[ 韋群林 ]——(2003-7-4) / 已閱88793次
WTO環境下我國行政訴訟受案范圍的研究
韋群林(法學碩士論文）
ABSTRACT
The study of reviewable administrative actions, or the scope of judicial review of administrative actions of the People’s Republic of China, has long time been the disputes and debates of scholars as well as law practitioners of administrative litigation law. With China’s constitutional adoption of the essential state policy of “rule of law” in 1999 and her accession to WTO(World Trade Organization) in 2001, the study of this topic has become a more heated one and enlargement of the scope of judicial review of administrative actions seems to be urgently necessary and unavoidable in China.
Beginning with the original meaning the concept “reviewable administrative actions”, or “the scope of judicial review of administrative actions”, the author of this paper has first discussed the essential value and function of administrative litigation, historical development of the scope of judicial review of administrative actions in China; then he has briefly made a comparative study of the topic with reference to its equivalents in other states, which shows that the non-reviewable administrative actions in China , such as “abstract administrative actions”, “final administrative actions” and even “inner administrative actions” can well be reviewed since judicial supervision and review for administrative actions is only the natural conclusion of the conception of “state ruled of law”, and thus the detailed listing of “reviewable administrative actions” seems to be only unnecessary and misleading; and last but not least, the author made a detailed study of the stipulations in WTO Rules concerning judicial review, which require that “abstract administrative actions”, “final administrative actions” ,etc., shall fall in the jurisdiction of judicial review.
So the improvement and enlargement of the scope of judicial review of administrative actions in China is both unavoidable and clear: to make amendments to the administrative litigation law to review “abstract administrative actions”, “final administrative actions” and “inner administrative actions”;to delete detailed listing of “reviewable administrative actions” and to establish the essential rule in administrative litigation that any administrative actions shall be judicially reviewable unless the litigation is definitely forbidden by law and harmful to the principle of rule of law. Meanwhile administrative case law system can be adopted by China to clarify confusions related with the scope of judicial review.
