[ 王春暉 ]——(2003-7-19) / 已閱41917次
行政復(fù)議實(shí)行一級(jí)復(fù)議制度，即申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議后，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，對(duì)復(fù)議裁決不服，只能依法提起行政訴訟，不能再申請(qǐng)復(fù)議。如果相應(yīng)具體行政行為不屬于行政訴訟受案范圍，復(fù)議裁決作出后即發(fā)生法律效力，為終局裁決。一級(jí)復(fù)議制度體現(xiàn)了及時(shí)、有效的基本原則。
通信行政復(fù)議與其他種類的行政復(fù)議一樣也實(shí)行一級(jí)復(fù)議制度。一般的行政爭(zhēng)議案件須經(jīng)過三級(jí)審查，即一級(jí)復(fù)議審查和二級(jí)司法審查。從目前的期限看，完成這三級(jí)審查，至少得半年。這已經(jīng)不適應(yīng)于有關(guān)行政效率的原則，如果再增加復(fù)議的審級(jí)，就會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響，當(dāng)然，效率應(yīng)該以公正、合法為基礎(chǔ)，如果一個(gè)行政案件的審查，只講效率而忽視了公正、合法，那么“效率”又有何價(jià)值可言。關(guān)于兩級(jí)復(fù)議制，國(guó)外一些行政復(fù)議法也有類似的規(guī)定。如日本的《行政不服審查法》就規(guī)定了一種再審查請(qǐng)求，即對(duì)屬于經(jīng)過審查請(qǐng)求的裁決以后又提出的一種審查請(qǐng)求。實(shí)行兩級(jí)復(fù)議制度，除了給行政機(jī)關(guān)多一次自我糾正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)外，似乎沒有多大的法律意義，如果堅(jiān)持實(shí)行行政復(fù)議兩級(jí)審查制，只會(huì)延長(zhǎng)解決行政爭(zhēng)議的時(shí)間，對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都沒有多大好處。這里應(yīng)注意的是，行政復(fù)議實(shí)行一級(jí)審查制度的實(shí)質(zhì)就是一個(gè)行政機(jī)關(guān)的一次復(fù)議制度，這和復(fù)議機(jī)關(guān)本身的性質(zhì)和級(jí)別無(wú)關(guān)。也就是講，只要經(jīng)過一次復(fù)議即為終結(jié)復(fù)議程序，不應(yīng)考慮作出行政復(fù)議決定的行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)或級(jí)別。
２、縱向管理制度
我國(guó)的通信行政復(fù)議實(shí)行縱向管轄制度，即對(duì)于公民、法人或其他組織對(duì)具體通信行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的通信行政案件，由作出具體行政行為的上一級(jí)通信行政機(jī)關(guān)管轄的法律制度�？v向管轄制度與我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)內(nèi)容是一致的，《行政訴訟法》第37條規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟”。
實(shí)踐中，大量的具體通信行政行為都是由省級(jí)通信行政主管部門作出的，由地方各級(jí)人民政府作出的具體通信行政行為幾乎沒有。因此，縱向管轄制度的主要內(nèi)容，是指對(duì)省級(jí)通信行政主管部門作出的具體通信行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的通信行政案件的管轄。通信行政案件的復(fù)議實(shí)行通信行政主管部門的級(jí)別管轄，主要考慮到兩個(gè)方面：第一，通信行政活動(dòng)的技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)，涉及許多電信技術(shù)和業(yè)務(wù)知識(shí)，如固定網(wǎng)和移動(dòng)網(wǎng)電話業(yè)務(wù)、衛(wèi)星通信業(yè)務(wù)、因特網(wǎng)及其他數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)元素出租業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)接入和網(wǎng)絡(luò)托管業(yè)務(wù)、電子數(shù)據(jù)交換、虛擬專用網(wǎng)、無(wú)線電尋呼業(yè)務(wù)、電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)、電子信箱、可視圖文業(yè)務(wù)等。所以由通信行政部門管轄，可以發(fā)揮通信行政部門的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，更好地體現(xiàn)專門化的管理，發(fā)揮通信行政部門擁有大量專業(yè)技術(shù)專家的作用，迅速有效地處理通信行政爭(zhēng)議；第二，通信行政管轄部門實(shí)行層級(jí)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，一般講，作出具體通信行為的省級(jí)通信行政管理機(jī)關(guān)與中央通信行政管理機(jī)關(guān)是被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也是被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系，如果由上一級(jí)通信行政主管機(jī)關(guān)處理行政爭(zhēng)議，能較好地保證通信行政復(fù)議的公正性，消除復(fù)議申請(qǐng)人的顧慮。
