[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱32862次
所謂損害，就是違背了對公民法人所承擔的義務而使其受到不利益的結果。因此，國家能否賠償這種損害，首先應確定損害者的利益是否受到法律保護，國家對受害人是否承擔特定的義務。例如在德國一個案例中，私人根據鄉鎮的建筑規劃購買了一片土地，而這塊地皮放射性有毒物質（廢棄物）所污染。法院判決鄉鎮賠償居民因廢棄物而遭受的健康損害。理由是鄉鎮在規劃時依照法律應保障居民的安全和健康，防止計劃范圍內的居民因廢棄物而對健康造成損害。換句話說，因為遭受損害的對象是法律特定保護的，所以國家必須對這種損害負責。國家頒布法律，行政機關制定規章，如果它所造成的損害是普遍的，但法律又并未加以特別保護，那么國家就不負賠償責任，一個人能否成為損害賠償的對象，關鍵在于行政機關所負的職責是否為了直接保護他的利益。例如，當盜賊正在行竊時，警察袖手旁觀，那么警察就違反了他對財產所有人的職責，因為警察干涉的權力不僅是為了一般公眾的利益而被授予的，同時也是為了某一個具體的個人的利益而被授予的。美國一些州法院也持同樣觀點，主張區分國家機關對原告承擔的特別義務和對公眾承擔的普遍義務，例如，原告請求國家對他房子著火燒死兒子予以賠償。理由是城市的建筑檢查員曾兩次要求原告擴建房屋須符合建筑法，但沒有強制原告遵守，并發給了建筑許可證以致擴建后房子著火燒了原告的兒子。法院判決被告市政府不負賠償責任。因為市政府對原告不負有區別于其他公眾的特別義務。原告不是適格的損害對象。
（三）損害行為與損害結果之間的因果關系
行政賠償中的因果關系比較復雜，存在很多間接關系的損害賠償問題。例如，某公司總經理被錯誤拘留，拘留期間因錯過一次已約好的簽定合同機會，造成企業重大經濟損失，國家對這類損害是否賠償？某人經合法手續領到許可證并依此建起房屋，后被行政機關確認為違章建筑并拆除，發放許可證機關是否負責賠償？某公民財產被盜，能否以公安機關維護治安不力為由請求賠償？要回答這些問題，除符合其他條件外，還應分析國家行政機關及公務員的行為與損害結果之間是否存在因果關系，及這種因果關系的密切程度如何。
民法理論上，因果關系是客觀事物之間的前因后果的關聯性。若一現象的出現，是由另一現象的存在所必然引起的，則二現象之間就為因果關系。當然，也有主張簡化行為與損害結果之間因果關系的，凡是引發結果的條件皆為原因，只要結果的發生與行為之間存在邏輯上聯系的事實，就視為有因果關系。這一學說稱為條件說。
此外還有相當因果關系說，又稱適當條件說，認為某種原因在特定的情形發生某種結果，還不能斷定二者之間有因果關系。只有在一般情形中，依照當時當的社會觀念，普遍認為也能發生同樣結果的，才能認定有因果關系。由損害看行為，可以確信是它造成的，由行為看結果，可以預料它能夠造成，那么該行為即為相當原因。如警察毆打人致傷，并囚之于拘留所，受傷人因不能外出醫治，或治療不得法，遂因傷致死，毆人行為與死亡結果應該視為有因果關系。也就是說，行為后加入其他原因。如其他原因在客觀上足以預料有結合的可能，則其行為對于損害，是相當原因。同樣，行為前已有其他原因，如果再加上行為這一原因，在客觀上可以認為足以引起損害，則其行為也屬相當原因。就目前理論看，相當因果關系說似乎更具說服力。
行政賠償中因果關系，在某些方面要比民事賠償嚴格的多，另外一些方面又要寬松的多，完全用民法上的因果理論分析行政賠償責任的構成很難獲得滿意結果。例如，公安機關違法限制某企業經理的自由，企業因此無法開業而遭受損失，依照民法原理，國家應當賠償企業的損失，因公安機關的行為是導致企業損失的主要原因。然而，多數國家的行政賠償法律并不這樣規定，否認限制公民自由與企業損失之間的因果關系而只規定一定數額的限制人身自由賠償金。在美國，一個殺人犯因某種原因被釋放了，結果該殺人犯出獄后第二天又殺了一個人，被害者家屬提起國家賠償訴訟。地區和上訴法院都判決由監獄負責賠償，但最終被聯邦法院否決了，理由是監獄釋放犯人的決定確有錯誤，但釋放的行為不是殺人犯再次殺人的直接原因。確認國家賠償責任必須符合兩個條件：一是因果之間具有邏輯聯系，此案符合邏輯聯系；二是因果之間有直接相關性，即依正常人的經驗和理解，行為和結果之間有牽連。此案不具備這個條件。所以國家不負賠償責任