引 言
行政訴訟受案范圍，或曰“可訴行政行為”（reviewable administrative actions），是行政訴訟中突出而重要的問題 。究其實質，乃是行政相對人在自己的合法權益遭受行政主體侵犯、或得不到行政主體的依法保護而產生行政爭議以后，能否真正得到司法救濟、維護自身合法權益的關鍵；同時，又是行政主體的行政行為（包括行政作為和行政不作為）是否被切實有效地置于司法監督之下，從而確保行政主體依法行政、實現行政法治乃至“依法治國”目標的關鍵。
我國現行行政訴訟受案范圍存在諸多問題，如受案范圍過窄、在列舉方式上對不同案件類型的劃分及標準不統一等 。究其原因，乃是1989年4月4日頒布、1990年10月1日施行的《中華人民共和國行政訴訟法》是當時時代和法律環境下的產物。在“民告官”還為新聞、行政訴訟尚未為人們普遍了解，思想、組織、人員、經驗、理論研究等等準備都十分薄弱的情況下，行政訴訟的范圍不可避免地受到一定的限制。
隨著行政訴訟法實施10多年以來我國法制建設的發展、行政訴訟理論研究的深入與司法實踐經驗的積累，特別是“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家” 法治原則的確立與2001年12月11日我國正式加入WTO（World Trade Organization,世界貿易組織）新的時代背景與法律環境，都要求我國行政訴訟的受案范圍不能囿于1989年頒布的、并不十分成熟的《行政訴訟法》的樊籬之中而裹足不前。擴大行政訴訟的受案范圍、保障基本人權、促進依法行政、完善社會主義民主與法治，已是理論界和法律實踐部門的共識。正是如此，1999年11月24日，最高人民法院審判委員會通過的《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋[2000]8號）第1條“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”當中，耐人尋味地用了“行政行為”一詞，而未照搬《行政訴訟法》第二條規定的“具體行政行為”一詞，恐怕并非是最高人民法院作出司法解釋時用詞的疏忽或不慎。上述看似疏忽與不慎的用詞，恰恰折射出作為國家最高審判機關在行政訴訟受案范圍問題上的擴大傾向與面對立法現實的無奈。因為根據我國目前最高審判機關的司法解釋的權限，最高人民法院只有依照法律和行政法規，對適用法律法規的具體問題作出解釋的權力，而不能似英美判例法系國家那樣“法官造法”，更不能以司法解釋權侵奪國家的立法權。因此，誠如學者指出的那樣，在目前《行政訴訟法》的框架內,《若干問題的解釋》無論怎么作擴大解釋,都不能突破這一框架 。
然而，“青山遮不住，畢竟東流去”。法治國家的目標與實踐和WTO的規則 都要求我國行政訴訟的受案范圍突破1989年頒布的、并不十分成熟的《行政訴訟法》的樊籬做出實質性的擴大。為此，依據法治國家的基本要求和原則，借鑒世界上法治化程度較高國家的成熟做法，從理論上研究WTO環境下我國行政訴訟受案范圍問題，供行政訴訟立法與審判實踐參考，就顯得尤為重要與緊迫。其理論和實踐的價值可以說是不言而喻。
一、 行政訴訟受案范圍的涵義及我國
行政訴訟受案范圍的發展
（一）行政訴訟受案范圍的涵義與價值
對于“行政訴訟受案范圍”一語，學者或稱之為“司法審查的范圍（Scope of Judicial Review）” ；或“司法審查監督的范圍” ；或“法院/受理機構的主管范圍” 或“行政訴訟的范圍” 等等，不一而足。其實盡管角度不同、用語各異，有關論點并無實質性的差異，所揭示的都是在法治環境當中司法機關對行政行為擁有的司法審查權限的大小；或者說，是行政相對人能夠通過司法程序對造成自身不利益的行政行為進行司法救濟資源的多寡。因此，本文當中，對行政訴訟受案范圍這一概念的涵義采用通常說法——“是指行政訴訟主管范圍或人民法院受理行政案件的范圍，是指人民法院對行政機關的哪些行政行為擁有司法審查權，或者說是指公民、法人或者其他組織對行政機關的哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟的界限” ，而避免細枝末節的比較。因為，討論一下該問題的價值，要比糾纏于一個理解上并無實質性差別的概念本身要有價值得多。
從前面學者的有關觀點不難看出，所謂行政訴訟的受案范圍，其實也就是行政訴訟的范圍；換言之，離開了行政訴訟的受案，也就沒有行政訴訟；要實現行政訴訟，則必然始于行政訴訟的受案，而終結于對所受行政訴訟案件的正確裁決。因此，行政訴訟的受案范圍的價值，在相當程度上也就是行政訴訟本身的價值所在。
