[ 金亮賢 ]——(2003-7-29) / 已閱27968次
晚清預備立憲述評
金亮賢* 吳起偉**
（麗水師專政史系，浙江麗水，323000）
[摘 要] 從1906年開始，清末統治者宣布實行“預備立憲”。對于這場憲政改革，傳統的觀點皆以“騙局”二字加以認定而對其影響認識不足。筆者認為，清末預備立憲加速了清王朝的滅亡；摧生了新的政治制度，開創了中國政治近代化進程；同時給國人以深刻的民主憲政啟蒙教育。
[關鍵詞] 預備立憲；憲政；政治近代化；民主政治啟蒙教育
中國二千多年的封建歷史，始終沒有跳出“人之道（損不足而奉有余）”與“天之道（損有余而奉不足）”循環往復的怪圈。每隔三五百年，就要在經濟大蕭條當中，通過暴風雨式的起義和革命實現改朝換代。大清王朝也毫不例外，在歷經康、雍、乾三代的興盛和繁榮之后，內憂外患接踵而來。為了減輕和消除人民反抗斗爭的“心腹之害”和外國侵略的“肘腋之憂”，也為了適應階級力量對比發生的明顯變化，清政府逐漸意識到對上層建筑實施某些“變革”的重要性和緊迫性。1901年，清政府終于宣布實行“新政”。先是照搬大陸法系模式進行法律修訂，若干年后又推出“預備立憲”。試圖通過法律的變革和“憲政”的允諾最終實現“皇位永固”。事實證明，這些舉措并沒有挽救清王朝的沒落與滅亡之路。但是，清末修律客觀上奠定了中國近代法制的基礎，基本完成了從古代法制向近代法制的轉變。而對于晚清預備立憲活動，學術觀點頗不一致，多數學者往往從保守性和欺騙性角度出發加以批評和否定，筆者認為，事實并非僅僅如此。
一、晚清預備立憲概述
晚清預備立憲實際上就是晚清政府政治上預備實行憲政的活動。憲政（Constitutionai Politics）指的是以憲法為中心的民主政治。它源于古希臘文的“民主”（Democracy）一詞，意為“人民的權力”。憲政最基本的要求是政府應受制于憲法以及公民權利的廣泛保護。
晚清政府之所以實行預備立憲，有其深刻的歷史背景。從國際環境看，十九世紀末、二十世紀初，經過中日甲午戰爭和八國聯軍侵華戰爭，帝國主義進一步加緊了對中國的侵略步伐。但是，1900年的義和團運動粉碎了他們企圖瓜分中國的迷夢，迫使他們轉而采取“保全”、扶植清朝傀儡政權，實行“以華治華”，從而維護其殖民利益的政策。從自身利益出發，他們要求清政府披上“民主憲政”的外衣。就國內形勢而言，十九世紀晚期，中國的經濟結構和階級結構已發生了明顯變化，資產階級舊民主主義革命正在興起，封建專制主義制度與發展資本主義生產關系的矛盾、與不斷高漲的民主思潮的矛盾，都已十分尖銳；以孫中山為首的資產階級革命派領導的反清民主革命蓬勃發展，而代表資產階級右翼和一部分地主官僚的君主立憲派也積極活動，企圖通過立憲 分得一點權力。不愿接受任何變革的清朝統治集團，在義和團運動的沉重打擊下和資產階級革命的震撼下覺察到，如再不作任何“革新”的表示，必將“全局糜爛”，“潰決難收”，必須慎重選擇“善后之策”，才能茍延殘喘，保持危在旦夕的統治地位。而所謂“善后之策”，就是“一曰用嚴峻之法，摧鋤逆拭氛，二曰行公溥之政，潛消戾氣”，即在加強鎮壓的同時，用“政治上導以希望”的策略，欺騙人民，瓦解革命，拉攏立憲派。
對于立憲活動得以展開的一個直接原因卻是1905年的日俄戰爭，日本以君主立憲小國戰勝俄國那樣一個專制大國，給清廷上下以很大震動。“日俄之勝負，立憲專制之勝負也”。[1]朝野上下普遍將這場戰爭的勝負與國家政體聯系在一起，認為日本以立憲而勝，俄國以專制而敗，“非小國能戰勝于大國，實立憲能戰勝于專制”[2]。于是，不數月間，立憲之議遍于全國。因為日本于明治十五年曾派員赴歐洲考察憲政。清廷遂于1905年派載澤、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先后回國，上書指出立憲有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患漸輕，三曰內亂可弭”，[3]建議進行“立憲”。但是，他們指出，“今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲預備，至于實行之期，原可寬立年限。日本于明治十四年宣布憲政，二十二年始開國會，已然之效，可仿而行也。”[4]清朝統治者看中的正是“預備”兩字。1906年9月1日（光緒三十二年七月十三日），清廷頒發了《宣示預備立憲諭》，“預備立憲”由此而來。
