[ 秦前紅 ]——(2003-5-15) / 已閱50277次
論 憲 法 權(quán) 力
秦前紅* 程關(guān)松**
內(nèi)容提要：在人類漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過(guò)程中，公共權(quán)力的出現(xiàn)具有其必然性。一方面，公共權(quán)力有利于保障個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)人類的文明與進(jìn)步；另一方面，公共權(quán)力 也具有其內(nèi)在局限和異化特質(zhì)。在人類的政治實(shí)踐活動(dòng)中，將公共權(quán)力轉(zhuǎn)化為憲法權(quán)力不僅是政治文明的重要內(nèi)容，同時(shí)也是人的主觀能動(dòng)性的反映，是人類政治行為合規(guī)律性與合目的性的必然結(jié)果。
關(guān)鍵詞：公共權(quán)力 憲法權(quán)力
一、公共權(quán)力出現(xiàn)的歷史必然性
物質(zhì)資料的生產(chǎn)是人類最基本的實(shí)踐活動(dòng)，在滿足人的生存需要的生產(chǎn)活動(dòng)中，人不僅建立了人與自然的聯(lián)系，同時(shí)也建立了人與人之間的關(guān)系。人并不是純粹的自然物，人總是實(shí)踐著的、現(xiàn)實(shí)的人，即社會(huì)的人。“人的本質(zhì)并不是單個(gè)人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實(shí)性上。它是一切社會(huì)關(guān)系的總和。”①在長(zhǎng)期的生產(chǎn)活動(dòng)中，人們不斷將對(duì)自然的規(guī)律性認(rèn)識(shí)內(nèi)化為個(gè)體的特質(zhì)并將這種特質(zhì)對(duì)象化為與他人的關(guān)系。這種“調(diào)節(jié)社會(huì)行為規(guī)律性的實(shí)際存在的機(jī)會(huì)”②首先表現(xiàn)為習(xí)慣，約定俗成之后則轉(zhuǎn)化為習(xí)俗。“習(xí)俗的穩(wěn)定性基本上建立在這樣的基礎(chǔ)上：誰(shuí)要是不以它為行為的取向，他的行為就‘不相適應(yīng)’。③然而，習(xí)俗“是一種外在方面沒(méi)有保障的規(guī)則”。④在由習(xí)俗所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系中，“權(quán)利”和“義務(wù)”融為一體，主體權(quán)利尚未出現(xiàn)，個(gè)體的利益也就是社會(huì)的利益。
隨著分工的發(fā)展和財(cái)富的不斷積累，財(cái)產(chǎn)觀念、占有意識(shí)和主體權(quán)利開(kāi)始出現(xiàn)。⑤原來(lái)的習(xí)俗已不能滿足不斷發(fā)展的社會(huì)關(guān)系的需要，社會(huì)規(guī)則必須經(jīng)過(guò)一個(gè)理性化的過(guò)程。“行為‘理性化’的一個(gè)重要的因素，是用有計(jì)劃地適用利害關(guān)系去取代內(nèi)心服從約定俗成的習(xí)俗。”①利害關(guān)系作為一種穩(wěn)定的社會(huì)調(diào)節(jié)規(guī)則是以這種方式實(shí)現(xiàn)的：“誰(shuí)要是不以他人的利益為自己行為的取向——沒(méi)有‘預(yù)計(jì)’到別人——，惹起他們的反對(duì)，或者得到一種他本來(lái)不想得到的和沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到的效果，因而就有損害自己利益的危險(xiǎn)。”②盡管以利害關(guān)系調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系比以風(fēng)俗調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系更具約束力和有效性，但其只以個(gè)體權(quán)利為指向，義務(wù)并不是這種調(diào)節(jié)方式必需考慮的維度。一旦個(gè)體偏離這種規(guī)則，權(quán)利沖突開(kāi)始出現(xiàn)，停滯或“每一個(gè)人對(duì)每個(gè)人的戰(zhàn)爭(zhēng)”③狀態(tài)將形成。人類行為“理性化”的過(guò)程要求人們“在相互之間發(fā)展和維系雙贏關(guān)系的路數(shù)，來(lái)構(gòu)建人與人之間的關(guān)系秩序”。④未來(lái)的規(guī)則既要有內(nèi)在的約束，又要有外在利害關(guān)系的形式，同時(shí)還必須有一種有效的保障，以使人們?cè)趯?shí)現(xiàn)自己的權(quán)利的過(guò)程中，首先考慮到義務(wù)的普遍履行，否則，將產(chǎn)生不利于己的現(xiàn)實(shí)后果。這種規(guī)則就是法。“文明時(shí)期開(kāi)始以后，希臘人、羅馬人、希伯來(lái)人最初的法律，主要是把由于前輩經(jīng)驗(yàn)而體現(xiàn)在風(fēng)俗習(xí)慣里面的東西履行一道法律手續(xù)而已。”⑤至此，社會(huì)規(guī)則獲得了它的普遍形式。為保證這種規(guī)則的適用，必然從社會(huì)中分化出一種特定力量以保障人們權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和義務(wù)的履行。維持這種力量的主體必須居于超然地位，同時(shí)又須有足以維護(hù)權(quán)利義務(wù)的社會(huì)權(quán)威。因?yàn)椋皼](méi)有一個(gè)人被準(zhǔn)許審理他自己的案件，因?yàn)樗睦婵隙〞?huì)使他的判斷發(fā)生偏差。”⑥為保證法的適用，社會(huì)便分化出一種特殊的力量——公共權(quán)力。重復(fù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所形成的共同規(guī)則“首先表現(xiàn)為習(xí)慣，后來(lái)便成了法律。隨著法律的產(chǎn)生，就必然產(chǎn)出以維護(hù)法律為職責(zé)的機(jī)關(guān)——公共權(quán)力，即國(guó)家。”⑦“‘法’這個(gè)概念，有一個(gè)強(qiáng)制班子的存在，是決定性的。”⑧