但是，根據(jù)原行政復(fù)議條例的規(guī)定，除通信行政復(fù)議案件的縱向管轄外，也有一種例外情況，那就是，對(duì)中央通信行政主管機(jī)關(guān)（國(guó)家信息產(chǎn)業(yè)部）作出的具體通信行為不服及申請(qǐng)復(fù)議的，仍由中央通信行政主管機(jī)關(guān)管轄。當(dāng)然這樣規(guī)定是考慮到中央通信行政主管機(jī)關(guān)的上級(jí)管理機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院是國(guó)家的最高行政機(jī)關(guān)，它不行使行政復(fù)議管轄權(quán)，不處理具體的行政復(fù)議案件。行政復(fù)議條例之所以作出這種規(guī)定，是因?yàn)閲?guó)務(wù)院作為中央人民政府，擔(dān)負(fù)著全國(guó)行政管理的決策和領(lǐng)導(dǎo)職能，就整個(gè)行政系統(tǒng)來(lái)講，國(guó)務(wù)院的職責(zé)主要是領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體的執(zhí)行。況且，國(guó)務(wù)院各行政主管部門的行政復(fù)議行為本身就可以代表中央政府的意志。在實(shí)踐中，這一理由受到越來(lái)越多的質(zhì)疑，一些實(shí)際工作部門和理論界的同志認(rèn)為，由本機(jī)關(guān)復(fù)議自己作出的具體行政行為，實(shí)際上是自己作自己的法官，難保證行政復(fù)議的公正性和客觀性，不利于保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)具有最高的層級(jí)監(jiān)督權(quán)，這是憲法賦予的權(quán)力，由國(guó)務(wù)院受理行政復(fù)議申請(qǐng)，有利于發(fā)現(xiàn)和糾正國(guó)務(wù)院部門和省級(jí)政府中的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨�，加�?qiáng)國(guó)務(wù)院部門和省級(jí)政府的監(jiān)督，同時(shí)也能在國(guó)務(wù)院各部門和各級(jí)政府中起到有錯(cuò)必糾的示范作用，從行政管理的全體規(guī)模上推進(jìn)依法行政。因此，《行政復(fù)議法》規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院按照本法的規(guī)定作出最終裁決。
由此，對(duì)中央通信行政主管機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服的，仍向作出該具體行政行為的中央通信行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)該行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決。這里應(yīng)注意的是，國(guó)務(wù)院的裁決是終局的，不能對(duì)此提起行政訴訟。
３、復(fù)議不調(diào)解制度
調(diào)解是通過說服教育和勸導(dǎo)協(xié)商，在雙方當(dāng)事人互相諒解的基礎(chǔ)上解決糾紛的方式。使用調(diào)解方式解決糾紛廣泛應(yīng)用于民事糾紛案件中，這是我國(guó)民事立法中的一個(gè)重要特點(diǎn)。但是，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政爭(zhēng)議案件進(jìn)行復(fù)議時(shí)，只能依法對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為的合法性、適當(dāng)性進(jìn)行裁判，合法的予以維持，違法的予以撤銷，不當(dāng)?shù)挠枰宰兏粦?yīng)進(jìn)行調(diào)解，也不以調(diào)解方式結(jié)案。
那么，行政復(fù)議法規(guī)定這一否定判斷，其意義何在？筆者認(rèn)為，意在把行政糾紛與民事糾紛區(qū)別開來(lái)。民事糾紛之所以可以調(diào)解處理，是因?yàn)楫?dāng)事人對(duì)自己實(shí)體權(quán)利的一種處分。當(dāng)事人在法律不禁止的情況下，可以不依照法律的規(guī)定作出自己的處分決定。道理很簡(jiǎn)單，民事糾紛，作為民事權(quán)利糾紛，是一種私權(quán)利糾紛。私權(quán)利的享有人，可以放棄、轉(zhuǎn)讓、變更自己的部分權(quán)利和全部權(quán)利。例如侵權(quán)人未經(jīng)申報(bào)擅自開辦電子數(shù)據(jù)交換業(yè)務(wù)，給受害人電信企業(yè)造成損失（電子數(shù)據(jù)交換業(yè)務(wù)屬增值電信業(yè)務(wù)），法律不禁止受害人放棄要求賠償?shù)臋?quán)利，但受害人在調(diào)解中就可以放棄部分或全部賠償請(qǐng)求。行政爭(zhēng)議則不同，其實(shí)質(zhì)是一種公權(quán)力的爭(zhēng)議，更確切地說，行政爭(zhēng)議的標(biāo)的是行政法律關(guān)系；行政法律關(guān)系是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政管理活動(dòng)中形成的各種社會(huì)關(guān)系，其特點(diǎn)為：第一，法律關(guān)系主體的一方是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，它代表國(guó)家，維護(hù)社會(huì)公共利益。