[ 王春暉 ]——(2003-6-27) / 已閱19973次
中國電信服務的若干法律問題
王春暉
電信產業是我國改革開放以來發展最快的產業之一，已經由過去制約我國經濟發展的瓶頸成為現在國民經濟發展的領頭羊，可以說這是我國最有希望能在技術上和實力上與外國一比高低的為數不多的高科技領域之一。然而，當我們對我國電信業的高速發展感到欣慰的時候，也同時感到了我國電信業存在的諸多不盡人意之處。突出的問題表現在電信業整體服務水平不高，這是當前社會普遍關心的焦點，也是中國電信業進一步發展的最大障礙。中國加入WTO已指日可待，中國電信業如何在最短的時間內修身齊家，以最佳的服務狀態面對國外電信業的競爭，是目前急需解決的問題。
電信服務是指電信業務的經營者向電信用戶提供電信業務的過程；電信服務質量是電信用戶對電信業務的經營者所提供的電信服務性能達到持續滿意程度的綜合效果，包括服務質量本身和網絡性能質量。由于電信服務本身具有無形性、可變性、易消失性、服務的生產與消費的不可分割性以及服務的全程全網和互聯互通等特點，使得電信服務變的多樣和復雜。去年，信息產業部頒布了《電信服務標準（試行）》，同時舉行了信息產業部電信用戶申訴受理中心的揭牌儀式，這標志著我國電信業服務質量進入到依法管理的新的歷史階段，電信服務質量將在政府監管、企業自律、用戶監督的管理體制下健康發展。
本文就電信服務中比較突出的幾個法律問題進行探討，目地在于希望這些問題能夠得到電信管理層、電信服務的經營者以及其他有關部門的重視，并在一定程度上能得以解決。
一． 遵守服務標準
2000年7月1日起正式施行的《電信服務標準（試行）》（下稱《標準》）是衡量電信服務質量水平高低的準則，它作為國務院電信主管部門頒布的電信服務的經營者向電信用戶提供服務的行業強制性服務標準，任何電信經營者都必須嚴格遵守，這是電信經營者的法定義務（《電信條例》第三十一條）。《標準》對電信服務質量指標中的熱點問題，如裝、移機時限、故障修復時限、移動電話入網開通時限、數據通信裝、移機入網時限、計費查詢等作了明確的規定，同時對通信質量中的計費準確率、網絡可靠性、信息傳遞質量以及呼叫接續時延等作出了嚴格的要求。該《標準》將對規范電信經營者的服務，維護電信用戶的合法權益起著重要的推動作用。但是《標準》所規定的要求與發達國家電信服務標準相比，還相差很遠，例如美國及一些西方發達國家已實現24小時內裝、移機。因此，每一個電信業務的經營者都應對照《標準》制定并施行高于《標準》的本企業標準，并向社會公布，嚴格履行。對于因通信能力限制，達不到《標準》要求的情況，應向電信用戶說明原因，并應在具體承諾的時限內完成，必要時應與用戶簽訂協議，明確應履行的義務。如果電信經營者逾期未履行義務，應按規定向用戶支付違約金。
為了使電信業務經營者嚴格按《標準》向廣大電信用戶提供優質的電信服務，除電信經營者的本身自律外，必須建立一套完善的監督機制。這套監督機制的主體，無非有兩大類，即通信行政機關的監督和公民、法人和其它組織的監督。前者屬行政監督，后者屬社會監督。
通信行政監督是通信行政主體基于行政職權依法對電信經營者（管理相對人）是否遵守《標準》的情況進行了解的行為，這種監督是一種外部的具體通行行政行為，也是對管理相對人電信業務經營者的權利產生影響的行政行為，其目的在于保障《標準》的實施。當然，這種監督一定要遵循一定的行政程序。社會監督是來自電信用戶、社會團體、新聞輿論等社會各階層的監督，這類監督大多采用批評、建議、申訴、舉報等形式，其特點較為松散，只是一種督促作用，不具有強制力。但是在社會監督中，新聞輿論的監督是不可低估的，它往往能夠抓人們的心理，引起社會的普遍關注，極為迅速地動員社會各方面力量，對電信經營者的不當行為進行監察和督促。因此，電信管理層應認真研究如何及時地把社會監督轉化為權力監督的辦法，同時要以法規或規章的形式保障社會監督的正確實施。對于用戶的投訴應及時給予答復，并向社會通報處理結果。目前，國務院通信行政主管部已制定了系列的監督和保障《標準》實施的辦法和制度，如《電信服務質量監督管理暫行辦法》、《電信用戶申訴處理暫行辦法》、《電信服務質量報告制度》、《電信服務質量公告制度》以及《電信服務質量滿意度評價制度》等。
二、保障知情權利