自從公共權(quán)力出現(xiàn)以后，社會(huì)關(guān)系中的權(quán)利——利益行為模式開(kāi)始轉(zhuǎn)化為權(quán)利——權(quán)力——利益行為模式，個(gè)體——社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)化為個(gè)體——公共權(quán)力——社會(huì)關(guān)系。在權(quán)利——利益行為程式中，權(quán)利的行使表現(xiàn)為一個(gè)人對(duì)另一個(gè)人的外在實(shí)踐關(guān)系，其遵循一種內(nèi)在自我約束的方式而對(duì)個(gè)體行為進(jìn)行調(diào)節(jié)。這種法則可以表述為“‘外在地要這樣去行動(dòng)：你的意志的自由行使，根據(jù)一條普遍法則，能夠和所有其他人的自由并存。’這無(wú)疑是把責(zé)任加于我的一條法則；但僅就這個(gè)責(zé)任而言，它根本不能期待我，更不是命令我應(yīng)該用這些條件來(lái)限制我的自由。”①然而，公共權(quán)力的出現(xiàn)，使得原來(lái)單純的社會(huì)關(guān)系變得更為復(fù)雜。社會(huì)利益經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的分配分成了公益和私益，人們行為的領(lǐng)域分成了公域和私域，調(diào)整人們行為的規(guī)則分成了公法和私法；自然的公正被分配的公正所取代。當(dāng)權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，“在不可避免的要和他人共處的關(guān)系中，你將從自然狀態(tài)進(jìn)入一個(gè)法律的聯(lián)合體。”②在這種共同體中，“大家共同服從由公共強(qiáng)制性法律所規(guī)定的外部限制，擁有那些被承認(rèn)為他自己的東西。”③
公共權(quán)力的出現(xiàn)是人類發(fā)展合規(guī)律性的產(chǎn)物；同時(shí)，它又是人類行為理性化、合目的性的產(chǎn)物。“國(guó)家乃人民之事業(yè)，但人民不是人們某種隨意聚合的集合體，而是許多人基于法的一致和利益的共同而結(jié)合起來(lái)的集合體。”④“城邦的成長(zhǎng)出于人類‘生活’的發(fā)展，而其實(shí)際的存在卻是為了‘優(yōu)良的生活’。”⑤從公共權(quán)力作為人類理性選擇合目的性的角度來(lái)看，“國(guó)家的目標(biāo)就是建立新型的文明或達(dá)到新的文明水平。”⑥
相對(duì)于個(gè)人權(quán)利和自由而言，公共權(quán)力只是手段而不是目的。“政府整個(gè)說(shuō)來(lái)，只是一個(gè)手段，手段的適當(dāng)性必須依賴于它的合目的性。”⑦公共權(quán)力的目的不是單個(gè)人權(quán)利效用的最大化，而是共同體中每個(gè)人權(quán)利效用的最大化。“最優(yōu)良的個(gè)人的目的也就是最優(yōu)良的政體的目的”。⑧公共權(quán)力存在的邊界是依經(jīng)驗(yàn)和理性所確立的個(gè)人權(quán)利可能發(fā)生沖突的領(lǐng)域。由于公共權(quán)力的性質(zhì)是保障個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的手段，所以，公共權(quán)力只是個(gè)人權(quán)利的一種伴隨物。“權(quán)力作為權(quán)利的產(chǎn)物，它的正當(dāng)性來(lái)源于權(quán)利。”⑨公共權(quán)力主體本身不是一個(gè)利益主體。權(quán)利和權(quán)力之間的關(guān)系只是一種委托關(guān)系，一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，其運(yùn)行只有依民主范式方能取得其正當(dāng)性。“依絕對(duì)公正的原則來(lái)評(píng)斷，凡照顧到公共利益的各種政體就都是正當(dāng)或正宗的政體；而那些只照顧統(tǒng)治者的利益的政體就是錯(cuò)誤的政體或正宗的政體的變態(tài)（偏離）。”⑩
公共權(quán)力的產(chǎn)生是個(gè)人權(quán)利沖突的產(chǎn)物。沒(méi)有義務(wù)的履行，也就不可能有個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。“沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，也沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)。”①義務(wù)的履行首先是一種依習(xí)慣、風(fēng)俗和利害關(guān)系而進(jìn)行的內(nèi)在約束，隨之轉(zhuǎn)化為一種管理關(guān)系，這種管理者與被管理者之間的關(guān)系純粹是個(gè)人的，也是純粹為了個(gè)人的利益。“氏族社會(huì)中管理機(jī)關(guān)由于個(gè)人和任何一個(gè)氏族或部落的關(guān)系而與個(gè)人發(fā)生關(guān)系。這些關(guān)系純粹是個(gè)人的。隨后產(chǎn)生了建立在領(lǐng)土和財(cái)產(chǎn)之上的政治組織。”②這種社會(huì)的管理關(guān)系是以權(quán)力為基礎(chǔ)的。