[ 陳儒 ]——(2003-8-7) / 已閱24648次
檢察職能與司法行政管理職能分離
若干問題研究
陳 儒
內容提要 檢察活動管理方式行政化，使檢察職能與檢察院內部司法行政管理職能發生交叉、混合，造成了行政管理職能對檢察職能的侵入和侵浸，掣肘了法律監督職能的充分發揮。實現檢察職能與司法行政管理職能分離，必須堅持協調、高效、精減和漸進的原則，以強化檢察權的司法性、實現檢察官的內部獨立性為核心目標，改革檢察業務管理，引入司法管理方式，從而改變檢察活動中單純行政管理方式，還原司法管理方式，實現檢察活動的司法化，保障檢察監督職能有效行使。
關鍵詞 行政化 檢察職能 行政管理職能 檢察官獨立性 職能分離
正文
我國憲法規定，檢察機關是專門的法律監督機關，擔負著法律監督職責。檢察機關在履行憲法賦予的法律監督職能時，也總要履行與法律監督有關的司法行政管理職能。但是由于當前我國檢察活動管理方式行政化弊端的存在，使司法行政管理職能侵入、侵蝕了檢察職能，造成了檢察制度的變形，影響了檢察機關檢察職能的充分發揮。只有將檢察職能與行政管理職能分離，才能還原和實現檢察活動的司法性。因此，黨的十六大報告明確提出了“改革司法機關的工作機制和人財物管理機制，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離”。本文擬就“檢察同司法行政事務分離”的內在動因、核心目標、應遵循的基本原則及主要途徑等若干問題試陳管見，以求教于大方之家，并期有裨于檢察改革和司法實踐。
一、檢察活動管理方式行政化
-----檢察職能同司法行政管理職能相分離的肇因
（一）檢察權性質的準確定位是實現檢察職能同行政管理職能相分離的認識基點
檢察權性質的準確定位是檢察理論研究的一個根本性問題，它決定著檢察改革的方向，也構成檢察改革的理論依據和實踐支撐。實行檢察職能同司法行政管理職能相分離，也必須以此為認識為基點，只有正確理解檢察權的性質并予以準確定位，才能深刻認識檢察職能同行政管理職能相分離的內在動因，并采取行之有效的分離措施。
對于檢察權性質，目前學術界存在“行政權說”、“司法權說”、“雙重屬性說”和“法律監督權說”之分歧。“行政權說”從檢察權具有的主動性、國家代表性、命令性和執行性特征上，認為檢察權是行政權的一部分，檢察官是行政官；“司法權說”認為檢察權與審判權具有“接近度”，檢察官與法官具有“近似性”，檢察官雖非法官，但“如同法官般”執行司法領域內的重要功能，在有些國家，檢察官被稱為“站著的法官”；“雙重屬性說”認為檢察權具有司法權和行政權的雙重屬性，但在體制上應將檢察權定位為司法權，檢察官定位為司法官；“法律監督權說”將檢察權作為獨立于司法權和行政權的第三種國家權力，是按照法律規定的范圍和程序對司法行為和行政行為的合法性實行監督的法律監督權。
筆者認為，僅從其權力特點和行使方式的角度分析，檢察權無疑具有司法性和行政性雙重屬性。但定位我國檢察權性質，不僅要從權力本身發展的共同性規律出發，還要結合我國的具體實踐，尤其要從我國的憲政體制和司法體制出發進行“應然性”分析，也就是說，必須用人民代表大會制度的“民主集中制”來解釋我國檢察權的性質和特征，而不應以“三權分立”學說作為“應然性”的依據來給我國憲法所確立的檢察權定性，從而墨守司法權只是審判權的成規，否認檢察權是司法權。根據我國的憲政體制及司法體制，我國憲政意義上的“司法權”就是審判權和檢察權的統一。在此意義上，筆者認為我國檢察權在基本性質上是法律監督權，在國家體制上仍屬于司法權，在行使方式上具有司法與行政的雙重屬性。因此，對檢察活動的管理模式就應既不同于行使行政權的行政機關，也應有別于行使審判權的法院，而應根據檢察權的性質和特點，按照司法規律，以司法管理方式管理檢察活動。
（二）違背司法規律，檢察活動管理方式行政化，是檢察職能同行政管理職能相分離的肇因
但是，檢察制度在新時期重建以來，并沒有按照司法規律建設檢察機關，也沒有按照司法管理方式管理檢察業務，而是把檢察機關視為行政機關，用行政機關的管理方式管理檢察活動，形成了檢察機關內部管理方式的行政化，造成了檢察職能同內部司法行政管理職能的相互錯位，影響了檢察職能充分發揮。
1、檢察活動管理方式行政化的涵義及形式
