[ 金亮賢 ]——(2003-7-29) / 已閱29416次
晚清預(yù)備立憲述評
金亮賢* 吳起偉**
（麗水師專政史系，浙江麗水，323000）
[摘 要] 從1906年開始，清末統(tǒng)治者宣布實行“預(yù)備立憲”。對于這場憲政改革，傳統(tǒng)的觀點皆以“騙局”二字加以認(rèn)定而對其影響認(rèn)識不足。筆者認(rèn)為，清末預(yù)備立憲加速了清王朝的滅亡；摧生了新的政治制度，開創(chuàng)了中國政治近代化進(jìn)程；同時給國人以深刻的民主憲政啟蒙教育。
[關(guān)鍵詞] 預(yù)備立憲；憲政；政治近代化；民主政治啟蒙教育
中國二千多年的封建歷史，始終沒有跳出“人之道（損不足而奉有余）”與“天之道（損有余而奉不足）”循環(huán)往復(fù)的怪圈。每隔三五百年，就要在經(jīng)濟(jì)大蕭條當(dāng)中，通過暴風(fēng)雨式的起義和革命實現(xiàn)改朝換代。大清王朝也毫不例外，在歷經(jīng)康、雍、乾三代的興盛和繁榮之后，內(nèi)憂外患接踵而來。為了減輕和消除人民反抗斗爭的“心腹之害”和外國侵略的“肘腋之憂”，也為了適應(yīng)階級力量對比發(fā)生的明顯變化，清政府逐漸意識到對上層建筑實施某些“變革”的重要性和緊迫性。1901年，清政府終于宣布實行“新政”。先是照搬大陸法系模式進(jìn)行法律修訂，若干年后又推出“預(yù)備立憲”。試圖通過法律的變革和“憲政”的允諾最終實現(xiàn)“皇位永固”。事實證明，這些舉措并沒有挽救清王朝的沒落與滅亡之路。但是，清末修律客觀上奠定了中國近代法制的基礎(chǔ)，基本完成了從古代法制向近代法制的轉(zhuǎn)變。而對于晚清預(yù)備立憲活動，學(xué)術(shù)觀點頗不一致，多數(shù)學(xué)者往往從保守性和欺騙性角度出發(fā)加以批評和否定，筆者認(rèn)為，事實并非僅僅如此。
一、晚清預(yù)備立憲概述
晚清預(yù)備立憲實際上就是晚清政府政治上預(yù)備實行憲政的活動。憲政（Constitutionai Politics）指的是以憲法為中心的民主政治。它源于古希臘文的“民主”（Democracy）一詞，意為“人民的權(quán)力”。憲政最基本的要求是政府應(yīng)受制于憲法以及公民權(quán)利的廣泛保護(hù)。
晚清政府之所以實行預(yù)備立憲，有其深刻的歷史背景。從國際環(huán)境看，十九世紀(jì)末、二十世紀(jì)初，經(jīng)過中日甲午戰(zhàn)爭和八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭，帝國主義進(jìn)一步加緊了對中國的侵略步伐。但是，1900年的義和團(tuán)運(yùn)動粉碎了他們企圖瓜分中國的迷夢，迫使他們轉(zhuǎn)而采取“保全”、扶植清朝傀儡政權(quán)，實行“以華治華”，從而維護(hù)其殖民利益的政策。從自身利益出發(fā)，他們要求清政府披上“民主憲政”的外衣。就國內(nèi)形勢而言，十九世紀(jì)晚期，中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和階級結(jié)構(gòu)已發(fā)生了明顯變化，資產(chǎn)階級舊民主主義革命正在興起，封建專制主義制度與發(fā)展資本主義生產(chǎn)關(guān)系的矛盾、與不斷高漲的民主思潮的矛盾，都已十分尖銳；以孫中山為首的資產(chǎn)階級革命派領(lǐng)導(dǎo)的反清民主革命蓬勃發(fā)展，而代表資產(chǎn)階級右翼和一部分地主官僚的君主立憲派也積極活動，企圖通過立憲 分得一點權(quán)力。不愿接受任何變革的清朝統(tǒng)治集團(tuán)，在義和團(tuán)運(yùn)動的沉重打擊下和資產(chǎn)階級革命的震撼下覺察到，如再不作任何“革新”的表示，必將“全局糜爛”，“潰決難收”，必須慎重選擇“善后之策”，才能茍延殘喘，保持危在旦夕的統(tǒng)治地位。而所謂“善后之策”，就是“一曰用嚴(yán)峻之法，摧鋤逆拭氛，二曰行公溥之政，潛消戾氣”，即在加強(qiáng)鎮(zhèn)壓的同時，用“政治上導(dǎo)以希望”的策略，欺騙人民，瓦解革命，拉攏立憲派。
