路和其它場地設置停車位等，分別設立相應的權屬確定規則。通過進一步明確物業小區各種停車位所有權與使用權的行使與保護規范，使《物權法》及其相關司法解釋更具有可操作性，并在提高停車位利用效率的同時，保障現代城市居民基本停車需求的實現。
一、物業小區停車位的法律定位及其權屬歸屬
(一)物業小區停車位的法律定位
在《物權法》的制定過程中，筆者曾提出一定比例的停車位應為現代城市居民小區或物業大廈所必需的附屬公共配套設施。一旦物業建設與開發規劃被確定，小區停車位就應該歸屬于全體業主共有。[2]然而，當時只有少數學者認為車庫是高層建筑的配套設施，應當歸全體區分所有權人所共有。[3]許多學者則認為，“公用”并不必然產生“共有”，因小區停車位是附屬設施進而認定其所有權就屬于全體業主，是一個缺乏深人分析的結論。[4]
最終通過的《物權法》第74條第2款規定:“建筑區劃內，規劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。”((建筑物區分所有權解釋》第5條則規定:“建設單位按照配置比例將車位、車庫，以出售、附贈或者出租等方式處分給業主的，應當認定其行為符合物權法第七十四條第一款有關‘應當首先滿足業主的需要’的規定。前款所稱配置比例是指規劃確定的建筑區劃內規劃用于停放汽車的車位、車庫與房屋套數的比例。”一些學者對此解釋認為，車庫作為建筑物的配套設施，僅僅是從其服務于建筑物區分所有權的功能角度而言，其本身并不能決定車庫的權屬。[5]事實上，《物權法》及其司法解釋表面上似乎只是規定了當事人可以約定物業小區停車位的歸屬，但其前提卻是確認了停車位并不是物業小區必不可少的共用設施，承認了所有停車位都可以永遠地完全歸物業小區建設單位(開發商)所有或永久支配，進而變相肯定了開發商在新建小區時可以不配建停車位，或者在其出售小區物業的同時沒有義務必須出讓附設停車位。事實上，任何“必須”的事項都是不能被“約定”的，如果承認停車位是物業小區必不可少的共用設施這一前提，那么《物權法》有關“約定”的規定就等于是把本應一并交付給業主的停車位又賣了一次，或者由開發商“施舍”給業主了，至少對于法定必須配建的停車位來說，其肯定是被強行“約定”了。
問題是停車位究竟是否應屬于物業小區必不可少的附屬共用設施。《物權法》第73條和第74條第3款規定了物業小區道路和綠地是必不可少的共有共用設施，對其必須實行法定共有，但是停車位卻未包含在其中。而事實上，即使在目前我國農村，在大多數農民都有自行車和摩托車的情況下，樓房建筑下停放自行車或摩托車的停車位也是不可或缺的。也許正是基于停車位是物業小區必不可少的共用設施的理念，建設部在上世紀末和本世紀初頒布的有關住宅小區建設規范中都明確要求，任何新建小區必須有停車位;成都市則規定新建小區內的辦公用樓不得低于一戶一個停車位，任何新建住宅用樓不得低于3戶一個停車位。[6]自2003年實施的《南京市建筑物配建停車設施設置標準與準則》也明確要求，100平方米左右的戶型，老城區內平均5戶用3個停車位，新城和郊縣平均5戶用4個。[7]國內其他許多城市也針對新老城區分別規定了必須設置的停車位比例。按照這些行政性強制規定，停車場作為物業小區的配套附屬物，理應屬于全體業主共有，購房者不必再為購買停車位支付額外的費用，而只需支付汽車看護費用，業主之間可以就停車位的使用與交費進行約定。從公平角度考慮，按照“誰受益，誰付費”的原則，擁有車輛的業主也應承擔停車位占地費和車場管理維護費，而所收取的包括外來車輛在內的各種停車費屬于全體業主共有。當然，開發商如果對停車位外加附設建筑，購房者對是否購買這些附加建筑應具有單方選擇權，其也不應是由建設單位與購房者來“約定”的。無論如何，物業開發商是有法定義務配建一定比例的停車位的。
(二)物業小區停車位權屬認定的理論爭議
關于物業小區停車位的權屬認定，學術界存在不同的觀點和認識。第一種觀點認為，判斷停車位權屬應以是否計人容積率為標準。此觀點認為土地使用權的分攤規則與停車位的權屬認定密切相關，地面停車場和架空層車庫因為不計人建筑容積率，不享有對應的土地使用權份額，應當直接歸屬于區分所有權人共有。[8]據此，判斷停車位是否占用業主共有的其他場地，關鍵在于其是否計人容積率。如果計人容積率，則可以進行房地產權的初始登記，取得獨立的產權證書，開發商可以保留其所有權，并不當然歸屬業主所有。反之，如果沒有計人容積率，則伴隨著分攤了土地使用權的房屋產權出售給全部業主，這些房屋分攤的土地使用權也轉移給全部業主，進而占用了這些業主共有場地的停車位的所有權亦應歸業主共有。[9]