所謂“權(quán)力意味著在一種社會(huì)關(guān)系里哪怕是遇到反對(duì)也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，”③一旦一部分人的利益和另外一部分人的利益發(fā)生沖突，且為以個(gè)人為調(diào)節(jié)對(duì)象的管理關(guān)系所不能調(diào)整時(shí)，社會(huì)就產(chǎn)生了國(guó)家。“國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物和表現(xiàn)。在階級(jí)矛盾客觀上達(dá)到不能調(diào)和的地方、時(shí)候和程度，便產(chǎn)生了國(guó)家。”④自此以后，對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整由管理關(guān)系轉(zhuǎn)化成統(tǒng)治關(guān)系，“統(tǒng)治應(yīng)該稱之為在可以標(biāo)明的一些人當(dāng)中，命令得到服從。”⑤統(tǒng)治是一個(gè)命令——服從的系統(tǒng)。其得以運(yùn)行的基礎(chǔ)是系統(tǒng)化、組織化的暴力。
義務(wù)的履行遵循的是一種管理范式。為了保障義務(wù)履行的有效性，個(gè)人必須關(guān)心他人的權(quán)利和利益。“每當(dāng)人民普遍傾向于只注意一個(gè)人的私利而不考慮或關(guān)心他在總的利益中的一份時(shí)，在這樣的事態(tài)下好的政府是不可能的。”⑥管理的規(guī)則不僅要求被管理者服從義務(wù)的要求，同時(shí)也必須對(duì)管理者的權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的限制。“整個(gè)國(guó)家管理靠官員之間的權(quán)力分配來(lái)維持。不僅應(yīng)對(duì)官員的權(quán)力限度作出規(guī)定，而且應(yīng)對(duì)公民的服從程度作出規(guī)定。”⑦
二、公共權(quán)力轉(zhuǎn)化為憲法權(quán)力是政治文明的重要標(biāo)志
個(gè)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是公共權(quán)力正當(dāng)性的唯一源泉。公共權(quán)力和權(quán)利之間的關(guān)系在價(jià)值上只能是一元的而不應(yīng)是二元的。“權(quán)力是作為權(quán)利現(xiàn)實(shí)性的邏輯產(chǎn)物而獲得自身的正當(dāng)性。”⑧
從應(yīng)然的要求來(lái)看，公共權(quán)力和權(quán)利之間在邏輯上應(yīng)具有同一性。然而，從實(shí)然的邏輯來(lái)看，公共權(quán)力和權(quán)利之間卻存在結(jié)構(gòu)性分離。公共權(quán)力在運(yùn)作過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)異質(zhì)性而與權(quán)利對(duì)立。公共權(quán)力的合目的性邏輯服從民主范式，建立的是委托關(guān)系，構(gòu)造的是監(jiān)督——被監(jiān)督結(jié)構(gòu)，其價(jià)值的核心是個(gè)人權(quán)利行使的自由，依托的基礎(chǔ)是個(gè)人自治。⑨而公共權(quán)力有效性的邏輯則追求管理范式，建立的是統(tǒng)治關(guān)系，構(gòu)造的是管理——被管理結(jié)構(gòu)，遵循命令——服從系統(tǒng)。依托的是公共權(quán)威。如果“不把執(zhí)行必要的政府職務(wù)的足夠權(quán)力集中于政府當(dāng)局的手中”，則是公共權(quán)力的消極缺陷。⑩由于民主范式和管理范式的運(yùn)行機(jī)制不同，公共權(quán)力即使在無(wú)異化的情況下也會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性內(nèi)在緊張。“民主社會(huì)追求的是與具體問(wèn)題有關(guān)的群眾利益，強(qiáng)調(diào)在具體案件中實(shí)現(xiàn)具體個(gè)人的實(shí)體正義。它最終要與官僚行政的形式主義，規(guī)則約束和客觀性相沖突。”11自由和權(quán)威的協(xié)調(diào)問(wèn)題是政治領(lǐng)域中所面臨的最基礎(chǔ)問(wèn)題之一。12“現(xiàn)代國(guó)家的二律背反是在官僚管理是必需物的同時(shí)，它又是實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的障礙。”13
公共權(quán)力的合目的性要求管理的邏輯服從民主的邏輯，治權(quán)服從人權(quán)的要求。然而，由于個(gè)人權(quán)利的邊界是由公共權(quán)力來(lái)界定的，而不是由權(quán)利自身界定的，這就使得用由公共權(quán)力界定的個(gè)人權(quán)利來(lái)監(jiān)督公共權(quán)力缺乏應(yīng)有的有效性。以人權(quán)來(lái)監(jiān)督公共權(quán)力只存在先驗(yàn)的正當(dāng)性，而不存在現(xiàn)實(shí)的有效性。盡管人權(quán)是公共權(quán)力存在的前提和歸宿，14但是，人權(quán)卻不能依靠自身的理性力量使公共權(quán)力達(dá)至自身的目的。另一方面，為保證公共權(quán)力的合目的性而將個(gè)人權(quán)利制度化的方式也存在新的局限。“權(quán)利是民主政治制度不可缺少的組成部分，因此，民主體制內(nèi)在地就是一種權(quán)利體制。”15由于時(shí)空的限制，現(xiàn)代社會(huì)個(gè)人權(quán)利制度化的形態(tài)為代議制。代議制的局限在于，如果代表的任期是短期的，可以隨時(shí)撤換的，則代表的專業(yè)知識(shí)和政治知識(shí)不足以制約以公職為職業(yè)的官僚系統(tǒng)，因?yàn)椤胺彩乾F(xiàn)代的訓(xùn)練有素的專業(yè)官員一旦占據(jù)統(tǒng)治地位，他的權(quán)力一般是牢不可破的，”16“就統(tǒng)治權(quán)威來(lái)說(shuō)，國(guó)會(huì)是主人，但就統(tǒng)治方法而言，它只不過(guò)是行政官員。