[ 李健 ]——(2011-10-24) / 已閱17421次
基層院檢察隊伍專業化建設之構想
李 健 威遠縣人民檢察院
【內容提要】基層檢察院檢察隊伍專業化建設是整個檢察隊伍專業化建設的基礎和重要組成部分。基層檢察院檢察隊伍專業化建設有重要價值，但建設面臨許
多困難，需要認真分析并努力尋找有效路徑。
【關 鍵 詞】基層檢察院 專業化建設 路徑
“基層檢察院是全部檢察工作的基礎，是檢察機關聯系人民群眾的橋梁與紐帶，是維護社會和諧穩定和公平正義的第一線平臺”。 前些年對基層檢察院有個界定，即三個80%，80%的檢察干警在基層檢察院，80%的案件任務在基層檢察院，80%的檢察人員違法犯罪案件發生在基層檢察院，可見基層檢察院對于整個檢察機關的重要性，這種重要性既表現在基層檢察院是整個檢察工作的基石又表現在基層檢察院特別需要關注，尤其是基層檢察院的隊伍建設，隊伍建設的最主要方面是專業化建設。檢察隊伍的專業化建設是現代法治建設的需要和必然選擇，沒有檢察隊伍的專業化就沒有檢察工作的法治化。本文對基層檢察院隊伍專業化建設做一探討。
一、 基層院檢察隊伍之現狀及成因
“檢察隊伍的專業化是指各類檢察人員具備與其崗位相適應的理論知識、思維方式、檢察工作技能等素質，從而保證檢察隊伍能承擔起法律監督職責。檢察隊伍的專業化建設是指保證各類檢察人員經過系統學習和實踐獲得與其崗位相適應的專業意識、專業素養、專業知識、專業技能和職業道德的素質、規則、保障及其形成和實踐過程。” 專業化的核心是必須具有專業意識、專業素養、專業知識、專業技能，檢察隊伍的專業化的重要主體是檢察官隊伍。目前，基層檢察院檢察隊伍的專業化程度不高，令人堪憂，以四川省東南某市的基層檢察院為例進行分析后可以看出基層檢察院檢察隊伍的現狀。這種現狀具有一定的普遍意義，特別是對于中西部的基層檢察院專業化程度具有風向標的作用。
現在我們從文化構成、隊伍來源和年齡情況對該市基層檢察院做一分析，可以對專業化的現狀做一評價。
（一）文化構成。在全市基層檢察院381名檢察人員中，第一學歷是研究生學歷的為零，第一學歷為全日制法律本科的有22名，占整個檢察人員的5%，第一學歷為全日制本科的有53名，占整個檢察人員的13.9%，其余81.1%絕大多數為高中以下學歷，在40歲以上年齡段的檢察人員中98%以上為高中甚至初中學歷。
（二）隊伍來源。有四種來源，公開招錄、社會考調、改業人員和轉業人員。與公務員招錄同步的檢察人員招錄是最近幾年才開始，招錄人員多是全日制本科以上畢業的大學生，人數非常少，其中一部分體改生還在接受法律知識的學習；社會考調人員有一定比例，1985年至1996年檢察機關面向社會進行了六次較大規模的公招，考調了一批當時比較優秀的人才，這些考調人員多是高中以上學歷，少部分是非法律專業畢業的全日制本科生；檢察人員中有少數改業人員，主要是從行政、教育和企業改業從事檢察工作；部隊轉業人員占有相當比例，在公開招錄之前，部隊轉業人員占了檢察人員的絕大多數，這批轉業干部99%以上是高中及以下學歷。在全國統一司法考試開始和《檢察官法》修改后仍有不少轉業干部進入檢察機關，其中一部分進入了法警隊伍，一部分至今沒有通過全國司法考試無法進入檢察官序列，仍然是書記員。
（三）年齡結構。基層檢察院年齡結構老化，斷層現象十分嚴重，以該市某基層檢察院為例，該基層檢察院現有在職檢察人員82人，其中30歲以下的 7人，占總數的8.5%，31-40歲11人，占總數13.4%，41-50歲的34人，占總數 41.5%,51-60歲的30人，占總數的36.6%，平均年齡45.4歲。這是在最近幾年連續招錄后的情況，在此之前年齡老化、結構斷層的情況更令人揪心。
從以上情況分析可以對基層檢察院的隊伍現狀得出如下結論：
一是學歷層次低。本文所稱學歷是第一學歷，即全日制學歷。全日制本科以上學歷僅占檢察人員總數的13.9%，其余86.1%的絕大多數為高中、初中學歷。雖然檢察機關恢復重建30多年來大力進行教育培訓，如“萬人續本”活動，學歷層次普遍提高，但培訓的效果并不理想，這里我們并不是要否定檢察機關開展培訓的成績，檢察培訓后面要分析。這樣的文化素質是不能適應檢察工作和法治化建設的需要的。
二是專業知識少。全日制法律本科學歷的檢察人員更少，僅占5%，比例非常低，這意味著95%的檢察人員沒有接受過系統、全面的法學理論的學習，專業知識、專業素養較低。檢察機關開展的專業培訓在一定程度上豐富了檢察人員的專業知識，但未能從根本上改變檢察人員專業知識匱乏的事實。
