[ 李東 ]——(2011-11-24) / 已閱8011次
論完善暫予監外執行的刑事政策
暫予監外執行是我國刑罰執行制度的一種，是指被人民法院依法判刑的罪犯，由于具有法律所規定的某種特殊情況而變更刑罰執行場所和刑罰執行方式的一種刑罰制度。有廣義和狹義之分，從廣義上講，應當包括管制、緩刑、假釋、暫予監外執行和單處剝奪政治權利。從狹義上講，則僅指暫予監外執行。 暫予監外執行是自由刑執行的一種變通，指被人民法院依法判處拘役、有期徒刑的罪犯，本應在監獄或拘役所服刑改造的罪犯，由于出現了法律規定的某種特殊情形，不適宜在監禁狀態下執行刑罰，依法適用暫時在監獄或拘役所外執行刑罰的制度。 作為我國刑罰執行的重要內容，暫予監外執行制度也是當前行刑社會化(社區矯正)的重要內容之一，是體現刑罰人道主義的重要制度。 我國目前法律規定，有暫予監外執行批準權的有人民法院、監獄管理機關和公安機關(看守所)。本文主要從監獄管理的視角分析暫予監外執行。 從世界刑罰史來看，刑罰的適用總體上向輕緩化發展，大體經歷了肉刑和生命刑主導、普遍適用監禁刑(自由刑)為主、監禁刑與非監禁刑并存，以非監禁刑為主等三個發展階段。非監禁刑和非監禁措施等刑罰替代手段在兩方國家大量使用，由于我國重刑主義的傳統，與監獄學有關的內容更是法學理論研究的冷門，對監獄行刑制度的具體研究探索不夠深入。從客觀上講，刑事司法實踐中監禁刑的使用相當普遍，非監禁刑的適用受到嚴重制約，中國行刑社會化的程度處于初級階段，社區矯正的試點也不過幾年時間，擴大非監禁刑的適用，存在理論、法律和實踐的障礙。從我國司法實踐來看，暫予監外執行制度尚有許多值得完善和挖掘的地方，制度的優越性遠未有效發揮。 本文試圖對我國暫予監外執行制度的發展歷程進行細致的梳理，分析暫予監外執行制度的理論基礎及刑事政策意義，結合某省監獄管理機關適用暫予監外執行的實踐，剖析當前暫予監外執行中存在的問題，從而對如何改革和完善暫予監外執行制度，提出了幾點初淺的建議與思考。
一﹑暫予監外執行法定的幾種特殊情形
暫予監外執行是指對被判處有期徒刑或者拘役的罪犯，由于出現了法定的某種特殊情形，不適宜在監管改造場所執行刑罰，而暫時變更執行場所和執行方式的一種行刑制度。暫予監外執行有三種情形：（一）有嚴重疾病需要保外就醫；（二）懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；（三）生活不能自理的。暫予監外執行的決定有兩種：一種是對判決、裁定生效后尚未交付執行機關執行刑罰的罪犯需要暫予監外執行的，由人民法院決定暫予監外執行；另一種是在刑罰執行期間需要暫予監外執行的，由執行機關決定暫予監外執行，又稱保外就醫。由于暫予監外執行改變了執行的場所，其執行機關與執行方式的變更大大降低了被執行人人身自由被剝奪的程度，故一直成為檢察機關對刑罰執行進行法律監督的重點。
二﹑現行暫予監外執行制度的立法不足
（一）暫予監外執行折抵刑期的規定有違刑罰之目的。刑罰的目的有二，報應目的與預防目的，兩者有機地結合起來使懲罰性和教育性在刑罰目的中得到了很好的貫徹與體現。①為了體現刑罰的目的，對刑罰執行地點、場所、方式的變更總是以罪犯主觀上有醒悟，客觀上有悔改為前提，而我國的暫予監外執行制度則是以罪犯客觀上不能服刑為前提的。在這個問題上，德國刑事訴訟法關于監外執行的規定比較全面，可以給我們以啟示，其表述為“推遲自由刑的執行”，主要有以下幾種情形：1、在發現受有罪判決的人有精神病的情況下，對自由刑的執行應當推遲。2、前款規定同樣適用于受有罪判決人患有其他疾病，執行幾乎會對他帶來生命危險的情況。3、根據受有罪判決人的身體狀況，立即執行與監獄的設施不相容的，也可以推遲刑罰的執行。4、如果有重要理由，特別是公共安全方面的理由與1、2、3中的情形相抵觸時，對執行不允許中斷。②由此可見，德國實行的監外執行期間是不能折抵刑期的，只是推遲了服刑的時間而已，這既能避免執行腐敗，也有助于維護法院生效裁判的權威性。
