[ 秦前紅 ]——(2003-8-26) / 已閱23100次
憲法“司法化”的反思與前瞻
秦前紅*
內(nèi)容提要：2001年，最高人民法院就一起民事案件作出司法解釋所引發(fā)的憲法“司法化”問題討論尚未結(jié)束，2003年5月，孫志剛在廣州被故意傷害致死一案再次引發(fā)違憲審查爭(zhēng)議。憲法“司法化”起源于美國(guó)，現(xiàn)已成為世界各國(guó)普遍的做法。憲法“司法化”產(chǎn)生并非偶然，它有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)形成了憲法不能作為裁判直接依據(jù)的司法慣例，導(dǎo)致了憲法的神秘化，憲法的頻繁變遷削弱了憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，如何解決這些問題使我國(guó)實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)主義憲政，是我國(guó)憲法“司法化”所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
主題詞：憲法 司法審查 憲政
引 言
推行憲政的關(guān)健在于制定一部合乎正義的憲法，并且切實(shí)保障憲法作為根本規(guī)范的最高效力。憲政的主題是讓國(guó)家權(quán)力特別是立法活動(dòng)受到某種超越性規(guī)范的約束，避免法律實(shí)證主義的弊端，使社會(huì)正義以及基本人權(quán)的理念在現(xiàn)實(shí)的制度安排中得以具體化，正是從這個(gè)意義上可以說(shuō)，憲法“司法化”①最能體現(xiàn)和落實(shí)憲政的精神。迄今為止，中國(guó)的法院還沒有獲得審理憲法案件權(quán)限，不僅不能審查違憲立法，就連行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)和規(guī)章的抽象行為是否合憲，是否合法的問題也沒有資格作出判斷。2001年8月最高人民法院就直接適用憲法條款審理涉及教育權(quán)的訴訟案件的問題做出批復(fù)啟動(dòng)了關(guān)于“憲法司法化”②的討論。今年27歲的湖北青年孫志剛在廣州收容所被傷害致死案，導(dǎo)致了三位青年法學(xué)博士以普通中國(guó)公民名義上書全國(guó)人大常委會(huì)，要求對(duì)《收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查，①?gòu)亩M(jìn)一步引發(fā)了法學(xué)界乃至全社會(huì)對(duì)違憲問題的關(guān)注。孫志剛案并不是偶然的，人們對(duì)收容遣送制度暴所露出來(lái)的問題的反思使之能夠把普遍關(guān)心的個(gè)案公正處理和收容遣送制度改革這二個(gè)重大問題結(jié)合起來(lái)，這將對(duì)憲法貫徹實(shí)施起著極大推動(dòng)作用。本文擬對(duì)憲法“司法化”若干問題作初步討論，以期拋磚引玉。
一、憲法“司法化”語(yǔ)義解析
首先，憲法“司法化”這一話語(yǔ)在純理論意義上具有兩個(gè)維度②：一是當(dāng)沒有具體法律將公民的憲法基本權(quán)利落實(shí)時(shí)，司法機(jī)關(guān)能否直接適用或引用憲法條文作為判決依據(jù)？在這種意義上，憲法“司法化”意味著憲法司法適用性。這個(gè)命題建立在公民基本權(quán)利之充分保障的憲政理論之上，即認(rèn)為憲法是公民權(quán)利的保障書，如果憲法權(quán)利沒有得到具體法律落實(shí)，司法機(jī)關(guān)又不適用，憲法條文作為判決依據(jù)，無(wú)疑權(quán)利保障成為一紙空文③。因此，憲法的司法適用有最后屏障之功效。
憲法司法化的第二層面是：在司法機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)案審理過(guò)程中，能否對(duì)有違憲嫌疑的法律規(guī)范的合憲性問題進(jìn)行審查并作出判斷。這涉及到司法機(jī)關(guān)是否有違憲審查權(quán)問題。這無(wú)疑已經(jīng)不是一個(gè)技術(shù)性命題，它涉及到一個(gè)國(guó)家的憲政理論和政治制度的基本構(gòu)架，甚至包括歷史傳統(tǒng)和文化觀念等層面。雖然司法審查這種制度在現(xiàn)代受到廣泛的推崇，但它本來(lái)并非一條不證身明的公理。實(shí)際上，司法審查制度始終受到本身兩個(gè)方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：