第二，國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)行政法律關(guān)系的相對(duì)方總是居主導(dǎo)地位，雙方法律地位不平等，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系不是在對(duì)等的基礎(chǔ)上形成的。第三，國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政行為以國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾，對(duì)相對(duì)人可依法強(qiáng)制其履行義務(wù)或追究其法律責(zé)任。第四，在行政法律關(guān)系中，國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須依法辦事，既要實(shí)施行政管理，又要保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，否則，相對(duì)人有權(quán)以各種形式申請(qǐng)救濟(jì)。由于行政法律關(guān)系的四個(gè)特點(diǎn)，決定了以下三個(gè)結(jié)論：
(1)通信行政機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人，無(wú)權(quán)在行政復(fù)議中與作為申請(qǐng)人的公民、法人和其他組織達(dá)成調(diào)解協(xié)議。行政機(jī)關(guān)在行政管理中，代表著社會(huì)公共利益，行使國(guó)家賦予它的權(quán)力，這種權(quán)力只能依法行使，不能自由處分，否則就是濫用國(guó)家權(quán)力、損害社會(huì)公共利益。
(2)公民、法人和其他組織在行政復(fù)議中作為申請(qǐng)人，無(wú)權(quán)與作為被申請(qǐng)人的通信行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解。在行政管理中，其法律義務(wù)是不能逃避的，不履行就得追究行政法律責(zé)任，絕對(duì)無(wú)進(jìn)行調(diào)解的權(quán)利。
(3)作出具體行政行為的上一級(jí)通信行政機(jī)關(guān)在對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行復(fù)議時(shí)，無(wú)權(quán)準(zhǔn)予或主持行政機(jī)關(guān)與管理相對(duì)人的調(diào)解。一個(gè)具體行政行為是否合法，絕對(duì)不是可以調(diào)解的，它只是上級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)既成的法律行為的評(píng)價(jià)。
筆者認(rèn)為，不僅行政訴訟糾紛不適調(diào)解，就是有些民事糾紛適用調(diào)解也是有弊端的。例如在民事侵權(quán)案件中，侵權(quán)人給受害人造成了人身或財(cái)產(chǎn)上的損失，受害人在調(diào)解中又放棄了賠償?shù)恼?qǐng)求。這種調(diào)解的結(jié)果，不利于教育侵權(quán)人，不利于增強(qiáng)公民的法律意識(shí)。更加上有些人片面追求調(diào)解結(jié)案的效果，把自己的觀點(diǎn)強(qiáng)加于人，更是嚴(yán)重地?fù)p害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，也違反了我國(guó)民法的基本原則。
４、書面復(fù)議與其他方式復(fù)議相結(jié)合制度。
我國(guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采用書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見”。書面復(fù)議制度，是指復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件時(shí)，僅就復(fù)議案件的書面材料進(jìn)行審理的制度。這里的書面材料一般指復(fù)議申請(qǐng)書和復(fù)議答辯書。根據(jù)書面復(fù)議制度，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議行政案件時(shí)，僅對(duì)申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)遞交的復(fù)議申請(qǐng)書和被申請(qǐng)人提交的答辯狀，結(jié)合有關(guān)證據(jù)進(jìn)行復(fù)議，不傳喚申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人，證人和其他復(fù)議參加人也不必在場(chǎng)。