（二）決定暫予監外執行的程序設計存在重大缺陷。我國法律規定：刑罰執行期間需要暫予監外執行的，由執行機關決定。由于暫予監外執行實際上就是對原裁判的變更，上述規定實質上表明執行機關可以隨意“變更”人民法院的裁判，這種程序設計存在重大缺陷。法院裁判的權威性在于其執行力，
從法理上講，法院裁判的權威性不僅來自于法院本身在一國權力架構中的特定地位，也來自于以國家強制力為后盾的國家審判權的運用過程。特別是在刑事訴訟中，法院作為國家審判機關行使的是刑罰權，其對犯罪行為人應受到的刑事處罰應做出莊嚴慎重的裁斷。俄羅斯聯邦刑事執行法典中規定：提前免于服刑的程序中，被判刑人因患精神病而免于服刑的報告，由執行刑罰的機構或機關的首長向法院提交，在提交上述報告的同時，向法院送交醫療委員會的鑒定和被判刑人個人檔案。被判刑人因患其他重病而免于服刑的報告，由執行刑罰的機構或機關的首長向法院提交。在提交上述報告的同時，向法院送交醫療委員會或勞動醫療鑒定委員會的鑒定和被判刑人個人檔案。報告中應包括說明被判刑人在服刑期間表現的材料。③可見，俄羅斯對因病難以繼續服刑的罪犯，在刑罰變更上比我國更加徹底，即可以免于服刑，但這是建立在法院裁判的基礎之上，是在維護法院既判力的前提下進行的。
（三）監外執行監督滯后產生的監督不到位。我國《刑事訴訟法》第215條規定：“批準暫予監外執行不當的，應當自接到通知書之日起一個月內將書面意見送交批準暫予監外執行的機關，批準暫予監外執行的機關接到人民檢察院的書面意見后，應當立即對該決定進行重新核查。”可見，檢察機關對暫予監外執行的監督是事后監督，只有在相關的批準暫予監外執行決定通知書到達檢察機關之后方可進行監督，這種事后監督力度明顯不足，加之法律對于不接受監督的行為如何制裁未做出明確規定，使得這種監督在實踐中往往流于形式。
三、暫予監外執行工作中存在的問題
（一）暫予監外執行工作中司法機關之間配合不到位。暫予監外執行的執行機關是罪犯居住地的公安機關，基層組織或者罪犯的原所在單位協助進行監督。但在實踐中我們發現，公安機關對在自己轄區內暫予監外執行的罪犯的基本情況并不能全面掌握，個別情況下，甚至根本不知道本轄區內有這樣的罪犯。究其原因，一是人民法院對暫予監外執行的判決沒有按照法律規定送達罪犯所在地的基層派出所；二是監獄等機關的相關決定只送至縣級公安機關，而縣級公安機關不能及時送達基層派出所。三是對于暫予監外執行罪犯不主動向基層公安機關報到的，沒有進行處罰。上述三方面的原因造成了執行機關對于被暫予監外執行罪犯的基本情況根本無法全面掌握，實踐中監管不到位。
（二）暫予監外執行到期后收監工作遲緩。《刑事訴訟法》第216條規定，暫予監外執行的情形消失后，罪犯刑期未滿的，應當及時收監。公安部《公安機關辦理刑事案件程序規定》第295條規定，暫予監外執行的情形消失后，罪犯刑期未滿的，負責執行的派出所應當及時與監獄、看守所、拘役所聯系，予以收監。但是實踐中存在大量罪犯暫予監外執行到期后未被及時收監的現象，甚至有時罪犯刑期已滿仍處在無人問津的狀態。
（三）暫予監外執行的監管工作沒有真正開展起來。罪犯居住地的公安機關作為暫予監外執行的執行機關，應當對這些罪犯建立專門檔案，由專人負責監管，并同基層組織或罪犯原所在單位一起對罪犯的日常活動進行監管。但在實踐中，由于公安機關日常工作繁雜，承擔了大量的行政事務，加之基層組織與相關單位對這個問題認識不足，以致出現了無人監管的現象。
（四）檢察機關的監督力度不夠。檢察機關作為法律監督機關，擔負著對刑罰執行過程的全程監督，當然也包括對監外執行過程的監督。在實際工作中，檢察機關年年開展此類專項檢察活動，年年針對發現的問題提出書面糾正違法通知書，但由于該通知書不具有法律上的強制力，因而違法的現象依然存在。