它可以以絕對(duì)的權(quán)威發(fā)號(hào)施令，但是對(duì)不服從命令的人只能通過(guò)緩慢和正式的司法程序給予紀(jì)律處置。”17如果代表的任期是長(zhǎng)期的，不能隨時(shí)撤換的，則代議機(jī)構(gòu)易演化為一種異質(zhì)于個(gè)人權(quán)利的異化力量，出現(xiàn)“多數(shù)”對(duì)“少數(shù)”的暴政。“多數(shù)人既擁有強(qiáng)大管理國(guó)家的實(shí)權(quán)，又擁有也幾乎如此強(qiáng)大的影響輿論的實(shí)力。”18民主為“多數(shù)人的暴政”埋下了種子。在不同條件下，每個(gè)人都可能成為“多數(shù)”，也可能成為“少數(shù)”。所以，與“多數(shù)的暴政”相對(duì)應(yīng)的“少數(shù)”在特定條件下是一部分人，而在普遍的條件下實(shí)為每一個(gè)人。19另一方面，代議制本身不能保證其代表不異化其代表性。“代表的意見(jiàn)并不總是和人民的意見(jiàn)一致。”20權(quán)力一旦被代表長(zhǎng)期占據(jù)，便會(huì)變成一種腐蝕代表性的力量。“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”21國(guó)家的監(jiān)護(hù)者們必定會(huì)走向貪污腐化、任人為親，只顧個(gè)人或團(tuán)體的利益，濫用他們所壟斷的國(guó)家強(qiáng)制力以壓制批評(píng)、掠奪人民財(cái)富，用高壓手段迫使人民服從，國(guó)家的監(jiān)護(hù)者很可能變成暴君。”22“在許多自由民主制度中我們看到的是政治制度的大規(guī)模異化。”23
公共權(quán)力存在利益關(guān)系上的異化。由于公共權(quán)力的行使者因久據(jù)要律，一方面，他們必然利用自己的政治特權(quán)將統(tǒng)治者的利益最大化而將被統(tǒng)治者的利益最小化。“人們根據(jù)有利原則為自己立法。”24在公共權(quán)力與社會(huì)的分離過(guò)程中“社會(huì)產(chǎn)生著它所不能缺少的某些共同職能。被指定在執(zhí)行這種職能的人，就形成社會(huì)內(nèi)部分工的一個(gè)新部門。這樣，他們就獲得了也和授權(quán)給他們的人相對(duì)立的特殊利益”25另一方面，職業(yè)官員在利益上均有一種將政治作為達(dá)成經(jīng)濟(jì)最短途徑的內(nèi)在期望。26官員的尋租和腐敗進(jìn)一步加深了官僚政治和民主之間的深刻矛盾，27我國(guó)政治文化中“內(nèi)圣外王”的政治哲學(xué)和政治行為中的“反智特征”28進(jìn)一步強(qiáng)化了官員尋租和腐化的便利性，弱化了對(duì)此類行為的道德遣責(zé)和民主約束力量。“動(dòng)心于當(dāng)官所得的便宜以及從管理公共財(cái)物中所獲的殘余或侵蝕，人們就希望久據(jù)要津。”29“一個(gè)人或一個(gè)階級(jí)的人，發(fā)現(xiàn)他們手中有權(quán)力，這個(gè)人的個(gè)人利益或這個(gè)階級(jí)的獨(dú)有的利益就在他們的心目中具有更大的重要性。”30
公共權(quán)力在利益上的異化必然導(dǎo)致政治生活的經(jīng)濟(jì)化和經(jīng)濟(jì)生活的政治化；官僚的政治活動(dòng)往往以追逐更大權(quán)力為中心，而不是以保障權(quán)利為中心。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)上占優(yōu)勢(shì)的個(gè)人必然以各種方式擠入官僚階層借以維護(hù)和擴(kuò)大自己的經(jīng)濟(jì)利益，國(guó)家機(jī)構(gòu)處于不斷膨脹之中而日益成為社會(huì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)。“沒(méi)有官員的智慧和盡心，國(guó)家便不可能存在。”31哪里沒(méi)有人民，哪里就沒(méi)有國(guó)家，而只有僭主，“一個(gè)完全處于集團(tuán)權(quán)力之下的國(guó)家也根本不能稱之為國(guó)家。”32職業(yè)官僚政治行為的異化會(huì)比公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)性緊張更深地傷害社會(huì)的機(jī)體和個(gè)人的利益。而且官員的行為還會(huì)影響社會(huì)中其他人的行為。“品行惡劣的顯要人士從而會(huì)給國(guó)家造成更大的危害，因?yàn)樗麄儾粌H耽于腐敗，而且還將其擴(kuò)散于國(guó)家。”33“腐化墮落也應(yīng)被列為使國(guó)家走向衰弱和滅亡的主要原因。”34官員行為上的異化特質(zhì)，具有相當(dāng)大的包容性和貫通性，它幾乎能和人類所有的政治經(jīng)濟(jì)制度之間保持親和關(guān)系。35其依附于政治時(shí)則使民主政治演化為官僚政治，他們?cè)谧穼ぷ约旱募鹊美婧拖硎軝?quán)利時(shí)就尋求“集中”；而在承但義務(wù)和開(kāi)脫責(zé)任時(shí)就尋求“民主”。其依附于經(jīng)濟(jì)時(shí)，是一種變形的手。政治團(tuán)體的存在，對(duì)于經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)首先“表現(xiàn)在它們自己作為供應(yīng)者對(duì)于有用效益的需求，在接近相同的情況下，一般都優(yōu)先照顧自己的成員。”36為有效抑制官員的異化傾向，人們?cè)?jīng)設(shè)計(jì)出種種制度，均未達(dá)到預(yù)期目的。相反，官員異化處處表現(xiàn)其堅(jiān)韌的特質(zhì)。為有效地防止官員的異化，我們必須促成民間社會(huì)的發(fā)育，通過(guò)憲法確認(rèn)個(gè)人的權(quán)利和權(quán)威，使每個(gè)人不僅有防止官員異化的意識(shí)和能力，而且有便利有效的訴求途徑；同時(shí)還必須使政治生活民主化、法律化，將官員的行為納入法治的軌道，更重要的是必須割斷官員與經(jīng)濟(jì)的直接聯(lián)系，將官員所行使的權(quán)力轉(zhuǎn)化為憲法權(quán)力，從而從根本上消除官員為了私利而實(shí)施過(guò)剩行為的機(jī)會(huì)。