其一，按照哈林頓（James Harrington）、孟德斯鳩等人所倡導(dǎo)分權(quán)制衡的制度設(shè)計(jì)，司法權(quán)與立法權(quán)的職能范圍必須嚴(yán)格區(qū)別，彼此恪守“井水不犯河水”的原則。但如果容許法院對(duì)法律、法規(guī)進(jìn)行合憲性審查，就意味著司法權(quán)也可以進(jìn)行政治目的性判斷，兩者的界限豈不就變得模糊不清了？如果合憲性審查的結(jié)果否定了立法的效力，那么實(shí)際上司法權(quán)就事實(shí)上享有了某種程度的優(yōu)越地位。在司法權(quán)高于另一權(quán)（立法權(quán)）的情形下，如何實(shí)現(xiàn)制衡？例如法國(guó)長(zhǎng)期抵制司法審查制度，其理由就是要不折不扣地堅(jiān)持分權(quán)制衡的體制。①
其二，按照洛克、盧梭等人所主張的主權(quán)在民的憲法思想，即使在分權(quán)制衡的架構(gòu)中，為了避免扯皮而需要其中的某一種權(quán)力具有優(yōu)越性的話，那也只能是i立法權(quán)，而輪不到司法權(quán)，何況只要司法獨(dú)立得到切實(shí)的保障，立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)不會(huì)破壞三權(quán)分立的均衡。相反，如以“立法獨(dú)立”來(lái)對(duì)抗司法權(quán)優(yōu)越，勢(shì)必更加違背法理。
因此憲法“司法化”的語(yǔ)義主要是指憲法可以像其它法律一樣嚴(yán)格地進(jìn)入司法程序，作為裁判案件的法律依據(jù)，并依照憲法進(jìn)行司法審查。憲法“司法化”也不是從來(lái)就有的，它是法治與憲法的產(chǎn)物。早在1803年，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在審理治安法官馬伯里訴麥迪遜一案（Marbury V Madsion）時(shí)，首席大法官馬歇爾（John Marshall ）在該案的判決中宣布：“立法機(jī)關(guān)制定的與憲法相抵觸的法律無(wú)效。”此案奠定了美國(guó)司法審查制度（Judicial Review），即聯(lián)邦法院的法官可以以憲法作依據(jù)審查聯(lián)邦國(guó)會(huì)的立法和行政部門的命令是否符合憲法，由此開創(chuàng)了憲法“司法化”的先河。繼美國(guó)之后，奧地利于1919年創(chuàng)立了憲法法院。法國(guó)在1946年建立了憲法委員會(huì)，作為憲法的監(jiān)督和保障機(jī)關(guān)。1958年，經(jīng)過(guò)一系列的改革，法國(guó)建立了憲法會(huì)議，這一組織積極介入公民憲法權(quán)利爭(zhēng)議案件之中，以有影響力的案例引領(lǐng)了對(duì)公民憲法權(quán)利的保障。德國(guó)在1949年通過(guò)基本法，建立了獨(dú)立的憲法法院系統(tǒng)專門處理權(quán)力機(jī)關(guān)之間的憲法爭(zhēng)議和個(gè)人提出的憲法申訴。目前，憲法司法審查無(wú)論在英美法系國(guó)家還是在大陸法系國(guó)家都得到廣泛認(rèn)同，它似乎已經(jīng)成為世界名國(guó)普遍的做法。
二、我國(guó)憲法“司法化”面臨的的問題
憲法是國(guó)家的根本大法，具有最高的法律效力，從1949年9月制定起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》至今，我國(guó)憲法制度的發(fā)展已走過(guò)了風(fēng)風(fēng)雨雨50年，有些人認(rèn)為，我國(guó)憲法被視為“閑法”，人民法院判案不得引用憲法條文；人們意識(shí)中也有“寧可違憲，不可違法”的思想。在民意調(diào)查中，公民也認(rèn)為與切身有最大利益關(guān)系的法律是民法、刑法等等，而置憲法于一邊。導(dǎo)致上述現(xiàn)象產(chǎn)生的原因我們認(rèn)為有以下幾種：