知情權是指消費者享有和知悉商品和服務真實情況的權利。與此權利相對應的就是經營者的義務，經營者應該對消費者知情權的實現作出自己的努力。電信服務的消費者在接受電信服務時，有權詢問、了解電信服務的有關真實情況；提供電信服務的經營者有義務真實地向接受電信服務的消費者說明有關情況。對此應著重把握以下幾點：
1. 充分了解電信服務的真實情況，是消費者決定接受電信服務的前提。對于準備與電信經營者建立電信服務合同的消費者而言，其產生接受電信經營者要約，以及真正實施對要約的承諾，是建立在對某種電信業務有一定了解基礎之上的。因此，對電信服務的消費者來說，知情權是其與電信經營者建立電信服務合同關系的前提。事實上，消費者在購買電信服務產品之前，只是根據電信經營者的介紹和宣傳所建立的一種理想性服務產品的概念，一旦使用了某種電信服務產品，才真正體會到這種產品的實際作用。如果電信經營者在其服務營銷中夸大對自己電信服務產品的宣傳，沒有使用戶充分地了解電信服務的真實情況，就會使電信用戶預期的理想性產品超過實際產品，導致用戶對實際產品的不滿意。
2. 電信經營者對用戶就電信業務種類、服務質量、使用方法、服務費用、收費辦法及交費時間、障礙申告、話費查詢等，應當作出真實明確的答復。特別是對社會普遍關心的話費交納和查詢，電信經營者應按照電信用戶的要求及時、免費提供國內長途通信、國際通信、移動通信和信息服務等收費清單。
3. 電信經營者在滿足消費者查詢權的同時，應依法保護電信用戶的通信秘密不受侵害。電信用戶（主要指自然人）的通信記錄，是用戶享有的對其個人的與公共利益無關的個人信息，屬用戶的隱私權。對于非法調取個人通信記錄的行為，應確認為侵害用戶隱私權的行為。為此，電信經營者應依法制定具體的查詢管理辦法，嚴禁擅自向他人提供電信用戶使用電信網絡所傳輸信息的內容，切實保護用戶的通信秘密不受侵害。
三、 規范格式條款
電信經營者與電信用戶之間的合同關系無論是“先使用后交費”還是“先交費后使用”，均是采用格式條款合同訂立的。電信服務的格式條款是指電信經營者為了重復使用而事先擬定，并在訂立合同時未與用戶協商的合同條款。這種條款的特征主要有：1、對象的廣泛性。所謂廣泛性，指電信經營者的要約行為總是向不特定的多數人發出的，而不是向某個人發出的。任何人只要同意要約的規定就可以簽訂合同。2.條款的持續性。電信服務的格式條款一般是經過認真研究擬定的，除非法律、法規或規章有新的規定，一般在相當長的時期內不會改變。3、條款的細節性。電信服務格式條款的要約一般都包含了合同的全部條款，無需也不允許對方在承諾時對要約加以任何的修改。4.當事人經濟地位的不平衡性。一般情況下，電信服務格式條款合同的雙方在經濟方面的實力具有較大差別。提供格式條款合同的電信經營者是居于事實上或法律上的壟斷地位。5.承諾的無奈性。電信經營者擬定和使用的格式條款合同，作為承諾人的用戶，在簽訂合同時只能選擇承諾，不允許提出新的要約，否則合同不能成立。因此，在法理上對格式條款合同還稱為“服從合同”或“定式合同”，指得就是對方當事人沒有選擇的基本特征。
正是基于格式條款合同的上述特征，合同法和民法學界無不
認為應當承認格式條款合同，充分發揮格式條款合同的長處，同時應對格式條款合同進行必要的規制。我國《消費者權益保護法》第二十四條規定：“經營者不得以格式合同、通知、聲明、店堂告示等方式作出對消費者不公平、不合理的規定，或者減輕、免除其損害消費者合法權益應承擔的民事責任。”我國《合同法》也明確提出了四方面的限制，這四方面的限制是：
1． 遵循公平的原則確定當事人之間的權利和義務。提供格式條款合同的電信經營者，對格式條款內容的確定，必須遵守公平原則。所謂“公平原則”就是要求合同雙方當事人之間的權利義務要公平合理，要大體上平衡，強調一方給付與對方給付之間的等值性以及合同上的負擔和風險的合理分配。如果格式條款有違反公平原則的情況，用戶有權向人民法院申請司法保護，法院可以直接依據公平原則認定該格式條款無效或變更該條款。
2． 提供格式條款的一方應當采取合理的方式提請對方注意免除或者限制其責任的條款。提請注意是格式條款合同的提供者的一項非常重要的義務。電信經營者在擬定格式條款合同時，應對免除或者限制性條款作出專門的提示性規定。