如何消除公共權(quán)力與個(gè)人權(quán)利的對(duì)立傾向，人們進(jìn)行過(guò)種種政治設(shè)計(jì)和各種政治實(shí)驗(yàn)。
一是以個(gè)人權(quán)利為政治活動(dòng)的歸依，確立個(gè)人權(quán)利在權(quán)利——權(quán)力結(jié)構(gòu)中的核心地位，借以消除公共權(quán)力異化的特質(zhì)。政治自由主義和人權(quán)理念集中地表達(dá)了這種理想。根據(jù)這種理想的基本構(gòu)想，個(gè)人權(quán)利是一個(gè)不斷擴(kuò)大的范疇且有排斥公共權(quán)力的特征，其在運(yùn)行方式上是自由和自治的，而公共權(quán)力在運(yùn)行方式上是他律和法治的。權(quán)利是民主統(tǒng)治過(guò)程中最為關(guān)鍵的一種建筑材料。”37任何個(gè)人的權(quán)利，意味著對(duì)行使政府特權(quán)者權(quán)威的制約。”38個(gè)人權(quán)利對(duì)抗公共權(quán)力的異化是通過(guò)訴權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。訴權(quán)是公民的一項(xiàng)基本憲法權(quán)利，它意味著“公民有權(quán)利要求官員代表他使用暴力。”39“立憲政府體制結(jié)構(gòu)中統(tǒng)治者要服從法治，這一結(jié)構(gòu)的根本要素是，任何個(gè)人（有）能夠提出訴求的權(quán)威，或者任何個(gè)人擁有不可剝奪的權(quán)利，個(gè)人通過(guò)司法程序有潛在的否決權(quán)，用來(lái)對(duì)行使政府特權(quán)的人施加制約。”40
該設(shè)計(jì)具有目的層次上的正義性，然而，作為一種對(duì)抗公共權(quán)力的手段卻有其局限性，其不可能成為一種普遍有效的措施。因?yàn)椋紫龋瑸楸ＷC公共權(quán)力的有效行使，公共權(quán)力的分配是不平等的，政治上權(quán)力的不平等配置是公共權(quán)力行使的必要條件。盡管行使公共權(quán)力的官員只是少數(shù)，但其在取得公共權(quán)力的配置上則代表政治社群中的“多數(shù)”，這樣，少數(shù)公共權(quán)力的行使者就通過(guò)政治權(quán)力的分配獲得了多數(shù)人的授權(quán)，構(gòu)成民主的局限。“民主也是國(guó)家。”41“任何國(guó)家都是對(duì)被壓迫階級(jí)‘實(shí)行鎮(zhèn)壓的特殊力量’。因此，任何國(guó)家都不是自由的，都不是人民的。”42“‘多數(shù)’集體地優(yōu)于‘少數(shù)’。”43與此同時(shí)，少數(shù)公共權(quán)力的行使者還會(huì)因?yàn)楫惢兂蓧浩取岸鄶?shù)”的力量。所以，用個(gè)人權(quán)威來(lái)對(duì)抗公共權(quán)力實(shí)則是以個(gè)人來(lái)對(duì)抗“多數(shù)”。其次，公共權(quán)力是一種高度組織化的機(jī)器。公共權(quán)力通過(guò)其組織行為可以實(shí)現(xiàn)自己的一切既得利益和排除任何的對(duì)抗力量。統(tǒng)治者通過(guò)組織化具有“少數(shù)的優(yōu)越性。”“即占統(tǒng)治地位的少數(shù)有可能特別快地相互理解，并隨時(shí)形成和有計(jì)劃地領(lǐng)導(dǎo)一次服務(wù)于保持其權(quán)力地位的，進(jìn)行理性安排的社會(huì)行為，……通過(guò)少數(shù)的那種社會(huì)行為，就能毫不費(fèi)力地鎮(zhèn)壓威脅他們的群眾行為或共同體行為”。44再次，以個(gè)人權(quán)利對(duì)抗公共權(quán)力會(huì)使個(gè)人付出高昂的代價(jià)，使其在代價(jià)和利益的權(quán)衡中喪失其行使訴權(quán)的動(dòng)力。因?yàn)樵趯?duì)抗公共權(quán)力的具體行為時(shí)，個(gè)人支付的是私人成本而公共權(quán)力的行使者則支付的是社會(huì)成本。即使在司法獨(dú)立的條件下，個(gè)人仍有可能支付極大的風(fēng)險(xiǎn)成本。在對(duì)抗公共權(quán)力的抽象行為時(shí)，個(gè)人不僅會(huì)支付經(jīng)濟(jì)上的成本，而且還有可能會(huì)付出自由被剝奪的代價(jià)，且即使勝訴，支付成本的是個(gè)人，而受益的則是抽象行為標(biāo)示的所有人。對(duì)此，個(gè)人更難產(chǎn)生行使訴權(quán)的動(dòng)力。“要維持對(duì)政府的限制，其關(guān)鍵在于當(dāng)個(gè)人深信某一普通法律違反憲法性法律的基本條款，并愿意為否定性的決定付出可能被罰款或監(jiān)禁，或者兩者皆有的代價(jià)時(shí)，個(gè)人愿意拒絕遵守普通法律。”45