第一，憲法的頻繁變遷削弱了憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性。①?gòu)?949年9月至今，我國(guó)先后制定和通過(guò)了一部臨時(shí)憲法（即《共同綱領(lǐng)》）、和四部正式憲法，并頒布了三次憲法修正案，無(wú)論是全身修改還是局部修改，所修改及確定的內(nèi)容皆是當(dāng)時(shí)歷史條件下黨要完成的任務(wù)及實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。修憲過(guò)程主要表現(xiàn)為將黨的政策法律化的過(guò)程。憲法的頻繁變遷和修改，嚴(yán)重削弱了憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，這似乎不能完全歸咎于立憲者的短視，癥結(jié)所在是憲法在我國(guó)政治生活中所扮演的角色在一定程度上先定為給執(zhí)政黨的政策披上一層法律的外衣，使其上升為國(guó)家的意志。在我國(guó)每一次黨的代表大會(huì)召開總伴隨著一次憲法的修改，如果憲法經(jīng)常性地被政策而溫柔地改變，那么，就意味著“政治權(quán)力的憲法化”就很難充分地得以實(shí)現(xiàn)，憲政秩序也就失去了必要的基礎(chǔ)。
第二，“法治”與“人大至上性”的矛盾，使憲法“司法化”在現(xiàn)行體制上不能完全實(shí)現(xiàn)。——所謂“人大至上”就是說(shuō)，人民代表大會(huì)具有至高無(wú)上的權(quán)力或者說(shuō)具有“決定一切職權(quán)的職權(quán)”。法治的最低標(biāo)準(zhǔn)就是保持國(guó)家法律在憲法框架內(nèi)的統(tǒng)一，就是保證法律的合憲性，就是所謂的“治法”，如果法治排除了“治法”的硬核，那么法治的剩下含義就是“治人”了①；一旦統(tǒng)治者打著法治的旗號(hào)而行“治人”之時(shí)，人也就變成了奴隸，“法治”也就走向了它的反面。在我國(guó)，一方面全國(guó)人大有立法權(quán)，可以制定他“認(rèn)為合適”的法律；另一方面全國(guó)人大有權(quán)對(duì)憲法進(jìn)行修改，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法。假如有人指控全國(guó)人大立法有違憲之嫌，全國(guó)人大常委會(huì)就可能通過(guò)解釋憲法而不是修改法律來(lái)“自圓其說(shuō)”，以保證“憲法”的合法性，而不是法律的合憲性；即使不能“自圓其說(shuō)”，“人大”還可使用"修憲"的殺手锏來(lái)保證其所制定的法律“合憲性”。在這種體制下，除非“人大”自覺地進(jìn)行其立法的合憲性監(jiān)督，否則，法律違憲問題是斷然不可能存在的。
第三，憲法的不直接適用性削弱了憲法的權(quán)威性。造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的。首先，憲法本身具有高度的抽象性。憲法規(guī)定的是國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是對(duì)國(guó)家政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)制度，社會(huì)制度以及公民的基本權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定。憲法規(guī)范具有原則性、概括性，其假定、處理、制裁三個(gè)方面的區(qū)分并不完全，造成憲法規(guī)范缺乏可訴性和可操作性。在司法實(shí)踐中，法院一般將依據(jù)憲法制定的普遍法律作為法律適用的依據(jù)，而不將憲法直接引入訴訟程序。其次，人們對(duì)憲法認(rèn)識(shí)的前見問題。長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)憲法性質(zhì)的考慮主要著眼于政治性，往往和國(guó)家的大政方針聯(lián)系在一起，因而很久以來(lái)，我們一直沒有樹立憲法為法的觀念，讓根本大法降格去解決刑事、民事等“小問題”在絕大多數(shù)人看來(lái)實(shí)在是荒唐之舉。最后，最高人民法院以往的司法解釋捆住了自己的手腳：其一是1955年ii最高人民法院在給新疆自治區(qū)高級(jí)人民法院的批復(fù)中認(rèn)為，在刑事訴訟中不宜援引憲法作定罪科刑的依據(jù)。其二是1986年最高人民法院在給江蘇省高院的批復(fù)中對(duì)是否引用憲法條文進(jìn)行裁判采取了回避的態(tài)度。