對于立憲活動得以展開的一個直接原因卻是1905年的日俄戰(zhàn)爭，日本以君主立憲小國戰(zhàn)勝俄國那樣一個專制大國，給清廷上下以很大震動。“日俄之勝負(fù)，立憲專制之勝負(fù)也”。[1]朝野上下普遍將這場戰(zhàn)爭的勝負(fù)與國家政體聯(lián)系在一起，認(rèn)為日本以立憲而勝，俄國以專制而敗，“非小國能戰(zhàn)勝于大國，實立憲能戰(zhàn)勝于專制”[2]。于是，不數(shù)月間，立憲之議遍于全國。因為日本于明治十五年曾派員赴歐洲考察憲政。清廷遂于1905年派載澤、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先后回國，上書指出立憲有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患漸輕，三曰內(nèi)亂可弭”，[3]建議進(jìn)行“立憲”。但是，他們指出，“今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲預(yù)備，至于實行之期，原可寬立年限。日本于明治十四年宣布憲政，二十二年始開國會，已然之效，可仿而行也。”[4]清朝統(tǒng)治者看中的正是“預(yù)備”兩字。1906年9月1日（光緒三十二年七月十三日），清廷頒發(fā)了《宣示預(yù)備立憲諭》，“預(yù)備立憲”由此而來。
1906年，清政府設(shè)立考察政治館，次年改建為憲政編查館，作為預(yù)備立憲的辦事機(jī)構(gòu)，此后，進(jìn)行了一些預(yù)備立憲活動。一、設(shè)立咨議局和籌建資政院。咨議局作為各省的議事機(jī)構(gòu)，其權(quán)限是討論本省應(yīng)興應(yīng)革事宜，討論本省的預(yù)決算、稅收、公債以及單行章程規(guī)則的增刪和修改，選舉資政院議員，申復(fù)資政院或督撫的咨詢等。但是，它的權(quán)力受到本省督撫的嚴(yán)格限制，同時也是極少數(shù)有產(chǎn)階級上層男子的代表活動場所，它并不具備資本主義制度下地方議會的性質(zhì)。資政院于1907年開始籌建，它的宗旨是“取決公論，預(yù)立上下議院基礎(chǔ)”。它并不是資本主義制度下的國家議會，從它的人員組成、議事內(nèi)容和程序看，它是完全受制于皇帝、毫無實際權(quán)力的一個御用機(jī)構(gòu)。二、制定頒布憲法大綱和《憲法重大信條十九條》。清政府在宣布預(yù)備立憲之初就采取了無限拖延的策略，但懾于革命運(yùn)動和為了拉攏立憲派，不得不于1908年宣布立憲以九年為期。并同時公布了“憲法大綱”，作為今后的制憲剛領(lǐng)。大綱的精義有三：一是君主神圣不可侵犯；二是君主獨攬統(tǒng)治權(quán)；三是臣民按照法律有應(yīng)得的權(quán)利義務(wù)。清末欽定憲法大綱最突出的特點就是皇帝專權(quán)，人民無權(quán)，以維護(hù)封建專制主義為根本目的，它一方面激起了人民的激憤，同時也讓立憲派大失所望。《憲法重大信條十九條》則是在武昌起義的沉重打擊下，清政府為了渡過危機(jī)而臨時炮制的“憲法”。沒有實質(zhì)意義，并成為清朝政府預(yù)備立憲最后走向跛產(chǎn)的記錄。
二、晚清預(yù)備立憲評析
對于晚清預(yù)備立憲的保守性和欺騙性，頻頻見諸專著、教材和學(xué)術(shù)論文，這里不再贅述，筆者認(rèn)為，這項政治活動除了具有它的保守和欺騙的一面外，還有非常重要的另一面，那就是它的積極意義。這場憲政改革涉及的內(nèi)容極其龐雜，觸動了社會的方方面面，在造成極大混亂的同時，直接加速了清朝的滅亡并為摧生新的政治制度作好了準(zhǔn)備，在客觀上開創(chuàng)了中國政治的近代化進(jìn)程，也給國人進(jìn)行了一場深刻的民主政治啟蒙教育。
（一）預(yù)備立憲的直接后果：加速了清朝的滅亡，摧生了新的政治制度。
預(yù)備立憲的措施加劇了中央與地方、滿漢之間、階級之間的矛盾，引起了社會的極大混亂，加速了它的覆滅。