書面復(fù)議制是行政效率原則在行政復(fù)議制度中的具體表現(xiàn)，也是行政復(fù)議中及時(shí)、便民原則的體現(xiàn)。但是書面復(fù)議制的方式效果如何，還有待于進(jìn)一步研究，筆者認(rèn)為書面復(fù)議制有其一定的弊端。在書面復(fù)議制中，復(fù)議機(jī)關(guān)不傳喚當(dāng)事人，也不傳喚證人和其他復(fù)議參加人，僅憑雙方當(dāng)事人的書面材料和復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)取的證據(jù)作出復(fù)議決定，很難查清爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)，不符合我國(guó)的司法原則。根據(jù)我國(guó)的司法實(shí)踐和有關(guān)司法原則，證據(jù)應(yīng)當(dāng)在當(dāng)庭出示，經(jīng)調(diào)查和雙方當(dāng)事人質(zhì)證，核實(shí)無(wú)誤后，才能作為定案的依據(jù)。很難想象不經(jīng)開庭調(diào)查和雙方當(dāng)事人質(zhì)證的證據(jù)，就作為定案的依據(jù)，怎樣才能體現(xiàn)出公正裁判爭(zhēng)議的原則。因此，書面審理制度，對(duì)充分發(fā)揮復(fù)議機(jī)關(guān)公正解決行政爭(zhēng)議的作用有一定的限制。為了彌補(bǔ)這一不足，我國(guó)行政復(fù)議法在明確了行政復(fù)議實(shí)行書面復(fù)議制度的前提下，又規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)，可以采用其他方式審理復(fù)議案件。這里的其他方式，主要是指開庭復(fù)議。開庭復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)可以充分聽取作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所陳述的事實(shí)和申請(qǐng)人不服行政處罰的理由和依據(jù)，通過開庭復(fù)議，不但可以排除申請(qǐng)人的疑慮，還可以起到對(duì)公民、法人和其他組織進(jìn)行法制教育的作用。行政復(fù)議實(shí)行書面復(fù)議與其他方式復(fù)議（開庭復(fù)議）結(jié)合的方式，體現(xiàn)了公正、效率的原則，對(duì)于事實(shí)清楚、證據(jù)充分的案件，采用書面審理，而對(duì)于行政爭(zhēng)議的基本事實(shí)不清且當(dāng)事人堅(jiān)持要求公開審理的行政爭(zhēng)議采用開庭審理的方式。
５、被申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任制度
行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議的補(bǔ)救制度與行政訴訟在本質(zhì)上是有共性的，其區(qū)別在于審查機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同和適用的程序的差異，行政復(fù)議的審查機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，行政訴訟的審查機(jī)關(guān)是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)；行政復(fù)議適用的程序具有非正式性，而行政訴訟的程序具有正式性。但在舉證責(zé)任方面兩者是共同的，即行政復(fù)議的被申請(qǐng)人對(duì)作出具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任。
根據(jù)一般舉證責(zé)任規(guī)則，舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由提出積極主張的一方承擔(dān)舉證責(zé)任，也就是由引起爭(zhēng)議的一方承擔(dān)舉證責(zé)任，因?yàn)檫@樣有利于平息爭(zhēng)端。在行政復(fù)議中要求被申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任理由如下：
(1)行政復(fù)議所要解決的中心問題是被申請(qǐng)的具體行政行為的合法性問題。而被申請(qǐng)的具體行政行為又是被申請(qǐng)人以單方面意見作出的。從整個(gè)行政法律關(guān)系來(lái)看，占支配地位的是被申請(qǐng)人；從行政程序全過程看，行政機(jī)關(guān)在以職權(quán)開始的行政行為中在事實(shí)上處于“主張者”的地位。因此，由被申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任，仍不違背“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則。
(2)在行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與管理相對(duì)一方處于不平等的地位，他們之間是一種管理與被管理的關(guān)系，即行政管理的相對(duì)一方處于接受管理的地位。行政法律關(guān)系的產(chǎn)生基于行政機(jī)關(guān)的單方面的行為。行政機(jī)關(guān)作出某種具體行政行為，一要有事實(shí)根據(jù)，二要有法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件作依據(jù)。因?yàn)椋谛姓䦶?fù)議中，審查的客體是具體行政行為，理所當(dāng)然的應(yīng)由行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任，提供鑒于什么理由作出該具體行政行為的證據(jù)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守“先取證，后裁決”的法定程序規(guī)則，即行政機(jī)關(guān)作出決定之前，必須有事實(shí)根據(jù)，不得在沒有事實(shí)根據(jù)的時(shí)候作出任何決定，如果不遵循這一規(guī)則，就是在程序上違法或?yàn)E用職權(quán)。