1906年，清政府設立考察政治館，次年改建為憲政編查館，作為預備立憲的辦事機構，此后，進行了一些預備立憲活動。一、設立咨議局和籌建資政院。咨議局作為各省的議事機構，其權限是討論本省應興應革事宜，討論本省的預決算、稅收、公債以及單行章程規則的增刪和修改，選舉資政院議員，申復資政院或督撫的咨詢等。但是，它的權力受到本省督撫的嚴格限制，同時也是極少數有產階級上層男子的代表活動場所，它并不具備資本主義制度下地方議會的性質。資政院于1907年開始籌建，它的宗旨是“取決公論，預立上下議院基礎”。它并不是資本主義制度下的國家議會，從它的人員組成、議事內容和程序看，它是完全受制于皇帝、毫無實際權力的一個御用機構。二、制定頒布憲法大綱和《憲法重大信條十九條》。清政府在宣布預備立憲之初就采取了無限拖延的策略，但懾于革命運動和為了拉攏立憲派，不得不于1908年宣布立憲以九年為期。并同時公布了“憲法大綱”，作為今后的制憲剛領。大綱的精義有三：一是君主神圣不可侵犯；二是君主獨攬統治權；三是臣民按照法律有應得的權利義務。清末欽定憲法大綱最突出的特點就是皇帝專權，人民無權，以維護封建專制主義為根本目的，它一方面激起了人民的激憤，同時也讓立憲派大失所望。《憲法重大信條十九條》則是在武昌起義的沉重打擊下，清政府為了渡過危機而臨時炮制的“憲法”。沒有實質意義，并成為清朝政府預備立憲最后走向跛產的記錄。
二、晚清預備立憲評析
對于晚清預備立憲的保守性和欺騙性，頻頻見諸專著、教材和學術論文，這里不再贅述，筆者認為，這項政治活動除了具有它的保守和欺騙的一面外，還有非常重要的另一面，那就是它的積極意義。這場憲政改革涉及的內容極其龐雜，觸動了社會的方方面面，在造成極大混亂的同時，直接加速了清朝的滅亡并為摧生新的政治制度作好了準備，在客觀上開創了中國政治的近代化進程，也給國人進行了一場深刻的民主政治啟蒙教育。
（一）預備立憲的直接后果：加速了清朝的滅亡，摧生了新的政治制度。
預備立憲的措施加劇了中央與地方、滿漢之間、階級之間的矛盾，引起了社會的極大混亂，加速了它的覆滅。
1、督撫離心。在鎮壓太平天國運動過程中，以曾國藩、李鴻章、左宗棠為首的漢族地方督撫迅速崛起。他們手中握有地方的政權、軍權、財權，幾乎不受中央控制，清王朝從此呈現出強枝弱干的局面。可以這樣說，隨著中央政府在一系列內外戰爭中威信及政治意志力不斷衰弱，清王朝后半期的統治就嚴重依賴漢族督撫來支撐。這種情況當然為中央政府所不容。從1901年實行新政開始，清政府不斷采取措施削弱地方督撫的軍權和財權，而把它集中于滿人之手。1903年，設立練兵處，企圖控制各省編練的新軍。實行憲政改革后，這種情況明顯加劇了：1906年設立陸軍部，由它統率帝國的全部陸軍，該部的尚書及兩位侍郎都由滿人擔任，這樣陸軍就全部由滿人統率；設立度支部，控制地方的收支，宣布只有中央才擁有對外借款及鑄造、發行貨幣權。憲政改革越往前推進，漢族官僚手中的權力不斷喪失，而中央政府集中的權力越來越大。在1911年成立“責任內閣”的十三名成員中，滿人八名，并且皇族就占了五名，漢人僅四名，載灃的兩個兄弟分別掌握著陸軍和海軍。這樣，行政和軍事大權就全部集中于皇室之手。漢族官僚普遍感到被欺騙了，他們對滿洲政府的不滿就空前表現出來。
2、立憲派的背棄。紳士是傳統社會的精英。一方面，他們有傳統的科舉功名，或曾經擔任過政府官員，在地方社會有著顯赫的地位，對民眾有著非常大的影響。在晚清，紳士們維護清政府的統治，是清朝統治的基石。另一方面，清政府也給予紳士種種特權，如減免稅負，可以出入官廳、參與地方審判等。因此，紳士和清政府可以說是一種互相支持、互相利用的關系。一般來說，紳士是保守的，他們比較傾向維護傳統的體制和意識形態，這與維護他們的地位和在地方的威望是一致的。但在經過義和團和八國聯軍事件后，他們終于認識到閉關鎖國那一套不行了，于是逐步放棄了過去保守的觀念，致力于興辦新學、投資實業。有些人成為實業家，有些人還出國留學、游歷或進新學堂學習，因而在思想觀念上逐漸發生了變化。這表明，紳士階層已經從一種傳統社會精英向現代社會精英轉變，正在成長為新紳士。在清末新政之前，紳士們雖然在地方上有著巨大影響，但他們是分散的，各自為政的，預備立憲給他們登上全國舞臺提供了機會。朝廷設立咨議局、資政院以及推行地方自治，給他們提供了新的合法的活動場所，并使紳士階層實現了全國性的集結，形成了當時政壇上舉足輕重的力量-——立憲派。他們以咨議局和資政院為陣地，對地方和中央的政務和輿論產生非常重大的影響。