第四，違憲事件經(jīng)常發(fā)生削弱了憲法的根本大法地位。《憲法》第五條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)……都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)原則的具體規(guī)定。國(guó)家機(jī)關(guān)違憲情況大致包括以下幾種：首先，不履行憲法職責(zé)，職務(wù)行為違反法律規(guī)定。包括違反實(shí)體法和程序法的規(guī)定，如濫用權(quán)力等。其次，職務(wù)行為沒有法律根據(jù)，認(rèn)定這類行為違法，是法治原則的必然要求，這類行為若給相對(duì)人一方科以義務(wù)使其因此而遭受了損失，國(guó)家要負(fù)賠償責(zé)任。最后，國(guó)家制定的法規(guī)，規(guī)章等抽象行政行為違憲。以孫志剛一案為例，1991年國(guó)務(wù)院發(fā)出48號(hào)文將收容對(duì)象擴(kuò)大到“無(wú)合法證件，無(wú)固定住所，無(wú)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)來(lái)源”的三無(wú)人員，而在執(zhí)行中，“三無(wú)”往往變成無(wú)身份證、暫住證、務(wù)工證“三證”缺一不可。也就是說(shuō)最初制度設(shè)計(jì)上，收容制度是一種救濟(jì)制度，但在特定歷史條件下，它演變成了一項(xiàng)限制公民基本憲法權(quán)利的制度。《中華人民共和國(guó)立法法》第8條規(guī)定：對(duì)公民政治權(quán)利剝奪、限制人身自己的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律。《中華人民共和國(guó)憲法》第37條規(guī)定中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯……禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。可見，《收容遣送辦法》與《立法法》相矛盾，同時(shí)也違背了憲法。
三、憲法“司法化”不同類型之比較
世界上現(xiàn)存的憲法司法化大致分為兩種類型——美國(guó)模式與歐陸模式；表現(xiàn)在審查主體上有分權(quán)的與集權(quán)的，表現(xiàn)在審查時(shí)機(jī)上有事后審查的與預(yù)防審查的，表現(xiàn)在審查方法上有附帶審查的與主要審查的，表現(xiàn)在審查結(jié)果上有個(gè)案效力與普及效力的等等①。以下分別對(duì)兩大類型的主要構(gòu)成進(jìn)行簡(jiǎn)單比較、說(shuō)明和分析。
美國(guó)模式承認(rèn)各級(jí)法院都有權(quán)進(jìn)行合憲性審查。但這種審查只針對(duì)已經(jīng)生效的法律，只能在處理各類普通訴訟案件的程序當(dāng)中采取所謂的“附帶審查”（即憲法問題只能作為具體爭(zhēng)議內(nèi)容的一部分而不能作為主要爭(zhēng)議提出來(lái)）的方式。法院僅僅解決具體的問題而不作抽象性判斷，因此審查結(jié)果的效力只限于本案當(dāng)事人。這樣做的目的是要盡量避免由法官來(lái)制定法律的事態(tài)。當(dāng)然，遵循先例原則使判決的效力有機(jī)會(huì)涉及其他同類案件，實(shí)際上合憲性審查的結(jié)果還是有普遍性的，法律的安定也不會(huì)因而遭到破壞。然而，這種普及效力在形式上還是仍然局限于具體案件的當(dāng)事人之間的具體爭(zhēng)議。
與美國(guó)模式不同，在歐洲大陸法系各國(guó)中，合憲性審查職能被限定在單一司法性機(jī)關(guān)如憲法法院，憲法評(píng)議委員會(huì)等集中履行，普通的各級(jí)法院以及最高法院則無(wú)權(quán)過(guò)問。憲法訴訟在多數(shù)場(chǎng)合是由國(guó)家機(jī)關(guān)（包括政府部門，國(guó)會(huì)議員以及受理具體訴訟案件的普通法院）。按照特別程序來(lái)提起，因此合憲性審查與具體訴訟案件的審理是分別進(jìn)行的。以合憲性審查的政治性為前提，憲法法院的構(gòu)成以及人事選任方法都必須反映政治勢(shì)力的分布狀況，審查內(nèi)容也往往包括政治問題和統(tǒng)治行為。另外，尚未生效的法律，條約也被列入審查范圍之內(nèi)。二戰(zhàn)后，英美和歐陸這兩種不同的模式在司法審查制度出現(xiàn)了趨同化的發(fā)展①。其中最典型實(shí)例是屬于大陸法系的日本。根據(jù)1947年憲法第81條的規(guī)定，日本導(dǎo)入了美式附帶合憲性審查制度。盡管如此，由于社會(huì)和制度的背景不同，日本的實(shí)際做法最終表現(xiàn)出明顯的特色：例如分權(quán)化的合憲性審查到1975年就名存實(shí)亡，最高法院實(shí)際上發(fā)揮憲法法院的作用，但卻不采取抽象性審查的方式，而是通過(guò)具體訴訟案件的判決進(jìn)行部分問題的審查，另外，審查的重點(diǎn)從立法轉(zhuǎn)移到防止行政權(quán)力對(duì)人權(quán)的侵犯方面，在整體上傾向于司法消級(jí)主義等等，似乎介于美國(guó)模式和戰(zhàn)后德國(guó)模式之間。