(3)被申請(qǐng)人在取證方面具有比申請(qǐng)人更為優(yōu)越的條件。申請(qǐng)人可能因管理制度上種種障礙，不可能全面收集證據(jù)；對(duì)于被申請(qǐng)人單方作出的具體行政行為的事實(shí)和法律、法規(guī)、規(guī)章，申請(qǐng)人可能根本不知道或不完全知道。另外，被申請(qǐng)人在行政程序中，作為國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)，享有足夠的行政權(quán)力收集和調(diào)取證據(jù)，在取證方面具有極大的優(yōu)越地位，因此，讓被申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任更有利于弄清案件真實(shí)情況，使或然性更接近于真實(shí)性。
(4)實(shí)行被申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任制度，有利于促使行政機(jī)關(guān)依法行政，更有利于行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)，堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則，切實(shí)做到先取證，后裁決。
因此，在行政復(fù)議中，被申請(qǐng)人不僅要提供作出具體行政行為的事實(shí)和法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的依據(jù)，而且應(yīng)對(duì)提供的材料加以證明。被申請(qǐng)人提供的證據(jù)如果不足以證明其行政行為的合法性，就應(yīng)承擔(dān)敗訴的后果。當(dāng)然，行政復(fù)議中，要求被申請(qǐng)人對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，并不因此否定了申請(qǐng)人的舉證權(quán)利和義務(wù)。申請(qǐng)人在行政復(fù)議中也可以對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為提供有利于自己的證據(jù)。申請(qǐng)人還可以就行政機(jī)關(guān)的具體行政行為給自己造成的損害提供證據(jù)。以求得賠償。
確認(rèn)被申請(qǐng)人全面履行了舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)同時(shí)具備以下條件：第一，具體行政行為所適用的法律、法規(guī)預(yù)先設(shè)定的事實(shí)要件得到滿足；第二，每一個(gè)事實(shí)要件都有相應(yīng)的證據(jù)支持；第三，用來(lái)證實(shí)事實(shí)根據(jù)的每一個(gè)證據(jù)都可以是定案的證據(jù)。
（三）通信行政復(fù)議的范圍
通信行政復(fù)議的范圍，是指公民、法人或者其他組織對(duì)哪些通信行政爭(zhēng)議可以向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。或者說，通信行政機(jī)關(guān)對(duì)哪些通信行政爭(zhēng)議擁有管轄權(quán)。行政復(fù)議一方面是公民、法人和其他組織的權(quán)利，另一方面也是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。無(wú)論是相對(duì)人的權(quán)利還是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力都必須得到法律的確認(rèn)，都必須在法律規(guī)定的限度內(nèi)行使。
行政復(fù)議作為一種行政救濟(jì)制度，它應(yīng)當(dāng)與行政訴訟所提供的司法救濟(jì)有所區(qū)別，以體現(xiàn)它的獨(dú)特價(jià)值。但是原《行政復(fù)議條例》中規(guī)定的復(fù)議范圍比較窄，只限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，與行政訴訟法的受案范圍大體相同。為了充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議方面的積極作用，促進(jìn)依法行政，《行政復(fù)議法》擴(kuò)大了申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要公民、法人或其他組織認(rèn)為這些行為是違法的或者是不當(dāng)?shù)模址噶俗约旱暮戏?quán)益，都可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議。行政復(fù)議范圍的擴(kuò)大，提高了對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利的保護(hù)，這既是法制的進(jìn)步，也體現(xiàn)了行政復(fù)議作為一種救濟(jì)制度的特殊價(jià)值。
１、對(duì)抽象通信行政行為的議審查
將抽象行政行為納入復(fù)議申請(qǐng)范圍，是中國(guó)行政復(fù)議制度的一個(gè)重大進(jìn)步和創(chuàng)新，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。其現(xiàn)由為：
第一，從理論上講，任何權(quán)利都需要保護(hù)和濟(jì)救，否則就不能稱之為權(quán)利。既然抽象行政行為存在侵害公民權(quán)利的可能性，就應(yīng)該向公民提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑。