所謂檢察活動管理方式的行政化，是指違背檢察機關和檢察權的性質和特征，按照行政體制的結構和運作模式建構和運行檢察活動。它和法院的行政化共同構成我國的司法行政化問題。法院的行政化問題，眾多學者俱已做過詳細論述，而關于檢察院的行政化問題，因對檢察權及檢察機關的性質在法理上一直沒有澄清，且檢察權在行使方式上確具司法性和行政性的雙重屬性，學者鮮有專門論述。同法院的行政化一樣，檢察院的行政化，也包括外部行政化和內部行政化。外部行政化表現在國家對檢察機關的管理方式即檢察機關的外部體制上，它涉及檢察機關同其他國家機關的關系，主要表現在檢察人事權（尤其是檢察長及副檢察長人選）和財權的行政任命和行政撥付制。外部行政的直接后果是制約了檢察權外部獨立的效果；內部行政化是指檢察活動內部管理上的行政化，即本文所指檢察活動管理方式的行政化。內部行政化主要有兩種形式：一是檢察職能與司法行政職能的合一，即檢察業務活動的完全行政化，也就是說，對檢察業務活動管理完全采取了行政模式，其弊端是司法行政管理職能同化了檢察職能；二是檢察機關內部行政管理方式違背司法機關行政管理特點和規律，或者完全行政機關模式化，或者帶有行政模式的痕跡，其弊端是造成了司法行政管理職能對檢察職能的制約、干擾和侵襲。在行政化的檢察活動管理模式下，檢察職能同檢察機關內部的司法行政管理職能發生交叉和、混合（同一），使行政管理職能侵入、侵蝕了檢察職能，顛倒了檢察職能和司法行政管理職能的主次地位，造成檢察制度的變形，使檢察制度成為行政管理職能的附屬，也從內部制約了檢察權的獨立行使。
2、檢察活動管理方式行政化的主要表現及其弊端：
（1）辦案體制完全行政化。長期以來，我國檢察機關沿用的是以行政審批、集體負責為主要內容的辦案機制，即檢察權由檢察機關通過層層審批的方式集體行使，再由檢察機關整體承擔辦案的法律責任。《人民檢察院刑事訴訟規則》第4條規定：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定”。在這種辦案體制中，普通檢察官只是案件承辦人員，即行政垂直線上底部的一個點。檢察官辦案，決定權集中于檢察長和檢察委員會，部門負責人有審核權，這就使行使行政管理職能的副檢察長、業務科（處）長成為決定案件的領導層，行政管理職能同化了檢察職能。完全行政化的辦案體制在司法實踐中越來越多暴露出明顯的弊端：一是“審而不定，定而不審”不符合司法活動直接性和親歷性的要求，難以保證訴訟決定和訴訟行為的正確性。二是造成了辦案人員對領導的依賴，難以充分調動檢察官的積極性與責任感，不利于培養精英型檢察官。三是辦案環節過多，造成辦案效率低下，不符合訴訟經濟原則。四是權責分離、責任不明，不利于錯案追究責任制的落實。
（2）檢察委員會構成和運作行政化。檢察委員會是人民檢察院在檢察長主持下的議事決策機構，主要任務是按照民主集中制的原則，討論決定重大案件和其他重大問題，是檢察機關的最高決策機構。在完全行政化的辦案體制下，檢察委員會的成員幾乎全部是檢察機關的行政領導（檢察長、副檢察長、政治部及其他業務部門的負責人），檢委會構成上的行政色化，使檢委會在運作上也被打上了很深的行政化烙印。由于檢委會委員都是行政領導，且存在行政隸屬關系，行政職位高的委員的意見往往會影響甚至左右行政職位低的委員的意見。而行政職位低的委員也往往也會因為顧及領導關系而附合行政職位高的委員的意見，其結果就是，往往影響了檢委會議事質量的提高。另一方面，對于一些有重大利害關系的案件，業務部門負責人或分管檢察長在審核案件時，有是并不是因為案件重大、復雜或疑難，而是因為不愿承擔領導責任，往往將案件提交檢委會討論決定，使檢委會成了逃避責任的避風港。
（3）檢察官任免行政化。根據《人民檢察院組織法》，助理檢察員由檢察長直接任命，檢察員由檢察長提請同級人大常委會任命。但人大的任命實際上只是一種程序上的審查，檢察官的任命事實上由檢察院自由決定：首先由其所在業務部門的領導和院領導推薦，再由人事部門考察，然后由院黨組最終決定。因此，一個檢察官是否能夠成為檢察官或者繼續成為檢察官，在相當程度上是由其所在檢察院內部的別處一些有行政職務的檢察官決定的。因此，檢察官在辦案過程中，也勢必會受到這種任免因素的影響。