上述觀點的理論基礎是土地使用權的分攤規則，能否辦理獨立的權屬證書是認定停車位能否成為專有權標的的標準，停車位有對應的土地使用權份額是辦理獨立權屬證書的前提，計算容積率意味著其建筑面積分攤了地上土地使用權的份額。[10]
第二種觀點認為，判斷停車位權屬應以是否計人公攤面積為標準。該觀點通過對空間權的權屬分析，認為如果停車位的建筑面積分攤人商品房的公攤面積中，則停車位應屬于業主所有，否則屬于開發商所有。[11]開發商在銷售商品房時，將停車位計人公攤，顯然是采取分攤銷售的方式，停車位所有權應當屬于全體業主。如果開發商沒有將停車位計人公攤，將其所有權界定為開發商所有，是一個法律上有根據、經濟上較合理的制度安排。[12]有學者甚至認為窗前綠地、樓頂空間和停車位都適用該規則，凡計人公攤面積而由區分所有權人支付價金的，就必然是區分所有建筑物的共用部分，全體區分所有權人享有互有權;凡沒有計人公攤面積，其他區分所有權人役有支付價金而僅僅由窗前綠地、樓頂空間和停車位的使用權人支付價金的，權利人就享有互有權或者專有使用權[13]。
第三種觀點認為，判斷停車位權屬應以經濟功能的互補性為標準。有學者從經濟學角度討論建筑物區分所有權和停車位所有權的“合一”與“分立”問題，并以此確認小區停車位的權屬。如果小區房屋和停車位的產權分立，購房者在購房后，無論其是退房、補買停車位或者干脆重新買一套配停車位的住房，都將遭受效用損失。購房者遭受效用損失正是現實中圍繞小區停車位產權歸屬發生各種矛盾和糾紛的根源，也是影響居民小區居住功能正常發揮的根源。因此，小區住宅與停車位不僅存在互補性而且其互補性在日益增強，產權應合一設置，在銷售前其初始產權歸開發商，在開發商與購房者達成交易合同后，產權同時轉移給購房者。[14]
筆者認為，容積率是建筑總面積與土地面積的比率。有些地方政府規定，在計算容積率時只計算地上建筑總面積，使容積率不再全面反映建筑物與土地使用權的關系。如《溫州市市區建筑工程建筑面積計算若干問題規定》就明確規定:“利用地面以上的建筑架空部分作為空間，用于社會公共停車車庫，屬業主共有權屬，該建筑面積不計人容積率指標。”尤其對于建于地下的停車位，再以是否計人容積率為標準判斷其所有權歸屬，就會導致失真。地下停車位的權屬確定不以是否計人容積率為標準，只要有合法的地下土地使用權存在，地下停車位也能成為專有權的標的。公攤面積反映計人容積率的建筑面積被分攤的份額，計人公攤面積的建筑面積為全體業主共有。但業主共有部分并不僅僅只是計人公攤部分，還包括未計人容積率的其他共用部分。實踐中，業主因為產權證書的公攤面積缺少停車位部分而導致在確權之訴中舉證困難。因此，是否計人容積率、是否計人公攤面積與停車位所有權是專有還是共有之間不存在必然聯系。
二、物業小區停車位確權規則的補充和完善
(一)確定物業小區停車位權屬規則需要考慮的基本原則
第一，應明確法定配建停車位共同共有規則設置的必要性。如前所述，停車位為現代居民小區必需 的公共配套設施，具有準公共品的屬性。如果停車位權屬完全交由市場以“私權自治”方式決定，處于優勢地位的開發商就會以其利潤最大化為目標，決定小區停車位的供給數量、供給價格和供給方式(售、租、贈)。停車位的供給價格和供給數量存在不同組合，或是價低而供應量大，或是價高而供應量少，在這兩種模式下開發商的收益卻可能并無太大差別，但其對業主利益卻有非常大的影響。在涉及小區居民停車便利、社區和諧穩定、停車位資源高效利用等社會目標的保障和實現上，當制度安排需要在社會整體利益與個人利益之間進行選擇時，只有關注不同主體間利益的必要衡平，才能使社會總體收益和社會福利最大化。
第二，物業小區停車位權屬確定規則應有利于增加停車位供給和提高停車位利用效率。我國城鎮住宅用地緊張，對特定的住宅小區來說，城鎮建設用地資源的稀缺性決定了小區停車位的稀缺性。如何通過權屬界定提高停車位利用效率，也是理論研究中應予關注的一個重要問題。關于停車位產權配置，科斯定理很有說服力，即在交易費用為零的情況下，無論停車位所有權如何進行初始配置，通過開發商、業主、非業主之間的談判，都會產生停車位利用效率最大化的效果;而在交易費用不為零的情況下，不同的停車位權利分配則會帶來不同的效益結果。現實中，停車位的交易費用通常是存在的，所以優化住宅小區停車位資源配置效率應作為確定權屬的基本指導原則。