第二，從行政復(fù)議的性質(zhì)上來(lái)講，它既是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的形式，又是給行政相對(duì)人提供的行政救濟(jì)手段。作為監(jiān)督形式，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)是對(duì)制定規(guī)范性文件和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進(jìn)行的全面監(jiān)督。我國(guó)目前的通信行政規(guī)范性文件主要包括以下幾類：一是國(guó)務(wù)院頒布的通信行政法規(guī)；二是國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的通信法規(guī)性文件；三是國(guó)務(wù)院通信行政主管部門制定和發(fā)布的規(guī)范性文件；四是地方性通信法規(guī)、規(guī)章、決定。行政復(fù)議作為救濟(jì)手段，應(yīng)當(dāng)貫穿行政活動(dòng)的每一個(gè)方面，是對(duì)公民因某些違法和不當(dāng)?shù)男姓顒?dòng)致使自身合法權(quán)益受到侵犯所應(yīng)得到的全面救濟(jì)。
第三，從行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系上來(lái)講，也應(yīng)擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍。作為對(duì)行政行為的監(jiān)督制度，行政復(fù)議和行政訴訟在宗旨和目的上相同。都是為了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。但是，它們不是同一制度的重復(fù)，二者有分工但必須協(xié)調(diào)。行政訴訟屬司法監(jiān)督，它受一國(guó)政治制制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因素的影響，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度和深度都受限制。行政復(fù)議作為一種行政上的救濟(jì)制度，它有自己存在的特殊價(jià)值，它應(yīng)當(dāng)能夠彌補(bǔ)司法救濟(jì)的不足。
但是有的學(xué)者也認(rèn)為，不宜將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍，其理由為：
第一、現(xiàn)行法律制度對(duì)抽象行政行為的審查監(jiān)督，已有具體規(guī)定。根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有權(quán)撤銷所屬部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。國(guó)務(wù)院還專門制定了《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，各省級(jí)人民政府也建立了對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的制度。只要嚴(yán)格按照上述規(guī)定執(zhí)行，抽象行政行為中的問題是完全可以得到解決的。目前抽象行政行為當(dāng)中的問題，主要是關(guān)于監(jiān)督制度執(zhí)行不好的問題。對(duì)此，需要認(rèn)真研究解決的是如何保障現(xiàn)有制度的執(zhí)行，而不是在現(xiàn)有制度之外，再搞一套新的制度。即使建立一套新的制度，如果不去切實(shí)貫徹，抽象行政行為的問題仍然解決不了。
第二、抽象行政行為的審查處理，情況十分復(fù)雜。例如，抽象行政行為問題的處理權(quán)，與具體行政行為行政復(fù)議的處理權(quán)不一樣。對(duì)具體行政行為進(jìn)行行政復(fù)議，上一級(jí)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)對(duì)該具體行政行為作出處理；但是對(duì)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，只有全國(guó)人大常委會(huì)才有權(quán)處理；對(duì)于部門規(guī)章，只有國(guó)務(wù)院有權(quán)處理；對(duì)于地方政府規(guī)章，只有國(guó)務(wù)院和規(guī)章制定機(jī)關(guān)的本級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)處理；對(duì)規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，只有對(duì)制定機(jī)關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的政府和制定機(jī)關(guān)的本級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)處理。這樣復(fù)雜的問題，與行政復(fù)議的基本制度有相當(dāng)大的差異，不好在行政復(fù)議法中一并規(guī)定。
第三、抽象行政行為是一種具有普遍約束力的行為規(guī)則，它的相對(duì)人是不特定的公民、法人和其他組織。如果將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍，那么任何人都可以對(duì)抽象行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議，實(shí)踐中難以操作。例如，如何界定對(duì)抽象行政行為享有行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)的主體資格；如何確定對(duì)抽象行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議的期限，如何處理抽象行政行為被撤銷或者部分撤銷后的損害賠償問題。