（4）檢察官懲戒手段行政化。根據《檢察官法》，我國現行的檢察官懲戒制度是一種內部的懲戒運行機制。這種內部的懲戒運行機制的重要弊端之一就是易產生部門保護主義，從而強化檢察官對其所在部門及領導的行政依附性，使檢察官在履行法律監督職責時有所顧忌或者因需“投桃報李”而不能嚴格執法和公正司法。
（5）檢察官管理模式完全行政化。長期以來，在檢察官的管理上，一直把檢察官等同于檢察院的其他工作人員，等同于行政機關的干部，完全采用行政管理模式進行管理。其中以檢察官行政級別制最為典型。檢察官管理模式的完全行政化，一方面，模糊了檢察官同一般行政人員的界線，忽視了檢察官的司法性，阻礙了檢察官職業化進程；另一方面，檢察官之間過分行政化的階位關系，強化了上下級之間的等級服從和責任，增強了下級檢察官對上級檢察官的過分依賴性，使檢察官的獨立性難以保障。
（6）檢察官職位范圍寬泛化和缺乏分類管理。檢察院內部由檢察官、司法行政人員、書記員和法警組成，除行使檢察權的檢察長外，還有一些不行使檢察權的司法行政人員，也具有檢察官職位。由于沒有建立檢察官的分類管理制度，檢察官職位范圍寬泛化使我國檢察官隊伍非常龐大，檢察官比例極不協調，影響了檢察權的優化配置，妨礙了檢察官素質的提高和辦案效率。
檢察活動管理方式行政化，使本應成為檢察職能的支撐和附屬的司法行政管理職能，在實際運行中卻浸沒了檢察職能，掣肘了檢察職能的發揮。必須實現這二種不同職能的分離，改變檢察活動中單純的行政管理方式，還原司法管理方式，實現檢察活動的司法性。
二、強化檢察權的司法性，保障檢察權的獨立性
-----實現檢察職能同行政管理職能相分離的核心目標
檢察活動管理方式行政化弱化了檢察機關的司法性，而司法性的核心就是要保障檢察權的獨立性，因此實現檢察職能同司法內部行政管理職能相分離，就必須以強化檢察權的司法性、保障檢察權的獨立性來核心目標。
（一）檢察權獨立性是檢察權司法性質的本質要求
獨立行使檢察權，是指檢察機關依法獨立行使檢察權，只服從法律，不受其他機關、團體和個人的非法干涉。檢察權之所以需要獨立行使，一是因為法律監督需要一種獨立性。二是因為檢察機關偵查權尤其是職務犯罪偵查權的行使需要一種獨立性保障。三是因為檢察機關公訴權的行使應當具有獨立性。四是因為司法審判權的獨立有賴于檢察權的獨立性。但從根本上講，檢察權行使獨立性，是為了保障司法公正，是其司法性的本質要求。因為檢察權行使獨立性創造了正確運用和實施法律的必要條件，它使檢察官能夠排除非法干預，以事實為根據，以法律為準繩，只服從法律，切實地貫徹法制原則。
檢察機關的獨立性，包括即外部獨立和內部獨立兩個方面。外部獨立性，指檢察權運行過程遵循自身的規律而不受外部的非法干涉，它涉及在國家權力運作過程中與其他國家機關、團體和個人的關系。在一般意義上，檢察權的獨立行使，就是指檢察機關的外部獨立性。檢察權的外部獨立是一種集體獨立，是檢察機關獨立行使檢察權。
檢察機關的內部獨立，是指檢察官的個體獨立性，其主要意義是：第一、檢察官的獨立性是檢察業務本身的特點和規律的要求。檢察權以公訴權為基本構成，而公訴是一種司法性很強的活動，是以親歷性為基礎的個人判斷和個體操作，賦予檢察官獨立性，可以防止“審而不定，定而不審”的有悖司法認識規律的做法，從而提高檢察官的積極性和創造性。第二、檢察官獨立性是防止不正當干預的重要條件，有助于保障檢察權的公正行使。第三、檢察官獨立性有利于保障訴訟效率。司法的效能，要求辦案檢察官的職務行為直接產生職務上的效力，而應避免環節過多，造成決定和行為實施遲緩。第四、檢察官獨立是檢察機關集體獨立的基礎，沒有檢察官個體獨立，檢察機關集體獨立則得不到有效保障。但是，檢察官獨立不同于“除了法律沒有上司”的法官獨立，它要受到“檢察一體制”的限制。所謂“檢察一體制”，是指檢察機關上下形成一個整體，統一行使檢察權，對內要求上命下從的領導關系，檢察官服從檢察長、下級檢察官服從上級檢察官的命令，對外則要求“檢察權的行使保持整體的統一。因此，檢察機關的內部獨立是有限的，不充分的。檢察官在執行職務時，需接受上級的指示，其行為只具有一定程度上的獨立性，即相對獨立性。“檢察一體制”雖然限制了檢察官執行職務的獨立性，但并未否定檢察官的獨立性，在一定的條件下，他可以合法地對抗檢察長的指令，如享有消極抗命權或積極抗命權。