。有趣的是，在另外一些案件中，因果關系則表明的很寬松，如某人在大街上不慎摔倒，法院判決市政府賠償，理由是市政府未能及時清掃積雪是造成受害人損害的主要原因。在日本法中，這種因果關系比較嚴格，但自70年代后期開始，這些嚴格的標準在與衛生污染有關的訴訟中已經被放松。
正如前面所述，行政侵犯行為是職務侵權行為。與一般民事侵權行為是有一定區別的。它具有非法性、濫用或超越裁量權性、強制性等特點，凡違背時特定人所承擔的法律義務即視作侵權行為。因此行政賠償中的因果關系，實質上是行為機關與受害人之間的權利義務關系。只要行政機關違背了對權利人所承擔的特定義務并因此導致其損害，且權利人無法通過其他途徑受償的，我們就認為存在行政賠償責任中的因果關系。例如，警察發現有人毆打傷人而不予制止，就違背了他所承擔的特定義務，如果受害人無法向加害人求償時（如已逃跑，無支付能力）而向行政機關請求賠償，應予支持，因為警察與受害之間有一定的權利義務關系。違背法定義務即為因，受害人損失為果，二者雖無必然聯系，但有間接聯系。又如公民已將各種材料、證件準備齊全；并按規定程序申請建筑或營業執照，而承辦人無故長期積壓不為之辦理，致生損害者，行政機關應負賠償責任。因受害人的損失是因行政機關公務員違反其應予履行的義務而造成的，已構成因果關系。所以應當賠償，某公民販運西瓜途中被人哄搶，請求當地派出所保護，派出所拖延懈怠履行保護義務，而造成西瓜被哄搶，該公安部門應賠償瓜主損失。以上看到的例子都是不作為引起的，即國家行政機關違背他所承擔的義務引起的。至于這種職務上的義務既可以是法律法規規定的，也可以是上級命令的，有的雖無明文規定，但按照普通常理，在正常情況下應做的，凡是行政機關應該做的而沒做的，就是失職行為，就是不作為的違法行為，由此引起損害，國家負賠償責任。
在有些國家，很少研究國家賠償中的因果關系，而是研究行政機關公務員所負的公職義務以及與第三人的關聯性。只要公務員所負的義務是為保護第三人利益而設置的，而公務員違背該義務并造成特定第三人損失，該公務員作為或不作為行為即構成行政侵權行為，它與損害結果之間就存在因果關系，例如，在法國有一個城市的某道路交通十分擁擠，許多人不按規定隨處停車，附近一居民得了重病，救護車因交通擁擠未能及時趕到該居民住處予以搶救，以致死亡。法國行政法院判決認為，受害人的損失與行政機關交通管理不善有因果關系，而且是直接的因果關系。因為交通管理機關負有維護交通秩序，保證道路暢通的法定公職義務。在本案中，交通部門未履行好此項義務而導致受害人損失、國家應當賠償。
之所以強調行政侵權賠償責任以受害人不能通過其他方法受償為前提，主要是考慮到當行政侵權和其他行為（如刑事民侵權損害）混雜一起時，如警察發現甲毆打乙卻不制止致使乙受傷，乙可先通過民事侵權訴訟要求甲賠償，如甲逃匿或無支付能力，乙可向國家請求賠償。同樣，當一幢大樓失火時，主人向消防機關報告并要求及時滅火，如消防機關故意拖延以致釀成大災，那么受害人先可向失火責任人求償，如果得不到賠償，則可向消防機關請求賠償。
由此可見，行政賠償責任中的因果關系，應該以行政機關及公務員的公職義務為基礎，以受到法律保護的受害人權益為依托，以違反公職義務與權益遭到損害之間的關系為內容，用客觀、恰當符合正常社會經驗的方式衡量和確定的邏輯關系。這種因果關系應該是客觀、恰當、符合理性的，而不是機械、隨意的。作為原因的現象，不僅在時間順序上應出現在成為結果的現象之前，而且還須起著引起和決定結果發生的作用。只有與損害結果有直接聯系的原因，才是賠償責任的因果關系中的原因。當然，直接的原因不一定就是損害的最近的原因。而是損害產生的正常原因和決定性原因。例如，有一段柏油馬路剛剛修完，未設置標記，一個演員路過該段馬路，鞋上沾了柏油，到了劇場又把地毯弄臟，劇場老板因此起訴要求國家賠償。此案中，與損害最近的原因是女演員走進劇場的事實，但它不是主要原因和起決定作用的原因。國家公共管理不良才是這一損害的直接原因。公務機關在剛剛修復的道路上，未能及時清除臟物，應當樹立標志，告誡行人繞道而行。可見公路管理機關的失職是造成劇院地毯損害的真正原因，最后法院判決負責道路的行政機關承擔賠償責任。
（四）缺乏因果關系的事實
國家只對直接產生損害的原因事實負賠償責任。有些特殊的致害原因與損害結果之間缺乏因果聯系，國家對此不負賠償責任。它們主要有以下幾類：