那么，對于行政訴訟受案范圍這一課題的研究，究竟有何價值？亦即行政訴訟的制度與實踐能夠滿足何種需求、對我們究竟有何用途。對于這個問題的回答，往往從有利于行政相對人及時有效地行使訴權，保護其合法權益；有利于正確處理司法權與行政權的關系，使行政訴訟同時起到監督和維護行政機關依法行政的作用；便于法院及時、正確的受案，減少和防止錯誤受案或相互推諉等等 審判實務操作層面上進行探討。這種論述當然不錯，但未能超越單純的實務操作的研究框架，顯得過于具體。
而談到行政訴訟價值的專門研究，又有學者從“價值（value）”一詞本身的內涵出發，在介紹、比較、分析和評價了控制行政權論、人權保障觀念、平衡論、法治價值論、保障行政權免受司法法院干擾價值觀點、效率價值觀點、保權控權兼并論等等論說以后，得出了行政訴訟的價值為秩序、效率、公正、自由的結論（且秩序處于行政訴訟價值之首位，即秩序優于效率、效率優于公正、公正優于自由） ，贏得一些著名學者的高度評價 。筆者認為，“秩序、效率、公正、自由價值說”盡管總體上來說非常正確，但忽視了我國數千年的封建統治遺留了現代法治理念成長的廣袤的文化沙漠、目前憲法訴訟制度幾無、行政權力一直膨脹過甚、行政訴訟應有的價值一直亟待真正有效實現的現狀，偏離了行政訴訟的自身特點，令人感覺行政訴訟的價值似乎與民事訴訟、刑事訴訟、行政復議、國家賠償甚至民商事仲裁等等并無任何質的差別。故和上面過于具體的論述相反，此種論述似乎有失之于抽象有余、揭示行政訴訟價值問題的本質與特點不足之嫌；并且，在一直強調秩序、行政效率本身并不低下，但自由、公正卻往往被忽略甚至被排斥的我國，將秩序置于行政訴訟價值的首位，似乎顯得有點南轅北轍、無視國情。
結合我國數千年的封建統治遺留了現代法治理念成長的廣袤的文化沙漠、目前憲法訴訟制度幾無、行政權力一直膨脹過甚、行政訴訟應有的價值一直亟待真正有效實現的國情，直面“依法治國，建設社會主義法治國家”憲法原則已經確立與我國正式加入WTO、必須履行自己莊嚴的承諾和國際法義務這一新的時代背景與法律環境，從國家守信、民主政治、法治國家、人權保障等等高度考察這一問題，我們可以容易理解行政訴訟價值或行政訴訟受案范圍這一問題的價值所在：
1、正確確立行政訴訟的受案范圍，是切實兌現憲法所許諾的公民有關權利保障、實現真正意義上的憲政、彌補憲法訴訟制度的空白、防止憲法公民權被架空、憲法成為一紙空文的關鍵；也是促進依法行政、深化法治的關鍵所在。
我國現行憲法 以整章的的內容、較前的順序規定了公民所享有的各種權利：平等權；選舉權和被選舉權；政治自由權（言論、出版、集會、結社、游行、示威）；宗教信仰自由權；人身自由權（人身自由、人格尊嚴、住宅不受侵犯、通信自由和通信權）；批評、建議、申訴、控告、檢舉和獲得賠償權；社會經濟權利（勞動、休息、物質幫助、退休人員生活保障權）；文化教育權利（受教育權和進行科學研究、文藝創作和其他文化活動自由權）；婦女、兒童、婚姻、家庭和老人受國家保護權；華僑、歸僑和僑眷的合法權益受國家保護權等等多方面的權利，足以使美國憲法幾個修正案當中的對公民權利片言只語的描述 相形見拙；且隨便翻閱一本國內的憲法學著作 ，均可見到有關我國憲法所規定的權利具有“廣泛性”、“真實性”、“平等性”、“一致性”的斷言。但是，現實告訴我們，我國憲法所作的美好設想在實際生活當中遠非盡如人意。如憲法監督無力、憲法訴訟機制空白，勞動教養、 收容遣送、“雙規雙指”橫行無忌，法律架空憲法 ，行政規章、規范性文件甚至鄉政府、村委會的“紅頭文件”公然（或秘密地，因為此類規定不少缺乏起碼的“透明性”）蠶食憲法、法律。當然，造成這種狀況的原因很多，遠非三言兩語可能表達；糾正這種狀況，更非良好的行政訴訟制度與實踐就能獨木支廈。但是，一個不可否認的重要原因就是憲政制度的核心和保證——依法行政工作未能有效、充分落實：不僅行政程序、制度、內容、理念上存在問題，更因為諸多行政行為游離于司法審查之外，使得有權的行政機關、授權組織、受托組織和無權的其他組織（如證監會、公立高等學校、村民委員會、行業管理組織、消費者協會等等這類“準政府組織” ）都可“逍遙法外”、盡可放心大膽地實施違法或不當行政行為而不用擔心司法審查。
通過正確確立行政訴訟的受案范圍，將行政訴訟落實到實處，使得行政機關和其他組織的行政行為置于司法審查之下，通過司法程序支持依法行政、糾正違法及不當行政，可有效地促進依法行政，落實、保障憲法賦予的公民權利，在一定程度上彌補我國憲法訴訟空白、憲法監督無力所帶來的法治上的巨大不足。
2、正確確立行政訴訟的受案范圍，是擴大司法監督范圍、保障法院司法獨立、從司法角度實現“法治國”目標的關鍵。
“司法獨立”也是我國憲法確立的制度和原則 ，更是WTO規則對成員國的要求 。同樣，“司法獨立”在我國也是一個沉重而復雜的話題，絕非三言兩語可以說明，但原因之一就是司法審查制度不完善，與當年的法國司法過多干預行政的情形相反，抽象行政行為逍遙于司法監督之外，行政終局行為不受司法審查，內部行政行為不容司法置喙，就是連不少具體的行政行為引起的爭議能否提起行政訴訟都要行政訴訟法乃至于最高法院通過司法解釋進行不厭其煩的列舉，等等，造成我國司法權對行政權的制約顯得底氣不足，力度不夠。如此司法與行政分權的失衡，使得司法難以有效、充分地監督行政，“司法獨立”也就難免大打折扣。故惟有通過正確確立行政訴訟受案范圍，加強司法監督的力度，才可以讓司法機關有獨立的基礎和力量，從而從司法角度實現“法治國”目標。