第三，應充分考慮關于各類停車位權屬的判斷規則所產生的經濟與社會效果。[15]法律是利益分割的利器，權屬規則的設定不能厚此薄彼，不同主體的利益應基本保持均衡。片面地一床強調業主利益的制度，也可能會產生始料不及的負面影響。由于市場失靈，公共品的供給常常需要依賴政府的行政手段介入，但單憑有限的政府財力往往是難以完成的，故需要通過一定的利益引導機制吸引社會資本來共同參與。而由開發商增建停車位即是對此類政府準公共品供給不足的有益補充，開發商的正當利益訴求不應當被淹沒在以“保護弱勢群體利益”為借口的呼聲中，否則將給獲得額外制度性利益一方以反向激勵。當然，這也并非說所有的停車位都可以完全市場化。
(二)法定配建停車位權屬認定規則
目前，上海、杭州、石家莊等地即以行政規范性文件形式明確規定，配建停車位屬于全體業主共同共有，業主之間可以約定停車場的使用與交費規則。從公平角度考慮，按照“誰受益，誰付費”的原則，擁有車輛的業主應支付停車位占地費和車場管理維護費，業主所交納的各種停車費屬于全體業主共同共有。法定配建停車位只能由業主擁有使用權，不能向非業主轉讓或出租，借此實現法定配建的規劃目的。上海市房屋土地資源管理局頒布的《關于商品房項目附屬地下車庫(位)租售問題的暫行規定》就明確限制向非本小區業主出售停車位的行為。這些必要的法規補充，是值得未來《物權法》_立法修正時予以肯定的。
(三)自愿增建停車位權屬認定規則
增建停車位是指符合小區建設規劃、在法定配建停車位(當地標準)之外由開發商另行建設的停車位。對于此類停車位的權屬認定，首先看是否計人容積率，計人容積率意味著停車位計人了建筑面積，分攤了土地使用權。反之，則未分攤土地使用權。停車位是否計人容積率，應有全國性的統一規定，各地不能隨意變更或調整。計人容積率的增建停車位已計人總建筑面積，繳納了土地出讓金，有對應土地使用權，此時應視其是否計人公用建筑面積(即是否計人公攤面積)而區別對待。如果計人公攤面積，則業主在取得建筑物區分所有權時已經為該部分停車位支付了價款，停車位所有權應由全體業主共有;如果未計人公攤面積，停車位所有權則為開發商所有。
其次;對于不計人容積率的部分，如人防工程、地下停車位等，在《物權法》出臺前，因未取得土地使用權份額，學術界對其能否成立專有權一直持否定態度。此類停車位歸開發商所有不符合相關規定，但并不必然就歸業主共有，業主依然面臨地下停車位無對應土地使用權的問題。《物權法》第136條關于空間權的規定，為未計人容積率的地下停車位提供了土地使用權依據，地下停車位可以成立獨立的所有權。至于該所有權的歸屬，仍硬性規定屬業主共有，無疑是對開發商建造地下停車位積極性的極大傷害，嚴重影響停車位的有效供給，并在開發商和業主之間形成了巨大的不公。此時，應遵照“誰投資，誰受益”的原則，由開發商享有所有權。
對增建停車位需強調的是:第一，應在全國性統一立法中規定地下與地上停車位的合理比例;第二，由開發商擁有所有權的增建停車位應首先滿足業主的需要;第三，增建停車位可以與該區域商品房價格相掛鉤，但地方政策中需限定此類停車位供給價格上限;第四，賦予業主售、購選擇權;第五，附贈停車位的受贈人只能是小區業主，地方法規對開發商附贈部分停車位數量設定上限比例。
(四)特殊類型停車位權屬認定規則
一是人防工程專用停車位權屬。對于人防工程停車位應由國家、業主還是開發商擁有所有權，實務中存在很大爭議，各地法院對人防工程停車位糾紛案件的判決也存在較大差異。《人民防空法》第22條規定:“城市新建民用建筑，按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室。”但其并未明確人防工程的所有權歸屬。該法第5條規定:“國家鼓勵、支持企業事業組織、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進行人民防空工程建設;人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。”依據相關規范，人防工程停車位是不計人容積率的，也不計人共有建筑面積的分攤，[16]因此，人防工程停車位應由作為投資者的開發商享有收益權。筆者認為，開發商不能對人防工程停車位所有權進行處分，只能以出租方式轉讓使用權，獲得的租金收益作為其投資回報，且對承租人的選擇也以“首先滿足業主需要”為必要。