四、我國(guó)憲法“司法化”的重要意義及其適用范圍
首先，憲法“司法化”有助于保障人權(quán)。現(xiàn)實(shí)中，憲法規(guī)定的公民所享有的基本權(quán)利往往因?yàn)槿狈ζ胀ǚ伞⒎ㄒ?guī)的具體化而長(zhǎng)期處于休眠狀態(tài)，無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)。由于憲法具有高度的原則性和概括性，因此憲法“司法化”能夠彌補(bǔ)普通法律、法規(guī)的缺陷和漏洞，使憲法規(guī)范從靜態(tài)走向動(dòng)態(tài)，將憲法規(guī)定權(quán)利落到實(shí)處。其次，憲法“司法化”有助于實(shí)現(xiàn)法治。憲法規(guī)定了國(guó)家政治生活和社會(huì)生活中具有全局意義的問題，在整個(gè)法律體系中處于母法地位，具有最高法律效力和權(quán)威。因此，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，樹立法律權(quán)威首先是樹立憲法的權(quán)威。而依憲治國(guó)樹立憲法權(quán)威不能停留在紙面上，對(duì)于違憲事件和違憲爭(zhēng)議，憲法不應(yīng)沉默，而應(yīng)將其納入司法軌道。最后，憲法“司法化”有助于推動(dòng)憲政。現(xiàn)實(shí)生活中違憲現(xiàn)象屢屢發(fā)生，而由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的憲法不能作裁判依據(jù)的司法慣例與思維定勢(shì)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)此只能束手無(wú)策，如果實(shí)行憲法“司法化”，那么就能激活紙面上的憲法，在司法過(guò)程中凸顯憲法的最高法律效力和權(quán)威，使憲法確定的公民的基本權(quán)利在無(wú)具體法律法規(guī)規(guī)定或規(guī)定不明確的情況下變成現(xiàn)實(shí)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人的違憲行為進(jìn)行有效的追究與糾正。
雖然，憲法“司法化”在我國(guó)的實(shí)現(xiàn)有著重大意義，但是其適用范圍是有限的。如果不對(duì)憲法“司法化”的范圍進(jìn)行合理架構(gòu)，那么會(huì)導(dǎo)致憲法的濫訴現(xiàn)象。在我國(guó)必須堅(jiān)持普通的民事審判的私法領(lǐng)域不能直接適用憲法權(quán)利條款。憲法權(quán)利僅直接適用在公法領(lǐng)域中的，適用在反映公民與國(guó)家權(quán)力關(guān)系的領(lǐng)域中。“憲法中的權(quán)利條款僅僅保護(hù)其不受“國(guó)家行為”的侵犯，而將私人對(duì)他人的權(quán)利的侵犯留給侵權(quán)法”①。刑事審判程序是確定公民是否犯罪以及對(duì)犯罪行為人處以何種刑罰的程序，即定罪量刑的程序，刑事審判所處理的案件在性質(zhì)上屬于公法領(lǐng)域案件，但是，由于刑事審判具有定罪量刑性質(zhì)，依據(jù)罪行法定原則，應(yīng)當(dāng)直接適用刑法規(guī)范，而不宜直接以憲法規(guī)范作為其法律依據(jù)。在非刑事審判的其他公法領(lǐng)域，也并非都要直接適用，如果立法符合憲法并體現(xiàn)了權(quán)利的價(jià)值，通過(guò)立法構(gòu)建的法律秩序促進(jìn)了基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，或者說(shuō)一般法律權(quán)利規(guī)范已是基本權(quán)利規(guī)范的具體化則只可直接適用一般法律。在執(zhí)法尤其行政執(zhí)法領(lǐng)域，基本權(quán)利受到公權(quán)力的侵害，可以直接適用一般法律的權(quán)利規(guī)范進(jìn)行救濟(jì)，在窮盡這種救濟(jì)之后，再適用憲法權(quán)利規(guī)范進(jìn)行救濟(jì)。