1、督撫離心。在鎮(zhèn)壓太平天國運(yùn)動過程中，以曾國藩、李鴻章、左宗棠為首的漢族地方督撫迅速崛起。他們手中握有地方的政權(quán)、軍權(quán)、財權(quán)，幾乎不受中央控制，清王朝從此呈現(xiàn)出強(qiáng)枝弱干的局面。可以這樣說，隨著中央政府在一系列內(nèi)外戰(zhàn)爭中威信及政治意志力不斷衰弱，清王朝后半期的統(tǒng)治就嚴(yán)重依賴漢族督撫來支撐。這種情況當(dāng)然為中央政府所不容。從1901年實行新政開始，清政府不斷采取措施削弱地方督撫的軍權(quán)和財權(quán)，而把它集中于滿人之手。1903年，設(shè)立練兵處，企圖控制各省編練的新軍。實行憲政改革后，這種情況明顯加劇了：1906年設(shè)立陸軍部，由它統(tǒng)率帝國的全部陸軍，該部的尚書及兩位侍郎都由滿人擔(dān)任，這樣陸軍就全部由滿人統(tǒng)率；設(shè)立度支部，控制地方的收支，宣布只有中央才擁有對外借款及鑄造、發(fā)行貨幣權(quán)。憲政改革越往前推進(jìn)，漢族官僚手中的權(quán)力不斷喪失，而中央政府集中的權(quán)力越來越大。在1911年成立“責(zé)任內(nèi)閣”的十三名成員中，滿人八名，并且皇族就占了五名，漢人僅四名，載灃的兩個兄弟分別掌握著陸軍和海軍。這樣，行政和軍事大權(quán)就全部集中于皇室之手。漢族官僚普遍感到被欺騙了，他們對滿洲政府的不滿就空前表現(xiàn)出來。
2、立憲派的背棄。紳士是傳統(tǒng)社會的精英。一方面，他們有傳統(tǒng)的科舉功名，或曾經(jīng)擔(dān)任過政府官員，在地方社會有著顯赫的地位，對民眾有著非常大的影響。在晚清，紳士們維護(hù)清政府的統(tǒng)治，是清朝統(tǒng)治的基石。另一方面，清政府也給予紳士種種特權(quán)，如減免稅負(fù)，可以出入官廳、參與地方審判等。因此，紳士和清政府可以說是一種互相支持、互相利用的關(guān)系。一般來說，紳士是保守的，他們比較傾向維護(hù)傳統(tǒng)的體制和意識形態(tài)，這與維護(hù)他們的地位和在地方的威望是一致的。但在經(jīng)過義和團(tuán)和八國聯(lián)軍事件后，他們終于認(rèn)識到閉關(guān)鎖國那一套不行了，于是逐步放棄了過去保守的觀念，致力于興辦新學(xué)、投資實業(yè)。有些人成為實業(yè)家，有些人還出國留學(xué)、游歷或進(jìn)新學(xué)堂學(xué)習(xí)，因而在思想觀念上逐漸發(fā)生了變化。這表明，紳士階層已經(jīng)從一種傳統(tǒng)社會精英向現(xiàn)代社會精英轉(zhuǎn)變，正在成長為新紳士。在清末新政之前，紳士們雖然在地方上有著巨大影響，但他們是分散的，各自為政的，預(yù)備立憲給他們登上全國舞臺提供了機(jī)會。朝廷設(shè)立咨議局、資政院以及推行地方自治，給他們提供了新的合法的活動場所，并使紳士階層實現(xiàn)了全國性的集結(jié)，形成了當(dāng)時政壇上舉足輕重的力量-——立憲派。他們以咨議局和資政院為陣地，對地方和中央的政務(wù)和輿論產(chǎn)生非常重大的影響。
立憲派形成后，懷著對國勢日衰的深切關(guān)注，他們急切希望在中國能實行憲政，以抵制日益嚴(yán)重的革命，并在憲政中有他們的一席之地。同時，他們對滿洲貴族壟斷政權(quán)核心的狀況越來越不滿，在咨議局和資政院會議上他們同清政府不斷發(fā)生激烈沖突。為了速開國會，1910年他們掀起了中國歷史上三次規(guī)模巨大的國會請愿運(yùn)動。當(dāng)他們的要求被拒絕，當(dāng)“皇族內(nèi)閣”成立之時，他們感覺到清政府已經(jīng)無藥可救，許多人轉(zhuǎn)向革命，成為清政府的對立面和掘墓人。立憲派的離心傾向和最后對清政府的絕望帶來了嚴(yán)重后果。在武昌起義爆發(fā)的7個星期內(nèi)，15個省以咨議局為中心紛紛宣布獨立，立憲派拋棄清政府是個很大的因素。