3． 提供格式條款的一方應履行說明的義務。給予說明是指在接受格式條款合同一方當事人，對格式條款合同中設定的免責或限制對方責任的條款，提出說明要求時，提供格式條款合同的電信經營者，應按照對方的要求，對該條款予以說明。
4． 免責格式條款的無效。提供格式條款的電信經營者免除其責任，加重對方責任、排除對方主要權利的，該條款無效。
長期以來，電信經營者利用格式條款合同與電信用戶建立了各種電信服務的合同關系。由于格式條款合同的簡潔、便利、交易成本低，大大地提高了電信服務流轉的速度。但是電信服務的格式條款合同的缺點也是顯而易見的，它限制了使用電信業務一方當事人的合同自由，有的地方的電信業務經營者制定的格式條款內容含混、權利義務不明確，并帶有免除其責任，加重用戶的責任或排除用戶的權利的內容。因此，筆者建議，電信管理層應考慮依法制定一部《電信服務格式條款合同管理辦法》并建立相應的電信服務格式條款的監督機制，如格式條款的備案審查制、公開查閱制、聽證制及公告制等。
四、強化資費監督
電信資費就是電信服務的商品價格，電信資費與一般有形商品價格的性質是一樣的，只是因為電信服務這種商品是無形的、非實體的，沒有作為有形商品的使用價值的實體承擔者，所以才取“資費”這個名稱。一般來說，貨物貿易中的商品稱為“價格”；服務貿易中的商品價格均稱為“費”，如通話費、上網費、運輸費、保險費、律師費等。根據《電信條例》的規定，我國的電信資費分為市場調節價、政府指導價和政府定價三種，這種資費政策體現了國家的價格政策，也符合價值規律的要求。
市場調節價，是指由經營者自主制定，通過市場競爭形成的價格。按照這一定義，電信資費的市場調節價應具備兩個條件，一是市場調節價的定價主體為電信經營者；二是市場調節價應當在電信市場競爭中形成。電信市場配置資源的作用應該是通過反映電信市場的供求狀況和電信資源的稀缺程度的價格信號引導實現的。為充分發揮價格在合理配置電信資源中的作用，就應確認電信經營者自主指定屬于市場調節價格的定價主體地位，但是這種主體地位確定的前提條件是：不損害國家利益、不損害其他電信經營者的合法利益和不損害電信用戶的合法權益。
政府指導價，是指政府價格主管部門或其他有關部門，按照定價權限和范圍規定的基準價及其浮動幅度，指導經營者制定的價格。電信經營者在執行政府指導價時，應著重領會以下四點：（1）政府指導價是一種法定的價格形式，具體到那一種基礎電信業務和增值電信業務的價格采用政府指導價，應依照國務院信息產業主管部門和國務院價格主管部門制定的電信資費分類管理目錄確定；（2）政府指導價屬于政府定價行為，法定的定價部門是國務院信息產業主管部門和國務院價格主管部門；（3）定價的內容分為兩個部分，國務院信息產業主管部門會同國務院價格主管部門只是按照定價權限和范圍規定基準價及其浮動幅度，這兩項是政府指導價指導作用的體現。無論是基準價還是浮動幅度都是強制性的；（4）電信經營者在國務院信息產業主管部門和國務院價格主管部門確定的基準價及其浮動幅度范圍內，具體制定電信資費，也就是講有一定的靈活性，由電信經營者在有限的范圍內應用。實際上，政府指導下的定價過程有兩個定價主體，一是政府，二是電信的經營者，前者起主導作用，后者是從屬作用。
政府定價，是由政府價格主管部門或其他有關部分，按照定價權限和范圍制定的價格。政府定價的主體是單一的，定價的形式是法定的，這是一個重要的法律界限。電信經營者在經營中一定要嚴格遵守政府制定的資費標準，決不允許擅自作任何改變。
應該指出的是：任何電信經營者在提供電信服務和業務時，絕對不得以排擠競爭對手為目的，以低于成本價格銷售其“電信產品”。以低于成本提供電信業務或服務，對于電信經營者來說，實際上實行的是一種虧損性經營，這種異常的價格選擇是以排擠其競爭對手為目的的，它以犧牲自己暫時的經濟利益為代價，最終損害競爭對手的經濟利益，是一種法律所禁止的不正當競爭行為。為了制止電信經營者的不正當競爭行為，使其嚴格執行國家資費政策，應充分發揮電信用戶、消費者組織、新聞機構以及社會團體等組織的監督作用，同時通信行政管理部門應建立電信資費監督機制和電信資費違法行為的舉報制度，確保電信用戶和其他電信經營者的合法權益。
五、履行告知義務