立憲派形成后，懷著對國勢日衰的深切關注，他們急切希望在中國能實行憲政，以抵制日益嚴重的革命，并在憲政中有他們的一席之地。同時，他們對滿洲貴族壟斷政權核心的狀況越來越不滿，在咨議局和資政院會議上他們同清政府不斷發生激烈沖突。為了速開國會，1910年他們掀起了中國歷史上三次規模巨大的國會請愿運動。當他們的要求被拒絕，當“皇族內閣”成立之時，他們感覺到清政府已經無藥可救，許多人轉向革命，成為清政府的對立面和掘墓人。立憲派的離心傾向和最后對清政府的絕望帶來了嚴重后果。在武昌起義爆發的7個星期內，15個省以咨議局為中心紛紛宣布獨立，立憲派拋棄清政府是個很大的因素。
3、農村騷亂。清政府推行憲政改革需要大量的經費，而這些費用都以各種名目強加到百姓頭上，再加上許多官吏在推行改革過程中趁機中飽私囊、搜刮民財，百姓負擔不斷加大，許多處于絕境中的民眾紛紛起來反抗。當時上海的《東方雜志》作過調查，1909年曾發生起義113起，1910年285起。[5]清政府在農村推行禁種鴉片、人口普查、革除陋習等運動也引起了極大的騷亂。例如在1909年至1911年中，浙江、甘肅、貴州、滿洲和山西等地發生的與禁種鴉片的禁令有關的持續幾個月騷動；同一時期在華中數省發生的反對谷物漲價和提高田賦的暴動；1906年以后各省因人口普查、資助新學和改革運動而引起的動亂等等，情況都是如此。起事者搗毀公共建筑、辱罵、監禁甚至處死地方官。[6]民眾力量的不斷打擊，動搖了農村中舊的生產關系，并瓦解了清政府在農村地區政權的根基。
（二）清政府在實行“預備立憲”過程中，相應地對舊有政治體制進行改革，它縮小了皇帝與國會之間的權力比例，調整和改造了君主專制制度，直接沖擊了二千多年的專制政體，不自覺地向政治近代化建制邁進。
清政府宣布實行“預備立憲”之后，逐步采取一系列措施來推行憲政改革。1908年8月，清政府頒布了《欽定憲法大綱》。《大綱》由“君上大權”14條和“臣民權利義務”9條組成。該法以日本《明治憲法》為藍本，它規定君主擁有廣泛的權力，這也是該法頗受世人詬責的原因。但是我們也應該看到，《大綱》的公布，這本身就是對在中國已經延續了2000多年的“君權神授”的君主專制政體的否定。因為從此之后，皇帝的權力就必須受憲法和法律的約束，它已不再是“至高無上”了。該法明確規定由議院制訂法律，皇帝不得以命令改變法律。它的確縮小了皇帝和國會之間的權力比例，這無疑在當時是進步的。該法還規定了廣大臣民有言論、著作、出版、集會、結社、財產、居住、人身自由；有訴訟、依法擔任官吏及議員的權利，非依法律規定，不得加以逮捕、監禁及處罰。這表明，清政府在近代化價值取向上的進步，同時，中國政治近代化也邁出了艱難的第一步。
1909年10月，各省（除新疆外）咨議局先后成立。咨議局是省立法機構的前身，由地方士紳選舉產生，可以就本省的預決算、稅收與公債、地方性法規、資政院成員的選舉及其它改革事宜作出決議。這種決議如督撫無異議時，應負責執行；如督撫表示異議時，應重審；雙方始終不能達成一致時，應征求資政院的決定。督撫有權召開、中止或解散咨議局的會議。因此，咨議局還算不上是一個立法機關，只能算是紳士們的表達意見機構。但是，“咨議局的出現完全可能約束各省督撫專斷地使用他們的權力。”[4]因為，紳士在地方上有重要的影響，他們是督撫在地方社會和經濟的支柱，就是在以前，督撫們也不敢輕易得罪他們。咨議局的成立，給督撫的壓力無疑是增大了。紳士們不斷地利用咨議局的各種會議和活動，反映民意，維護公眾利益，日益影響著地方政局的發展。同時，紳士們的實踐，又不斷地提高了自身的民主自治能力和參政水平，這為辛亥革命后立憲派迅速接管地方政權打下了基礎。