3、農(nóng)村騷亂。清政府推行憲政改革需要大量的經(jīng)費，而這些費用都以各種名目強(qiáng)加到百姓頭上，再加上許多官吏在推行改革過程中趁機(jī)中飽私囊、搜刮民財，百姓負(fù)擔(dān)不斷加大，許多處于絕境中的民眾紛紛起來反抗。當(dāng)時上海的《東方雜志》作過調(diào)查，1909年曾發(fā)生起義113起，1910年285起。[5]清政府在農(nóng)村推行禁種鴉片、人口普查、革除陋習(xí)等運(yùn)動也引起了極大的騷亂。例如在1909年至1911年中，浙江、甘肅、貴州、滿洲和山西等地發(fā)生的與禁種鴉片的禁令有關(guān)的持續(xù)幾個月騷動；同一時期在華中數(shù)省發(fā)生的反對谷物漲價和提高田賦的暴動；1906年以后各省因人口普查、資助新學(xué)和改革運(yùn)動而引起的動亂等等，情況都是如此。起事者搗毀公共建筑、辱罵、監(jiān)禁甚至處死地方官。[6]民眾力量的不斷打擊，動搖了農(nóng)村中舊的生產(chǎn)關(guān)系，并瓦解了清政府在農(nóng)村地區(qū)政權(quán)的根基。
（二）清政府在實行“預(yù)備立憲”過程中，相應(yīng)地對舊有政治體制進(jìn)行改革，它縮小了皇帝與國會之間的權(quán)力比例，調(diào)整和改造了君主專制制度，直接沖擊了二千多年的專制政體，不自覺地向政治近代化建制邁進(jìn)。
清政府宣布實行“預(yù)備立憲”之后，逐步采取一系列措施來推行憲政改革。1908年8月，清政府頒布了《欽定憲法大綱》。《大綱》由“君上大權(quán)”14條和“臣民權(quán)利義務(wù)”9條組成。該法以日本《明治憲法》為藍(lán)本，它規(guī)定君主擁有廣泛的權(quán)力，這也是該法頗受世人詬責(zé)的原因。但是我們也應(yīng)該看到，《大綱》的公布，這本身就是對在中國已經(jīng)延續(xù)了2000多年的“君權(quán)神授”的君主專制政體的否定。因為從此之后，皇帝的權(quán)力就必須受憲法和法律的約束，它已不再是“至高無上”了。該法明確規(guī)定由議院制訂法律，皇帝不得以命令改變法律。它的確縮小了皇帝和國會之間的權(quán)力比例，這無疑在當(dāng)時是進(jìn)步的。該法還規(guī)定了廣大臣民有言論、著作、出版、集會、結(jié)社、財產(chǎn)、居住、人身自由；有訴訟、依法擔(dān)任官吏及議員的權(quán)利，非依法律規(guī)定，不得加以逮捕、監(jiān)禁及處罰。這表明，清政府在近代化價值取向上的進(jìn)步，同時，中國政治近代化也邁出了艱難的第一步。
1909年10月，各省（除新疆外）咨議局先后成立。咨議局是省立法機(jī)構(gòu)的前身，由地方士紳選舉產(chǎn)生，可以就本省的預(yù)決算、稅收與公債、地方性法規(guī)、資政院成員的選舉及其它改革事宜作出決議。這種決議如督撫無異議時，應(yīng)負(fù)責(zé)執(zhí)行；如督撫表示異議時，應(yīng)重審；雙方始終不能達(dá)成一致時，應(yīng)征求資政院的決定。督撫有權(quán)召開、中止或解散咨議局的會議。因此，咨議局還算不上是一個立法機(jī)關(guān)，只能算是紳士們的表達(dá)意見機(jī)構(gòu)。但是，“咨議局的出現(xiàn)完全可能約束各省督撫專斷地使用他們的權(quán)力。”[4]因為，紳士在地方上有重要的影響，他們是督撫在地方社會和經(jīng)濟(jì)的支柱，就是在以前，督撫們也不敢輕易得罪他們。咨議局的成立，給督撫的壓力無疑是增大了。紳士們不斷地利用咨議局的各種會議和活動，反映民意，維護(hù)公眾利益，日益影響著地方政局的發(fā)展。同時，紳士們的實踐，又不斷地提高了自身的民主自治能力和參政水平，這為辛亥革命后立憲派迅速接管地方政權(quán)打下了基礎(chǔ)。