在通常情況下，電信用戶一旦承諾購買電信業務，就與電信經營者建立了一種長期的合同關系。在合同的長期履行中會遇到一系列影響合同全面履行的因素，致使發生合同的變更、轉讓或合同履行的中止等情況。例如，原來經營移動電信業務的合同主體是“中國電信”，之后改為“中國移動”；在中國電信經營移動通信業務期間，與用戶約定的交費方式為“先使用后交費”的交費方式，而變更為“中國移動”之后，又改為“先交費后使用”的交費方式；再如，電信經營者改變用戶電話號碼等。這樣合同的轉讓和變更，均為電信經營者的單方行為，根本沒有與用戶協商。按照合同法原理，合同是兩方以上的當事人意思表示一致的民事法律行為，合同的變更必須經雙方協商一致，單方改變合同是無效行為。但是由于電信經營者的壟斷地位以及接受電信服務的用戶的不確定性，電信經營者往往很難與每一個電信用戶協商變更合同事宜。這樣，電信經營者就有義務以通知的方式迅速告知用戶有關合同變更或中止的事宜，并采取相應的措施。
除以上情形外，遇有下列情況，電信經營者也必須依法履行告知義務：
1.因電信經營者工程施工、網絡建設、檢修線路、設備搬遷、工程割接、網絡及軟件升級等原因，影響或可能影響正常電信服務的，必須按規定時限及時告知有關用戶，并向省、自治區、直轄市電信管理機構報告。根據《電信服務標準》的規定：影響用戶在24小時以內使用的，應在72小時以前 告知所涉及的用戶；超過24 小時或影響重要用戶使用的，應事先報電信主管部門批準。如果電信經營者未及時告知用戶，應當賠償由此給用戶造成的可以預見的直接損失。
2.當電信用戶突然出現超過其此前三個月平均電信費用五倍以上的異常巨額電信費時，電信經營者一經發現，應盡可能迅速告知電信用戶，以免造成更大損失并采取相應的措施防止損失的擴大。為了能及時發現電信用戶的異常巨額電信資費，電信經營者應建立巨額資費預警裝置。
3.采用“先交費后使用”交費方式的合同關系，在電信用戶預存電話費減少到不足以抵補目前電信費數額時，電信經營者應及時通知用戶交費，以免給用戶造成不便或損失。
至于告知的形式，應以能到達電信用戶為準。視具體情況，一般采用話音或數據，也可在報紙、電臺、電視臺發布公告。
六、遵守普遍服務
普遍服務是指對任何人都要提供無地域、質量、資費歧視、且能夠負擔起的電信服務。普遍服務原則是各國電信管理層對電信服務經營者進行行業管制的首要目標。美國是首先將普遍服務寫入法律的國家，美國《電信法》規定：“電信經營者要以充足的設備和合理的資金，盡可能地為合眾國的所有國民提供迅速而高效的有線和無線通訊”。澳大利亞的《電信法》針對普遍服務作了專門性規定：“建立普遍服務制度的主要目的是使澳大利亞人，無論他住在什么地方、從事什么職業，都可以享受標準電話服務、公用電話服務、規定的傳輸服務、數字數據服務”。
近年來，盡管我國的電信業有了高速的發展，但是從我國的整體電信業的發展狀況看，與發達國家的電信業相比仍存在很大差距，一些發達國家的電信業從資金、技術、管理和市場經驗，都強于我國電信業，加之我國地理版圖遼闊，東西部差距極大，致使一些貧困地區的電信業普及率極低。在我國的西部地區有近50%的農村全村竟然沒有一部固定電話，而在一些沿海的大城市，固定電話的普及率幾乎達到了100%。如此巨大的懸殊，不得不使電信管理層應認真考慮如何要求電信業務的經營者履行相應的電信普遍服務義務，當然這種義務是法定的（《電信條例》第四十四條）。
自1998年國家信息產業部成立，中國電信宣告解體，成立了若干個獨立的電信經營公司。從此中國電信業破除了壟斷，引入了競爭。在競爭機制下，雖然各電信公司之間有著各自不同的利益和目標，但各電信經營者的利潤導向勢必選擇經濟發達的地區和贏利的電信服務項目開展其營銷業務，這種選擇性競爭必然加劇地區間電信服務發展的不均衡，使貧富地區信息享有的差距進一步擴大。因此，筆者建議，在《電信法》的制定中，對電信經營者基本業務的普及率應有一個法定的要求，使普遍服務成為一種社會福利。現階段應考慮設立普遍服務補償基金和成本補償制度，并制定相應的管理辦法予以規范。對提供普遍服務的電信經營者因承擔普遍服務義務而承受的損失，國家應給予適當的資金支持。
結束語
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