二是占用業主共有道路或其他場地所設置停車位的權屬。《物權法》第74條第3款規定，占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業主共有。《建筑物區分所有權解釋》第6條對此又進一步規定該款所稱的車位是指建筑區劃內在規劃用于停放汽車的車位之外，占用業主共有道路或者其他場地增設的車位。有人認為“占用業主共有的道路用于停放汽車的車位屬于按份共有”。[17]筆者認為該思路不妥。《物權法》第80條規定:“建筑物及其附屬設施的費用分攤、收益分配等事項，有約定的，按照約定;沒有約定或者約定不明確的，按照業主專有部分占建筑物總面積的比例確定。”這正說明，只有當費用與收益無法在專有權人之間進行分割時，才需要按照業主專有部分占建筑物總面積的比例確定。應在堅持停車位由全體業主共同共有的前提下，由特定業主享有共有部分專用權，所交專用使用權費歸全體業主所有。
三、確定物業小區停車位權屬的立法模式
確定物業小區停車位權屬的立法模式可由以下方案組合而成:第一，總結各地方多年的實踐由全國人大直接修改《物權法》相關規定或者由國務院出臺專門行政法規，明確規定小區停車位的法定配建制度，并就各類型停車位權屬作出統一規定;第二，考慮到不同地區經濟發展差異及其對小區停車位需求的影響，相關法律法規只宜對停車位相關原則性問題作出規定，具體的規則可授權地方法規予以規范和調整。其中，需要由法律法規予以明確的內容應當包括:(1)法定配建停車位的最低比例;(2)法定配建停車位的所有權歸全體業主共有;(3)禁止法定配建停車位向非業主售、租、贈;(4)業主法定配建停車位使用權的喪失;(5)自愿增建停車位的權屬認定原則;(6)業主停車位共有權的行使原則;(7)人防工程的性質與權屬認定原則等。設計以上方案，是基于以下理由。
首先，保證開發商法定配建停車位義務的履行和業主的共有權不被“約定”所排除。建設部《城市居住區規劃設計規范》和《停車場規劃設計規則》明確要求物業小區必須配建停車位，安徽省、陜西省、天津市以及銅陵市、揚州市、湖州市、合肥市、珠海市等地也有相同規定;上海市、南通市、西安市、金華市等地則規定物業小區必須配建、增建停車位。但是依照相關法律規定，法院確認合同無效的，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。。上述地方性法規或者地方行政性規范文件的法律位階相對較低，關于法定配建停車位的規定很容易被開發商的“約定”所排除，從而逃避其法定配建停車位的義務。所以，需要由法律、行政法規對物業小區配建停車位的法律義務作出明確規定。
其次，《建筑物區分所有權解釋》第5條第2款規定，配置比例是指規劃確定的建筑區劃內規劃用于停放汽車的車位、車庫與房屋套數的比例。配建比例的確定需要考慮土地資源與人口比例，地方行政性規范文件更易于契合當地實踐需要，平衡居民對停車位的需求和提高停車位的使用效率，避免因全國統一規定的停車位法定配建比例可能帶來的各地“旱澇不均”的情況。從筆者查詢到的相關規范看，各地現行地方行政性規范文件中關于停車位法定配建比例的規定存在較大差別，如寧波市規定二類住宅停車位配建比例為0.2停車位/戶，湖州市規定一類住宅停車位配建比例為1.0--2.0停車位/戶。
最后，效力層次較高的行政法規和《物權法》，其制定和修改程序遠較地方法規嚴格，地方法規則能因時而變、靈活調整，以適應實踐需要。當然，突破上位法關于停車位法定配建強制性規定的地方法規當在違憲審查之列。而經過多年的實踐，地方性立法在停車位權屬方面也積累了較多經驗，具體規定交由地方立法機關制定更能提高地方立法資源的利用效率。同時，地方性立法因與地方實踐相契合，可以提高停車位法定配建制度的執行效率，降低執法成本。
注釋:
[1]參見包賽:《上海物權法第一案車位車庫歸屬挑戰交易慣例》，《人民日報》2007年11月12日。
[2]參見楊遂全:《中國之路與中國民法典—不能忽視的100個問題》，法律出版社2005年版，第276面。
[3]參見金鳳:《略論住宅小區車庫的權屬》，《貴州師范大學學報(社會科學版)))2004年第4期。
[4]參見陳延:《小區地下車庫的權屬須依是否計入公攤而定》，《人民法院報》2004年2月26日第3版。
[5]參見梅夏英、王亞西:《論高層建筑物的車庫權屬》，《煙臺大學學報(哲學社會科學版)》2008年第4期。
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