為了適應(yīng)立憲政體的需要，清政府對行政和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行一系列改革。首先，精簡了許多臃腫的國家機(jī)構(gòu)。太常寺、光祿寺、鴻臚寺都被并入禮部，舊兵部、練兵處和太仆寺合并成陸軍部，戶部和財政處被改組成度支部，刑部被改組為法部。為了明確責(zé)任，各部改原來的雙頭領(lǐng)導(dǎo)制為單一領(lǐng)導(dǎo)制。在各部之外還單獨成立了大理院、審計院和資政院。大理院作為最高司法機(jī)關(guān)，獨立于行政機(jī)關(guān)，與之相適應(yīng)的，在省的各級還設(shè)立了審判廳。審計院則是負(fù)責(zé)審計各部帳目的部門。而資政院是國會的前身，由它制訂法律，為將來實行上下議院打基礎(chǔ)。這些措施，顯然都有利于建立一個高效、清廉、責(zé)任明確的現(xiàn)代政府。到1911年5月，舊內(nèi)閣、軍機(jī)處和政務(wù)處都被撤銷，成立“責(zé)任內(nèi)閣”。內(nèi)閣由一名總理大臣和兩名協(xié)理大臣，以及民政部、度支部、學(xué)部、陸軍部、海軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、理藩部和外務(wù)部各部大臣組成。這是中國歷史上第一次出現(xiàn)的立憲制政府，盡管它因為五名皇族入閣而頗受非議，但它卻是中國用責(zé)任內(nèi)閣制取代君主專制，以和平方式改造專制政體的第一次大膽嘗試，是一次全新的探索。
還有必要指出，這場憲政改革并未因為其失敗而失去意義，因為革命不能代替憲政。所謂憲政，亦即立憲政體，是指由社會多數(shù)人制定的或被多數(shù)人承認(rèn)的憲法性法律（通常指成文憲法），所確立的公共權(quán)力的組織、相互關(guān)系、職責(zé)權(quán)限、活動規(guī)則，以及旨在保護(hù)公民權(quán)利的政法體制。[8]立憲政府的本質(zhì)特征就在于使憲法和法律來限制政府的權(quán)力，保障公民的基本權(quán)利。所以中國要實行憲政，并不僅僅針對皇帝，即使打倒了皇帝，也還是要實行憲政。憲政是對權(quán)力的限制。無論掌權(quán)者是誰，以什么樣的名義掌握權(quán)力，其手中的權(quán)力都要受到憲法和法律的限制。而在革命沒有推翻君主專制之前，改變君主專制而實行君主立憲的進(jìn)步性更不容否定，人們沒有理由放棄努力，坐待民主共和的到來。
（三）預(yù)備立憲大大傳播了憲政知識，培養(yǎng)了一大批具有初步民主自治能力的知識分子，為我國近代憲政運(yùn)動的發(fā)展奠定了群眾基礎(chǔ)。
清政府宣布預(yù)備立憲后，海內(nèi)外立憲派歡呼雀躍，熱烈擁護(hù)，他們紛紛組織政黨性質(zhì)的團(tuán)體，準(zhǔn)備投入到憲政運(yùn)動中去。當(dāng)時規(guī)模較大的有海外的帝國憲政會和政聞社，國內(nèi)的預(yù)備立憲公會和憲政講習(xí)會等。他們通過出版憲政刊物、書籍，舉辦法政講習(xí)所，從事調(diào)查并編輯法律等形式，大力宣傳憲政知識，培養(yǎng)司法和地方自治人才，為憲政出謀劃策。清政府成立咨議局、資政院和推行地方自治，極大地激發(fā)了整個知識階層的參政熱忱，他們紛紛投入到議員的選舉中，把其作為參政的階梯。以江蘇省咨議局為例，第一屆常年會共收到議案184件，其中屬議員提95件，占一半以上，還有71件是人民清議案。[9]說明議員極具參政的積極性和主動性，同時也說明各階層群眾也把咨議局看成反映意見進(jìn)而采納他們意見的民意機(jī)關(guān)。正是通過咨議局的議政實踐，立憲議員們不斷提高自身的民主意識和管理水平，為辛亥革命后迅速從政打下了基礎(chǔ)。1910年，立憲派為推動清政府速開國會，掀起三次規(guī)模巨大的國會請愿運(yùn)動。第一次參加者達(dá)20萬人，第二達(dá)30萬人。[10]這是一場群眾性的愛國的、沖擊君主專制的資產(chǎn)階級民主憲政運(yùn)動。它沉重打擊了清朝專制政權(quán)的權(quán)威，給人民以普遍的民主教育，并把憲政知識廣泛地傳播到知識群體中去。從某種意義上說，清末預(yù)備立憲為我國憲政運(yùn)動的發(fā)展奠定了群眾基礎(chǔ)。
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