二是以權(quán)力制約權(quán)力。以權(quán)力制約權(quán)力的首要條件是必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分離。分權(quán)作為一種政治實(shí)踐最早源于古羅馬。46洛克在總結(jié)平等派的政治主張的基礎(chǔ)上提出了分權(quán)學(xué)說(shuō)，后由孟德斯鳩完成，實(shí)踐于美國(guó)。人們之所以提出以權(quán)力制約權(quán)力的政治主張，是基于人們對(duì)人性的懷疑，人們不能絕對(duì)地寄希望于人性的善。“因?yàn)槿绻麤](méi)有約束，人的情感就不會(huì)聽(tīng)從理智和正義的指揮。”47“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了。”48同時(shí)，人們也不放心權(quán)力，且認(rèn)為權(quán)力為必要的惡，“防御規(guī)定必須與攻擊的危險(xiǎn)相稱。野心必須用野心來(lái)對(duì)抗。”49以權(quán)力制約權(quán)力的目的是防止絕對(duì)權(quán)力的出現(xiàn)以實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利的自由。“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)構(gòu)之手”或者“司法權(quán)如果不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由就不存在了。”501789年《人權(quán)宣言》第十六條規(guī)定：“凡享受權(quán)利而無(wú)切實(shí)保障和分權(quán)未確定的社會(huì)，就沒(méi)有憲法。”
以權(quán)力制約權(quán)力的政治設(shè)計(jì)盡管在一定程度可以防止絕對(duì)權(quán)力的出現(xiàn)和保障個(gè)人的自由。然而，這種措施仍有其內(nèi)在的局限性。因?yàn)椋詸?quán)力制約權(quán)力的一個(gè)主要方面是權(quán)力之間的平衡，一旦這種平衡在政治實(shí)踐中被打破，必然會(huì)削弱其制約的有效性。威爾遜認(rèn)為：“憲法中的平衡大部分只是理想。”51且認(rèn)為：“任何制度總有一個(gè)權(quán)力中心。”52而對(duì)以權(quán)力制約權(quán)力的政治設(shè)計(jì)提出挑戰(zhàn)，反映了一部分人希望擺脫多權(quán)力中心而走向單一權(quán)力中心的愿望。另一方面，其還會(huì)受到關(guān)于效率問(wèn)題的挑戰(zhàn)，如亨廷頓認(rèn)為：“分權(quán)的一個(gè)顯而易見(jiàn)的代價(jià)就是政府缺乏效率。”53盡管波斯納認(rèn)為：“美國(guó)憲法的創(chuàng)制者們通過(guò)全面周密的考慮，認(rèn)為這種類型的效率是無(wú)效率的。”54然而，這種思潮伴隨著對(duì)行政權(quán)力的擴(kuò)大而以權(quán)力制約權(quán)力的設(shè)計(jì)卻難以及時(shí)靈活應(yīng)對(duì)的失望必然會(huì)影響人們的政治選擇和制約的有效性。再次，以權(quán)力制約權(quán)力的構(gòu)想還會(huì)受到政治上的“分贓制度”和官僚體制化的雙重局限。“這種分贓制度——把所有的聯(lián)邦職位都給予獲勝的侯選人的追隨者——對(duì)于政黨的形成來(lái)說(shuō)。意味著毫無(wú)思想原則的各政黨相互對(duì)立，成為一些純粹追逐者的組織，它們對(duì)于具體的競(jìng)爭(zhēng)總是根據(jù)得票的機(jī)會(huì)，變換它們的綱領(lǐng)。”55韋伯認(rèn)為，這實(shí)際上是一種外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的體制，其必將由合法的官僚政治所取代。期望以追逐職位為已任的官員保護(hù)權(quán)利和自由是不可能的。56因?yàn)楣矙?quán)力是由官員來(lái)行使的：“官員是說(shuō)話的法律，法律是不說(shuō)話的官員。”57分贓制還會(huì)降低政治的品質(zhì)。“面對(duì)官僚體制化傾向的這種壓倒優(yōu)勢(shì)，如何還有可能去拯救在某種意義上‘個(gè)人主義的’活動(dòng)自由的任何殘余呢？”58“國(guó)家官員的日益不可或缺和由此所制約的日益上升的權(quán)力地位，如何能提供某種保障能有一些權(quán)力來(lái)限制這個(gè)日益重要的階層的巨大優(yōu)勢(shì)并有效地監(jiān)督它？”59這種政治構(gòu)想和政治實(shí)踐，在監(jiān)督公共權(quán)力，保障個(gè)人自由方面只能起有限的作用。“在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。毫無(wú)疑問(wèn)，依靠人民是對(duì)政府的主要控制；但是經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施。”60
三是以市民社會(huì)制約公共權(quán)力。公共權(quán)力來(lái)源于社會(huì)而又凌駕于社會(huì)之上。人們希望通過(guò)市民社會(huì)的發(fā)展和市民社會(huì)的力量來(lái)制約公共權(quán)力的理念是伴隨著解決現(xiàn)代性問(wèn)題而出現(xiàn)的。“事實(shí)和身為情節(jié)的插曲之間的內(nèi)在聯(lián)系性把人們的注意力從單個(gè)作者個(gè)人身上轉(zhuǎn)移到了集體性的故事上。”61在人類社會(huì)中，純粹的個(gè)人是不存在的。62人們“如不學(xué)會(huì)自動(dòng)地互助，就將全部陷入無(wú)能為力的狀態(tài)。”63
在互助的實(shí)踐關(guān)系中，人們對(duì)整體大于個(gè)人的力量之和首先獲得一種經(jīng)驗(yàn)性的認(rèn)識(shí)，然后將其理性化為人的一種自然權(quán)利，人們寄希望于將市民社會(huì)理性化而構(gòu)成對(duì)公共權(quán)力的制約以克服其他制約方式的局限，“在市民社會(huì)中特殊性和普遍性雖然是分離的，但它們?nèi)匀皇窍嗷ゼs束和相互制約的。”64