3、正確確立行政訴訟的受案范圍，是我國履行包括加入WTO承諾及WTO協議在內的國家義務的必然要求。
我國自古以來乃是禮儀之邦，中華人民共和國更是一直倡導注重國際形象，信守國際義務，尤其是信守加入WTO后中華人民共和國應當信守的各項國際義務。就涉及行政行為的司法審查問題中國應承擔的義務而言，《關于中華人民共和國加入世界貿易組織議定書》當中的“司法審議”有著明文規定：“中國應設立或指定專門法庭和聯絡機構，并建立起有關程序，以便能及時審查一切在《1994關貿總協定》第10條第1款、《服務貿易總協定》第6條以及《與貿易相關的知識產權協定》的相關條款中所提到的與執行法律、法規、司法判決及普遍適用的行政裁決有關的政府行為。擬設立的專門法庭應能處事公平，獨立于負有行政使命的機構，并且與審查結果沒有實質性的利益關系。” 。而《1994關貿總協定》第10條第1款、《服務貿易總協定》第6條以及《與貿易相關的知識產權協定》的相關行政行為的司法審查條款當中確立的審查范圍要遠遠寬于我國現行行政訴訟的受案范圍 。因此，正確確立行政訴訟的受案范圍，是我國履行包括加入WTO承諾及WTO協議的國家義務的必然要求。
4、正確確立行政訴訟的受案范圍，是我國及時有效解決各種行政紛爭，在法治、文明的框架內化解矛盾，實現社會的真正穩定與國家長治久安的關鍵。
自從有了人類社會，有了國家，就有各種紛爭，當然包括行政紛爭。解決的行政辦法自然很多，但粗粗劃分下來，似乎又不外乎兩大類：法治的手段（行政監察、行政復議和行政訴訟等）與非法治的手段（官場陰謀、權力租賃、非法武力甚至暴亂、起義等等）。
中國古代倡導忍耐與非訟，除了懲辦小民百姓的刑事訴訟以外，連民事訴訟都極不發達，自然也就更無真正意義上的行政訴訟可言。粗一看來，似乎許多為政不仁的行政行為給小民百姓帶來的權利上的侵害也就被“忍”過去了、“和為貴”的目標仿佛不時在忍受當中得到實現。那么，是不是能夠得出結論說明即使行政訴訟的受案范圍為零，行政爭議照樣可以解決，社會照樣可以穩定和發展呢？其實不然。爭議就是爭議，不以一種方式解決，則必以另一種方式解決；此時不解決，彼時還是要解決。于是，小民百姓便在私力救濟當中大顯身手——輕則如韓非子所云“儒以文亂法，而俠以武犯禁”，重則就是以各種手段編織權力和勢力之關系網，甚至于企圖尋公平與正義于草莽之間，公然藐視、違反和破壞法律與現存秩序，造反起義不斷，讓“官”和“民”均付出比實踐行政訴訟制度要不知大多少倍的慘痛代價，使社會的穩定和發展成了一句空話。當然，筆者絕無斷言只要中國古代行政訴訟制度豐富完善，中國古代就一定動蕩全無、戰亂可免之意。但是，不難理解的是，如果有了豐富完善的行政訴訟制度來及時有效地解決行政紛爭，則許多矛盾恐怕不至于激化到“國將不國”、不可收拾的地步。
在確立了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略的大前提下，在中國加入WTO、溶入以“和平與發展”為主題、以法治與人權為基調的國際社會的大環境當中，如果能夠抓住這一良好機遇，通過豐富完善的行政訴訟制度，正確調整、確立行政訴訟的受案范圍，將行政行為引發的糾紛與爭議引導到法治的手段（主要是行政訴訟）上來，盡量減少、避免非法治手段的救濟方式和手段，則中國必能真正提高依法行政的水平，在法治、文明的框架內化解極有可能激化的矛盾，從而真正實現社會的穩定與國家長治久安：這正是正確確立行政訴訟受案范圍的終極價值所在。
（二）我國行政訴訟受案范圍的發展
從夏商周開始，至清末中國法制近代化 為止的古代中國，為奴隸主專政和封建主專政的專政政體。在君主專政政體下，專制君主凌駕于法律之上，不受法律約束，更不受法律制裁；好皇帝、好官吏成了中國古代清平盛世的主要內容，即強調官吏執行法律制度的重要性，而不注意法律制度對官員執法行為的監督和約束 ；盡管也有監察機構，但主要反而是作為專制君主加強專制統治的工具 。故在古代中國盡管有《法經》這樣的法律經典，有《唐六典》、《明會典》、《清會典》這樣的封建行政法典，但在古代中國，連行政訴訟的思想和萌芽都根本沒有，當然也就根本談不上“行政訴訟的受案范圍”這一至少在當時看來是驚世駭俗的問題了。
1、近代中國行政訴訟受案范圍的發展
從法制史的角度而言，近代中國主要是1906年后的清末，至1949年中華民國終結為止。
1840年的鴉片戰爭敲開了古老中國的大門，為中國的近代化，包括法制近代化創造了條件。經過“洋務運動”、“變法維新”，尤其是從1902年2月清廷發布修律上諭，任命沈家本、伍廷芳為修律大臣開始，并經1905年12月載澤、端方等五大臣出國考察憲政和1906年9月慈禧太后下詔“預備立憲” ，在沈家本主持的憲政編查館的努力下，全面翻譯、引進西方法律，修訂了《大清新刑律》、《大清民律草案》、《刑事訴訟律草案》、《民事訴訟律草案》等一系列的法律及法律草案，從西方引進新型法律，推行司法獨立、民刑分立，編纂獨立的訴訟法典 ，中國法制近代化工作初步完成。
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