五、對(duì)我國(guó)憲法“司法化”的體制型構(gòu)
隨著我國(guó)法治化的進(jìn)程，加強(qiáng)公民憲法權(quán)利規(guī)范的適用性也是當(dāng)務(wù)之急。鑒于中國(guó)法治環(huán)境的不斷改善，在現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)憲法“司法化”的條件已經(jīng)日趨成熟。
首先，必須改變對(duì)憲法的觀念，憲法不是“神法”，也不是“閑法”，憲法是我國(guó)的根本大法。憲法的主要任務(wù)在于規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置，權(quán)限運(yùn)作以及公民的基本權(quán)利。為了維護(hù)憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，對(duì)于憲法中的政策條款要有限制，只有那些帶有根本性的國(guó)家理念和國(guó)策，才有必要在憲法中作出規(guī)定。
其次，司法審查制度應(yīng)該逐步到位。第一步，在現(xiàn)行體制下，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行憲法賦予的職責(zé)，維護(hù)憲法的權(quán)威。由于全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其代表人數(shù)眾多且每年只舉行一次會(huì)議，所以應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化它的常設(shè)機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)員會(huì)職權(quán)，常委會(huì)委員應(yīng)當(dāng)實(shí)行專職化、年輕化，同時(shí)要修改《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》以確保它能履行憲法67條所規(guī)定的職權(quán)：解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施；撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。第二步借鑒美國(guó)模式和歐陸模式，在重新修改《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)立法法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《最高人民法院組織法》的基礎(chǔ)上，實(shí)行分級(jí)違憲審查的制度模式。即在人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)立憲政委員會(huì)，在最高人民法院、省級(jí)人民法院內(nèi)設(shè)憲法審判庭，憲政委員會(huì)由13名知名法律家和政治家組成，最高法院審判庭由9名憲法大法官組成，這些組成人員由國(guó)家主席與全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，最高人民法院院長(zhǎng)協(xié)商提名，由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，對(duì)憲法和人大負(fù)責(zé)。由憲政委會(huì)員重點(diǎn)審查法律、法規(guī)的合憲性以及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的違憲訴訟案，憲政委員會(huì)履行憲法第六十七條第一款、第七款、第八款所規(guī)定的職權(quán)；法律在提交全國(guó)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)表決之前，憲政委員會(huì)可以提前進(jìn)行預(yù)防審查。行政法規(guī)違背憲法時(shí)，憲政委員會(huì)可直接撤銷上述辦法，也可以提請(qǐng)全國(guó)人大啟動(dòng)特別調(diào)查程序、組織特定的問題調(diào)查委員會(huì)。由憲法審判庭重點(diǎn)審查規(guī)章及其他規(guī)范性文件的合憲性，以及侵犯公民憲法權(quán)利的案件。
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