這種制約一般通過(guò)二種方式予以實(shí)現(xiàn)。一是確立市民社會(huì)的秩序和發(fā)展基礎(chǔ)為自治。“一個(gè)團(tuán)體可能是a）自治的或他治的，……自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的章程，而是由團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程（而且不管它是如何進(jìn)行的）。”65自治以自治共同體內(nèi)個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為取向，以互助為其運(yùn)行規(guī)則，互助不僅能夠滿足共同體成員之間的同質(zhì)性，而且還能滿足共同體成員之間的異質(zhì)性，“在不盡其數(shù)的、多種多樣的，也許甚至是相互爭(zhēng)斗的個(gè)人之中，有一種充滿智慧的秩序。”66“‘互助’是平等的人們之間的協(xié)議。”“‘互助’的結(jié)果是一切矛盾的利益的一種合理的調(diào)和。”67自治的正義性來(lái)源于其對(duì)多樣性的維護(hù)。“多人聯(lián)合而產(chǎn)生的多樣性是社會(huì)給予的最大財(cái)富。”68自治是通過(guò)限制公共權(quán)力在公域中的作用范圍來(lái)實(shí)現(xiàn)的。“物質(zhì)生活這種自私生活的一切前提正是作為市民社會(huì)的特性繼續(xù)存在于國(guó)家范圍之外，存在于市民社會(huì)。”69
在現(xiàn)實(shí)條件下，自治構(gòu)成對(duì)公共權(quán)力的制約，但并不對(duì)公共權(quán)力采虛無(wú)主義的態(tài)度。自治要求公共權(quán)力建立在自治的基礎(chǔ)上，“符合革命的基本原則或者符合鼓勵(lì)每個(gè)愛(ài)好自由之士把我們的一切政治實(shí)驗(yàn)寄托于人類自治能力的基礎(chǔ)上。”70市民社會(huì)自治的正義性來(lái)源于自治共同體的多樣性，其對(duì)抗公共權(quán)力的正當(dāng)性是通過(guò)自身的多樣性以對(duì)抗公共權(quán)力的單一性。其有效性的邏輯首先依賴設(shè)定其為一種集體人權(quán)。“世界上每一個(gè)人和每一個(gè)集體都有自治的權(quán)利。”71然而，市民社會(huì)的權(quán)利要轉(zhuǎn)化為一種社會(huì)權(quán)力需通過(guò)憲法予以確認(rèn)才能構(gòu)成對(duì)公共權(quán)力的制約，一般而言，其是通過(guò)造成對(duì)公共權(quán)力的緊張而維護(hù)自身利益的。自治仍是主權(quán)范圍內(nèi)的一種管理方式。自治不能脫離主權(quán)而存在。“人們一般都會(huì)承認(rèn)，古代和現(xiàn)代一些成熟的思想和感情都是堅(jiān)持‘自治’的，因?yàn)樗阅撤N方式包含看政治義務(wù)的真正根源和基礎(chǔ)。”72自治是市民社會(huì)的權(quán)力和公共權(quán)力之間力量對(duì)比的反映，其重要的條件是均勢(shì)的判斷和代價(jià)的選擇。公共權(quán)力總是在尋找機(jī)遇擴(kuò)大對(duì)自治的影響。“國(guó)家有可能會(huì)吞沒(méi)市民社會(huì)。”73自治追求構(gòu)造市民社會(huì)與公共權(quán)力之間的二元結(jié)構(gòu)，公共權(quán)力追求構(gòu)成市民社會(huì)與公共權(quán)力之間的一元結(jié)構(gòu)。市民社會(huì)是通過(guò)自身的組織化而形成的利益集團(tuán)來(lái)作用于公共權(quán)力的。
另一種方式是希望通過(guò)市民社會(huì)的斗爭(zhēng)而取得對(duì)議會(huì)權(quán)力的控制，從源頭上控制公共權(quán)力。其謀求對(duì)公共權(quán)力的積極制約且以獲得對(duì)議會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對(duì)公共權(quán)力的控制權(quán)為價(jià)值取向。相對(duì)于自治而言，這種方式是一種積極的行動(dòng)。其仍然在市民社會(huì)與公共權(quán)力的一元結(jié)構(gòu)中謀求對(duì)公共權(quán)力的控制而不僅僅是制約。“凡是利用和平宣傳能更快更可靠地達(dá)到這一目的的地方，舉行起義就是不明智的。”74當(dāng)立憲道路可以做到為無(wú)產(chǎn)階級(jí)利益所需的一切時(shí)（當(dāng)然，應(yīng)該得到大多數(shù)人民的擁護(hù)），和平過(guò)渡是適宜的。75
權(quán)力的分離并不是公共權(quán)力自身的理性化方式，而是“市民社會(huì)和政治社會(huì)在特定歷史時(shí)期互相斗爭(zhēng)的產(chǎn)物”。76且權(quán)力的分離，使得代議機(jī)構(gòu)的作用和地位不斷凸現(xiàn)出來(lái)。“議會(huì)‘深入’國(guó)家的觀點(diǎn)是政治科學(xué)和藝術(shù)的重大發(fā)現(xiàn)，值得當(dāng)代的克里斯托弗·哥倫布們做出反響。”77同時(shí)，分權(quán)中的國(guó)家統(tǒng)一：議會(huì)與市民社會(huì)的聯(lián)系更加密切；政府和議會(huì)分別的司法權(quán)代表了成文法律的連貫性（甚至可以反對(duì)政府）。三種權(quán)力自然也是政治霸權(quán)的工具，只是程度各異。”78根據(jù)葛蘭西的邏輯，市民社會(huì)是通過(guò)控制議會(huì)，制定法律從而控制和利用司法權(quán)以使行政權(quán)變成市民社會(huì)的工具的。葛蘭西邏輯的困境在于使立法權(quán)，行政權(quán)，司法權(quán)變成市民社會(huì)“霸權(quán)”的工具之后，這種霸權(quán)是屬于市民社會(huì)的權(quán)力還是屬于公共權(quán)力？更重要的是這種設(shè)想是使社會(huì)更為民主還是更為極權(quán)？公共權(quán)力的異化特質(zhì)是得到了消解還是得到了強(qiáng)化？