1.受害人的過錯。受害人的行為促使損害的發生成為不可避免或加重時，行政主體完全不負賠償責任或者部分免除賠償責任。例如，兒童在公園玩耍時，被樹枝劃傷，其父母要求行政機關賠償，而行政機關認為兒童受傷是父母看管不夠，行政法院認為公園存在傷害兒童的危險，說明采取的預防措施不力，存在一定的過失責任，但它并不是造成損害結果的唯一原因，受害人自己也有過錯，這種過錯行為與損害也有因果關系，所以，在這種情況下，我們認為可以免除或部分免除國家的賠償責任。如果損害完全是由于受害人過錯引起的，那么國家不負賠償責任。
2.不可抗力。因不可抗力如戰爭、天災等引起的損害，國家不負賠償責任。因不可抗力是不能預見，不可抗拒的，屬于當事人意志之外的力量，因此造成的損害與行政機關的行為無任何因果關系，行政機關對此承擔責任。不可抗力與原因不明的意外事件不同，后果如機器故障、火災等，它可以免除國家的過錯責任，但不能排除行政主體的危險責任。例如，某一水壩漏水，造成鄰近居民的損害，但漏水的原因不明，這可以排除國家的過失賠償責任，但不能排除危險責任。
3.第三者介入。當行政機關的行為通過第三者介入產生損害時，這種損害是間接損害，行政機關不負賠償責任。例如某人所駕駛車被交通警察違法扣留，司機步行回家時，被另一車撞傷。雖然交通機關有違法侵權行為，但造成損害的原因由另外一輛車所致，因此，行政機關不負賠償責任。若損害發生同時由行政機關和第三者的行為所引起時，行政機關就其行為部分負責。
五、行政侵權賠償責任的法律特征
構成行政賠償責任還必須滿足"有法律規定"這一要件，如果法律沒有規定政府賠償責任，即使公民受到行政機關違法侵害，國家也可能不承擔賠償責任。這是國家賠償責任的一個重要特點。所謂"有法律規定"是指現實存在的所有規定國家賠償責任的法律、法規和判例等。國家賠償不同于民事賠償，它產生于上個世紀末，大多數國家通過漸近式立法逐步將這一制度推開。因此，國家賠償的范圍、程序等內容是由立法和司法判例確定的。即使在今天，也沒有任何國家在法律上采取政府對所有侵權行為承擔賠償責任的辦法。如美國、英國法律雖然規定"政府依據法律的規定，應于同等方式與限度內，與私人一樣地負擔民事責任
……"，但真正地含義在于限制政府的責任范圍，即"只有在國家進行（私人也能為的行為）時，才談得上負擔賠償責任……這樣看來，美國國家責任實現度極小，種種唯國家、政府方能從事的活動中的侵權（亦即私人不可能為，因而不能承擔責任的行為），一概與國家賠償無緣"。①即使在被譽為國家賠償制度楷模的法國，也不是國家對所有政府侵權行為均承擔賠償責任。因此，諸如立法、司法及政府行為、郵政公務等造成的損害，國家不承擔賠償責任。前蘇聯國家也以法律規定為前提，"國家機關對它的公職人員的權力行為，只有在專門法律有規定時，才負民事責任并負責賠償"，如果不具備民法典第407條規定的特殊條件，即使滿足了其他民事侵權責任的條件，國家機關也不負責任。通常受害人只能對有過錯的公職人員本人提起損害賠償之訴。
就國家賠償可行性而言，如果免除所有的限制，允許受害人對政府所有行為提起賠償訴訟也是不現實、不恰當的。因此，國家對何種行為負責賠償、適用什么賠償方式及程序，均須由法律明確規定。例如，在奉行判例法的美國，國家賠償責任均源自不同時期的制定法和判例。如政府官員違反聯邦法律，依據1971年美國法典28編1983條規定處理：聯邦政府官員個人的賠償責任，源自1971年最高法院作出畢恩斯判例；其他政府的賠償責任，依據聯邦侵權法處理。如果法律沒有規定，除了國家賠償及政府官員賠償法，并不見得任何損害都引起訴訟，得到賠償。總之，如果有特別法律規定可以賠償的，即使統一法規定不賠，也應當予以賠償；反之，沒有法院規定應賠償的，即使有損失也不賠。可見，國家承擔行政賠償責任，必須以法律有規定為要件之一。這種法律規定既可以是統一的國家賠償法，也可以是特別法，判例法。在我國，承擔行政賠償責任的。
法律依據有：國家賠償法、行政訴訟法、民法通則、治安管理處罰條例、海關法及最高法院、最高檢察院有關司法解釋、國務院及部門發布有關行政解釋、法規及政策性文件。受害人依照以上規定才能行使國家賠償請求權。這是與多數國家的相似的特征之一，也是國家承擔賠償責任的必備要件之一。
①楊澤延、姚輝：《美國國家賠償制度縱橫》、載于《比較法研究》1988年3期。
（政法論壇 中國政法大學學報 1994年第4期
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