為了適應立憲政體的需要，清政府對行政和司法機關進行一系列改革。首先，精簡了許多臃腫的國家機構。太常寺、光祿寺、鴻臚寺都被并入禮部，舊兵部、練兵處和太仆寺合并成陸軍部，戶部和財政處被改組成度支部，刑部被改組為法部。為了明確責任，各部改原來的雙頭領導制為單一領導制。在各部之外還單獨成立了大理院、審計院和資政院。大理院作為最高司法機關，獨立于行政機關，與之相適應的，在省的各級還設立了審判廳。審計院則是負責審計各部帳目的部門。而資政院是國會的前身，由它制訂法律，為將來實行上下議院打基礎。這些措施，顯然都有利于建立一個高效、清廉、責任明確的現代政府。到1911年5月，舊內閣、軍機處和政務處都被撤銷，成立“責任內閣”。內閣由一名總理大臣和兩名協理大臣，以及民政部、度支部、學部、陸軍部、海軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩部和外務部各部大臣組成。這是中國歷史上第一次出現的立憲制政府，盡管它因為五名皇族入閣而頗受非議，但它卻是中國用責任內閣制取代君主專制，以和平方式改造專制政體的第一次大膽嘗試，是一次全新的探索。
還有必要指出，這場憲政改革并未因為其失敗而失去意義，因為革命不能代替憲政。所謂憲政，亦即立憲政體，是指由社會多數人制定的或被多數人承認的憲法性法律（通常指成文憲法），所確立的公共權力的組織、相互關系、職責權限、活動規則，以及旨在保護公民權利的政法體制。[8]立憲政府的本質特征就在于使憲法和法律來限制政府的權力，保障公民的基本權利。所以中國要實行憲政，并不僅僅針對皇帝，即使打倒了皇帝，也還是要實行憲政。憲政是對權力的限制。無論掌權者是誰，以什么樣的名義掌握權力，其手中的權力都要受到憲法和法律的限制。而在革命沒有推翻君主專制之前，改變君主專制而實行君主立憲的進步性更不容否定，人們沒有理由放棄努力，坐待民主共和的到來。
（三）預備立憲大大傳播了憲政知識，培養了一大批具有初步民主自治能力的知識分子，為我國近代憲政運動的發展奠定了群眾基礎。
清政府宣布預備立憲后，海內外立憲派歡呼雀躍，熱烈擁護，他們紛紛組織政黨性質的團體，準備投入到憲政運動中去。當時規模較大的有海外的帝國憲政會和政聞社，國內的預備立憲公會和憲政講習會等。他們通過出版憲政刊物、書籍，舉辦法政講習所，從事調查并編輯法律等形式，大力宣傳憲政知識，培養司法和地方自治人才，為憲政出謀劃策。清政府成立咨議局、資政院和推行地方自治，極大地激發了整個知識階層的參政熱忱，他們紛紛投入到議員的選舉中，把其作為參政的階梯。以江蘇省咨議局為例，第一屆常年會共收到議案184件，其中屬議員提95件，占一半以上，還有71件是人民清議案。[9]說明議員極具參政的積極性和主動性，同時也說明各階層群眾也把咨議局看成反映意見進而采納他們意見的民意機關。正是通過咨議局的議政實踐，立憲議員們不斷提高自身的民主意識和管理水平，為辛亥革命后迅速從政打下了基礎。1910年，立憲派為推動清政府速開國會，掀起三次規模巨大的國會請愿運動。第一次參加者達20萬人，第二達30萬人。[10]這是一場群眾性的愛國的、沖擊君主專制的資產階級民主憲政運動。它沉重打擊了清朝專制政權的權威，給人民以普遍的民主教育，并把憲政知識廣泛地傳播到知識群體中去。從某種意義上說，清末預備立憲為我國憲政運動的發展奠定了群眾基礎。
參考文獻：
[1]、[2]林乾，趙曉華：《百年法律省思》[M]，中國經濟出版社，2001年1月第一版，第104頁；
[3]、[4]載澤：《奏請宣布立憲密折》，見《辛亥革命》第四冊；
[5] 汪詒蓀：《辛亥革命時期資產階級與農民關系問題》[J]，第135頁；
[6]、[7] 費正清、劉廣京：《劍橋中國晚清史》[M]下卷，中國社會科學出版社1993年版，第475頁，第683頁，第460頁；
[8] 周光輝：《論憲法的基本精神及其思想蘊涵》，載《社會科學戰線》[J]1994年第6期，第126頁；
[9] 張學仁，陳寧生：《二十世紀之中國憲政》[M]，武漢大學出版社，第31頁；
[10] 耿云志：《論清末立憲派的國會請愿運動》，載《中國社會科學》[J]1980年第5期。