（二）我國檢察機關獨立性缺乏有效保障
檢察機關依法獨立行使檢察權，是我國憲法和法律所確認的檢察權行使原則。與國外檢察權的獨立行使相比，我國檢察權的獨立性具有自身的特點：一是檢察機關相對于執政黨與權力機關是不獨立的。我國憲法和法律對檢察機關獨立性的表述是：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。二是檢察管理體制的行政化使檢察權的行使受制過多，檢察權的外部獨立難以得到有效保障。三是檢察官的內部獨立性尚未獲得法律的確認。在我國，憲法、司法機關組織法和訴訟法規定了人民檢察院依法獨立行使職權，這種獨立性，是一種集體獨立，也就是外部獨立，而非個人獨立即官員獨立。在現行體制中，檢察官受檢察長領導，任何檢察活動應服從檢察委員會的決定，雖然檢察官也是檢察權行使的主體，但在法律制度上還沒有確立檢察官在檢察機關內部的獨立性，也就是說，法律還沒有賦予檢察官合法對抗行政指令權的能力。同時，訴訟法還是以人民檢察院而非檢察官為訴訟主體，檢察官是檢察院意志的執行者，其本身在訴訟法上還缺乏獨立的地位。
綜上所述，我國檢察制度在新時期重建以來，完全以行政管理方式而不注意按照司法規律管理檢察業務，使它難以做到“獨立行使檢察權”，難以做到“嚴格執法”，難以保證檢察官的高素質，確是我國檢察制度建設的一個重要教訓。因此，作為檢察改革的重要舉措，實現檢察同行政管理職能相分離，必須以強化檢察權的司法性，保障依法獨立行使檢察權，實現檢察官的司法官化為核心目標。
三、改革檢察業務管理 引入司法管理方式
-----檢察職能同司法行政管理職能分離的根本途徑
實行檢察職能與行政管理職能相分離，必須以改革檢察業務管理，引入司法管理方式為根據途徑，主要措施如下：
（一）重新配置檢察權，改革辦案體制，進一步完善主訴檢察官制
改革目前完全行政化的辦案體制，就要對檢察權進行重新配置。借鑒國外檢察制度，結合我國司法制度的特點，筆者建議對檢察權可實行“三級配置”制，即明確規定檢察委員會、檢察長、檢察官在檢察工作中的權限和職責，逐步取消業務部門建制，變助理檢察員為檢察官助理，實行主訴檢察官直接對檢察長負責的辦案體制，其核心是進一步完善主訴檢察官制。
主訴檢察官制是指在檢察長領導下，在公訴部門實行的以主訴檢察官為主要負責人的檢察官辦案體制。實行主訴檢察官制，就是要打破檢察活動中單純的行政管理模式，引入司法管理方式，使檢察官成為對辦理案件有一定決定權和獨立性的檢察權行使主體，形成以主訴檢察官為主要責任人，權責統一的新的辦案體制。主訴檢察官制2000年在全國推行以來，在提高辦案質量、造就高素質的公訴隊伍、明確辦案責任，落實錯案追究制等方面取得了較好的效果，在一定程度上克服了行政化的辦案體制所固有的一些弊端。但是，由于目前缺乏明確的法律規范和成熟的理論指導，在主訴檢察官制的一些理論和實踐問題上爭議較多，分歧較大，影響了主訴檢察官制的深入推行，使設立此項制度的初衷沒有得到充分實現。
筆者認為，主訴檢察官制的推行無疑是正確的，它適應了刑訴法制度發展和司法實踐的需要，是實現檢察職能同司法行政管理職能相分離必要和重要的舉措。以“主訴檢察官制的設定沒有法律依據、主訴檢察官的職責范圍界定不清、主訴檢察官的難以統一”為理由反對推行此項制度的同志，沒有深刻認識到主訴檢察官制的制度價值，也沒有用發展的眼光看待此項改革及整個檢察體制改革。因此，正確的做法不是否定和反對此項改革，當務之急是對主訴檢察官制做進一步的完善：
1、修改《人民檢察院組織法》及《檢察官法》，明確規定檢察官的內部獨立性，為主訴檢察官制的推行提供堅實的法律依據，同時也是為檢察職能同司法行政管理職能相分離提供法律依據。
2、完善檢察官具體職權的設置，進一步理順檢察官同業務部門負責人、檢察長和檢察委員會的關系。解決主訴檢察官制的法律依據問題后，根據相當性和漸進性的原則，逐步擴大檢察官的職權，同時逐步限縮業務部門負責人、副檢察長及檢察長和檢察委員會的職權，直到取消業務部門副檢察長建制，最終將檢察權主要配置給檢察長及檢察委員會，并明確規定各自職權范圍、建立健全責任制度，切實做到權責統一。
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