四、現行暫予監外執行制度的完善
（一）立法層面的完善。在立法上取消暫予監外執行制度，而代之以“刑罰中斷執行制度”。對于罪犯的保外就醫、懷孕或哺乳以及生活不能自理等情況可以進行監外執行，但監外執行期間不計入刑罰執行期間，只是刑罰執行期間的中斷，當產生監外執行的情形消失后，應立即將罪犯收監，繼續執行未執行完的刑罰。這樣既可以杜絕罪犯試圖通過暫予監外執行來逃避刑罰的現象，也能在一定程度上消除暫予監外執行機關司法腐敗的根源。同時重新設計決定暫予監外執行的程序，讓刑罰變更權回歸審判機關。筆者建議由監管部門提出暫予監外執行意見后，連同相關案卷移送人民檢察院監所檢察部門，監所檢察部門在收到意見書后應當組織審查，必要時可以采取聽證程序，通過綜合分析作出相應的審查意見后，由監所檢察部門提交人民法院合議庭進行裁定。此外，賦予檢察機關在刑罰執行監督過程中的強制監督權，這對于預防和減少監外執行中的不規范行為亦會起到良好的效果。
（二）將監外執行納入社區矯正工作中。社區矯正是與監禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定和決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，同時可促進其順利回歸社會的非監禁刑刑罰執行活動。隨著人們對傳統監禁刑弊端認識的深入，社區矯正已為許多西方國家大量采用。社區矯正可以讓刑罰執行法律監督的對象相對集中，便于法律監督工作的開展。在非監禁刑、財產刑、資格刑等刑罰執行過程中，引進社區矯正制度，同時可將監外執行也納入其中。建議由司法部門作為專門的社區矯正執行機關，有關監外執行的法律文書直接送達至罪犯居住地的社區司法部門，由該司法部門統一建檔，統一管理。借鑒西方國家成熟的經驗，采取強制性社區服務、心理矯正、定期報告、醫療報告、檢察監督等制度，構建社區矯正體系。這樣，一方面解決了監外執行送達和監管不力的問題，另一方面減少了行刑成本，更有助于罪犯自身的改造與回歸社會。
（三）充分行使法律賦予檢察機關對刑罰執行的法律監督權。筆者以為，《刑事訴訟法》第215條規定的檢察機關自接到通知書之日起一個月的期限是檢察機關發現暫予監外執行不當而提出書面意見的期限，并不能將其理解為檢察監督的起止期限。駐監（所）檢察室要充分發揮主觀能動性，在法律允許的范圍內，積極與監管機關溝通、協調，將檢察監督前移。建議監管機關建立決定暫予監外執行的公示與聽證制度，重點監督是否存在對不符合暫予監外執行的罪犯決定暫予監外執行的情形。對于事前監督過程中發現的問題要及時與監管機關進行溝通，溝通不成的可以建議上級檢察機關與其主管部門溝通協調。對于暫予監外執行法律文書送達不暢的問題，建議公安機關完善內部送達機制，同時，要求人民法院嚴格依據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第182條的相關規定，將生效的判決送達至被告原戶籍所在地的公安派出所。對于基層派出所對暫予執行罪犯監管不到位的現象，建議縣級公安機關予以重視，積極采取措施予以解決。
（四）積極尋求上級部門的支持。這種做法可以說是在目前監外執行過程中解決問題最有效的方法之一。由于監外執行的決定、執行與監督涉及監獄、人民法院、公安機關與人民檢察院等多個部門，僅僅依靠一個部門的力量是難以解決所有問題的。對此，可以采用書面匯報的辦法，將有關情況及時向同級人大或者政法委員會匯報，爭取他們的支持。這對于檢察機關來說具有積極意義。由于目前檢察機關在刑罰執行法律監督中可以運用的監督方法極其有限，故檢察機關對于數次就同一問題發出糾正違法通知書后仍不予糾正的，可將相關情況書面報告同級人大或政法委請求予以解決，同時，將問題向上一級檢察機關書面報告，這樣更加有助于問題的解決。
作者：湯旺河區人民法院 李東