第四、將抽象行政行為納入行政復(fù)議的范圍超出了行政訴訟的受案范圍。當(dāng)行為相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的抽象行政復(fù)議決定不服時(shí)，不能依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，在這種情況下行政管理相對(duì)人就失去了司法救濟(jì)的條件。
根據(jù)上述情況，筆者認(rèn)為通信抽象行政行為相對(duì)于其他抽象行政行為有其特殊性，情況更復(fù)雜些，目前不宜將抽象通信行政行為納入行政復(fù)議范圍。對(duì)于公民、法人或者其他組織在行政復(fù)議過程中，認(rèn)為有關(guān)通信抽象行政行為違法的，應(yīng)當(dāng)給予他們要求對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查的權(quán)利。這樣做，一方面可以利用行政復(fù)議申請(qǐng)人的參與，啟動(dòng)現(xiàn)有的對(duì)抽象行政行為的備案審查機(jī)制，另一方面也可以保護(hù)通信管理相對(duì)人的合法權(quán)益，從根本上推動(dòng)通信行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。
《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：
（一）國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；
（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；
（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”
前款所例規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理�！�
按照本條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提出對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查要求，必須符合以下條件：
一是對(duì)抽象行政行為提出審查要求，必須以對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議為前提，也就是講只有具備行政復(fù)議申請(qǐng)人的身份，才有權(quán)利向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出審查抽象行政行為的要求。如果行政機(jī)關(guān)尚未依據(jù)某一抽象行政行為作為具體行政行為，或者雖作出具體行政行為，但與特定的公民、法人或者其他組織不存在利害關(guān)系，該公民、法人或者其他組織就無(wú)權(quán)提出對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查的要求。
二是被要求審查的抽象行政行為是發(fā)生行政爭(zhēng)議并引起行政復(fù)議程序的具體行政行為的依據(jù)。也就是講，管理相對(duì)人不得對(duì)與申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為不相關(guān)的抽象行政行為要求進(jìn)行審查。
三是被要求進(jìn)行審查的抽象行政行為只能是規(guī)章以下的抽象行政行為，不包括國(guó)務(wù)院制定的通信行政法規(guī)和有關(guān)地方政府和國(guó)務(wù)院部門制定的規(guī)章。這是因?yàn)�，通信行政法�?guī)、規(guī)章屬于行政立法行為，對(duì)行政立法行為的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)通過專門的立法監(jiān)督程序，行政復(fù)議不宜對(duì)這類通信行政行為進(jìn)行處理。
四是通信管理相對(duì)人應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)提出對(duì)有關(guān)抽象行政行為進(jìn)行審查的申請(qǐng)。這是因?yàn)�，�?duì)通信抽象行政行為進(jìn)行審查處理，情況比較復(fù)雜。作為具體通信行政行為依據(jù)的抽象行政行為，可能是被申請(qǐng)人作出的抽象行政行為，也可能是被申請(qǐng)人的上級(jí)通信行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為。這樣，對(duì)抽象通信行政行為的處理，勢(shì)必要經(jīng)過通信行政機(jī)關(guān)之間的轉(zhuǎn)送、批復(fù)等公文運(yùn)轉(zhuǎn)程序，需要耗費(fèi)大量的工作時(shí)間。這與行政復(fù)議的及時(shí)原則存在矛盾的一面，如果通信行政復(fù)議因此久拖不決，也不利于通信行政爭(zhēng)議的解決，因此，原則上要求通信管理相對(duì)人在對(duì)具體通信行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并就該具體通信行政行為所依據(jù)的有關(guān)抽象行政行為向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出要求審查的申請(qǐng)。
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