公共權(quán)力是獲得了永恒性還是徹底消失了？79現(xiàn)實(shí)的政治事實(shí)是“議會(huì)化和民主化并非絕對(duì)必須有著相互聯(lián)系，而是往往處于對(duì)立之中。”80這個(gè)問(wèn)題必將把我們引入一個(gè)關(guān)于政黨政治組織問(wèn)題的更為理性的思考之中。政黨的興起是市民社會(huì)力量增長(zhǎng)的必然產(chǎn)物，是多樣性的市民社會(huì)結(jié)構(gòu)的對(duì)應(yīng)物，是市民社會(huì)權(quán)益的體現(xiàn)者。其與公共權(quán)力的松散關(guān)聯(lián)必不利于其使命的實(shí)現(xiàn)；其與公共權(quán)力的密切關(guān)聯(lián)必須通過(guò)嚴(yán)格組織化的形式才能實(shí)現(xiàn)，而嚴(yán)格的組織化與公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的同態(tài)必將導(dǎo)致市民社會(huì)權(quán)力政治化和同一化，這樣，代表市民社會(huì)權(quán)益的政黨在完成自己的使命時(shí)也會(huì)背離自己的宗旨，政黨政治需有外在機(jī)制才能有效地防止其再異化。
公共權(quán)力的出現(xiàn)是個(gè)人權(quán)利實(shí)踐關(guān)系的必然結(jié)果。公共權(quán)力運(yùn)行方式因其自身局限又會(huì)導(dǎo)致其正當(dāng)性失缺。委托關(guān)系的正當(dāng)性被統(tǒng)治關(guān)系的合法性所掩蓋。“統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的主體性的‘同一性’逐漸消失。由于‘統(tǒng)治者’與‘被統(tǒng)治者’之間的‘治’與‘被治’關(guān)系的出現(xiàn)，社會(huì)利益的分配機(jī)制中對(duì)‘主體性’的考慮被忽略了。‘人權(quán)’的理念被‘統(tǒng)治關(guān)系’的邏輯所掩蓋。”81公共權(quán)力在調(diào)整個(gè)人權(quán)利關(guān)系的過(guò)程中本身也應(yīng)該被調(diào)整。“法律是國(guó)家進(jìn)行積極文明建設(shè)的壓抑和消極表現(xiàn)。”82“人類社會(huì)是否真正能夠通過(guò)深思熟慮和自由選擇來(lái)建立一個(gè)良好的政府，還是他們永遠(yuǎn)注定要靠機(jī)遇和強(qiáng)力來(lái)決定他們的政治組織。”83向我們提出了一個(gè)在政治領(lǐng)域中，人是否能夠發(fā)揮自己的能動(dòng)性的問(wèn)題。“希臘人賦予法律以公平概念，我們賦予法律以選擇概念，實(shí)際上二者兼而有之。”84人類的政治實(shí)踐表明，用憲法調(diào)整公共權(quán)力可以是人類理性選擇的結(jié)果。
消除公共權(quán)力與個(gè)人權(quán)利之間的對(duì)立在于在民主的基礎(chǔ)上將個(gè)人權(quán)利和公共權(quán)力納入一個(gè)統(tǒng)一的憲法框架之中，使公共權(quán)力從新回到權(quán)利的本源中去尋找自身的正當(dāng)性，而將個(gè)人權(quán)利和公共權(quán)力置于一個(gè)更上位的權(quán)利體系之中。“天賦權(quán)利就是人在生存方面所具有的權(quán)利。”“公民權(quán)利就是人作為社會(huì)一分子所具有的權(quán)力。”“他的天賦權(quán)利是他的一切公民權(quán)利的基礎(chǔ)。”85將公共權(quán)力予以界定轉(zhuǎn)化為憲法權(quán)力，“在‘應(yīng)然’憲法價(jià)值屬性的限制下，權(quán)力成為憲法的一種‘應(yīng)然性’，也就是說(shuō)，‘公共權(quán)力’的正當(dāng)性受到‘憲法’價(jià)值的限制，成為一種‘憲法權(quán)力’”。86這種轉(zhuǎn)化，既不是個(gè)人權(quán)利自身自在邏輯的必然歸宿，也不是公共權(quán)力自在邏輯的必然展開(kāi)，而是加入了人類政治實(shí)踐活動(dòng)中能動(dòng)性的維度，其是人類政治實(shí)踐合規(guī)律性和合目的性的必然結(jié)果，是政治文明的重要標(biāo)志。
* 秦前紅（1964—），男，湖北仙桃人，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士。
** 程關(guān)松（1965—），男，湖北麻城人，武漢大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。
① 《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，1972年5月第1版，第18頁(yè)。
② [德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》上卷，商務(wù)印書館，1995年12月第1版，第60頁(yè)。
③ 同上，第61頁(yè)。
④ 同上，第60頁(yè)。
⑤ 馬克思：《摩爾根〈古代社會(huì)〉一書摘要》，人民出版社，1965年4月第1版，第四編：財(cái)產(chǎn)觀念的發(fā)展。
① [德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》上卷，商務(wù)印書館，1995年12月第1版，第61頁(yè)。
② 同上。
③ [英]霍布斯：《利維坦》，商務(wù)印書館，1985年9月第1版，第94頁(yè)。
④ [美]文森特·奧斯特羅姆：《復(fù)合共和制的政治理論》，上海三聯(lián)書店，1999年6月第1版，第55頁(yè)。
⑤ 馬克思：《摩爾根〈古代社會(huì)〉一書摘要》，人民出版社，1965年4月第1版，第60頁(yè)。
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