三是專業技能差。客觀而言，在目前的基層檢察院，不少檢察人員的專業技能不能適應檢察事業的需要，不能適應法治建設的需要。在業務部門中，一般而言部門負責人的業務能力較強。比較而言，公訴、偵查監督部門的專業技能較強、自偵部門專業技能相對單一，有部分檢察人員專業技能較強，除此之外的檢察人員專業技能普遍較差，人們形成了一種認識：民行、監所、控申、辦公室等部門是檢察機關的養老院、療養院。
四是專業人才缺。基層檢察院由于學歷層次低、專業知識少、專業技能差，從而導致專業人才嚴重缺乏，專門人才、復合型人才稀缺，高層次的既具有豐富實踐經驗又有理論素養和研究能力的專家型人才更是鳳毛麟角。
五是人才斷層重。基層檢察院年齡老化，結構斷層十分突出。該市381名檢察人員中，40歲以上占75%以上，平均年齡45歲以上，有的基層檢察院甚至到達46歲。30歲以下的年輕檢察人員嚴重不足，造成人才斷檔，青黃不接。
形成檢察隊伍專業化程度低的主要原因有以下方面：
第一、觀念錯位是檢察隊伍專業化程度不高的基本因素。中國在傳統意義上是一個集權專制國家，強調“大一統”，國家的一切權力，立法、行政、司法權皆集中于皇帝，都是維護皇權和統治階級的利益的工具，因此立法、行政、司法權三權合一成為封建統治的常態和基本特征。司法的政治附屬地位在人們心目中根深蒂固的存在，司法的“工具論”始終沒有改變，司法的其余價值沒有得到確認和發揮。在封建時期，行政權力膨脹、強大，地方行政首腦既行使行政權也行使司法權，因此沒有形成專門的司法隊伍，更不能形成專業化的司法隊伍。司法具有傳承性，司法“工具論”在目前還有廣闊的市場，更加之時下行政權的強大，因此司法受到干預的情形時有發生，司法(檢察)的價值、作用很大程度定位于“工具”。這種理念的錯位成為了檢察隊伍專業化程度不高的基本因素，因為價值因素導致國家對檢察隊伍專業化建設重視不夠，甚至在某種程度上忽視了檢察隊伍專業化建設。作為檢察人員本身來講，亦無專業化的追求。
第二、制度缺失成為檢察隊伍專業化程度不高的重要因素。首先是受觀念錯位的影響，檢察隊伍專業化的制度保障存在缺失，主要表現在檢察隊伍來源方面。檢察機關恢復重建至確立全國統一司法考試前，檢察隊伍客觀上講還談不上專業化問題，對檢察機關的定位是專政工具，具有強烈的武裝色彩，實行的是準軍事化管理。過分強調服務大局，忽視了檢察工作的專業性、特殊性，檢察機關成為了配合地方黨政的“接收站”，檢察隊伍的來源主要是部隊轉業干部。甚至在全國統一司法考試制度建立后不少基層檢察院仍在承擔“任務”，接受部隊轉業干部。檢察隊伍專業化得不到制度保障帶來的負面效應十分嚴重，至今仍有部分轉業干部過不了“司考”被擋在檢察官隊伍之外成了老書記員，檢察隊伍的專業化建設和國家法治建設及個人的成長與進步均收到了較大影響。其次是受觀念錯位的影響，檢察權獨立行使的制度保障存在缺失，影響了檢察隊伍的專業化。《憲法》規定“人民檢察院依法獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干預”，但在司法實踐中，檢察權的獨立行使缺乏有效的制度保障，形成了三個層次。檢察工作接受黨的領導是必須的，具體而言，一級檢察機關要接受當地黨委的領導，但是黨委領導不時變異成黨委主要領導的領導，還會變異成借黨委領導之名行不當干預之實，甚至借黨委領導之名謀個人之私利。這種情況下，實際是在行使部分檢察權。第二層次是檢察委員會行使檢察權，檢察委員會是檢察機關的案件的決策機構，依照《檢察院組織法》行使檢察權。第三層次是檢察官代表國家行使檢察權。三個層次的檢察權行使在某種程度上弱化了檢察官的主體性，不利于檢察官主體作用的發揮，一定程度上影響了檢察隊伍專業化建設。
第三、經濟保障不力成為檢察隊伍專業化程度不高的輔助因素。基層檢察院招人才難，但留住人才更難，特別是中西部地區，老少邊窮地區尤其難，其中最主要原因有三，一是人居環境不如意，二是發展前景不光明，三是經濟待遇差。其中經濟待遇是至關重要的因素。中西部地區特別是西部地區經濟發展總體水平的相對落后，對檢察機關的投入很不夠，在很大程度上限制了檢察隊伍專業化的進程。中西部經濟落后造成同樣是檢察人員，和東部沿海的經濟待遇有較大懸殊，老少邊窮地區基層檢察院的經濟待遇則更不如意。地區經濟不發達，能保證檢察機關的正常運轉已經不易，要提高檢察人員經濟待遇更不易，因此即便通過公招招到了全日制大學生也很難留住。該市某縣檢察院相對偏僻，最近幾年公招本科生10名，其中有2名錄取后自動放棄，有1名沒有到院上班，被上級院借用，兩年后調離。最近借調1名在鄉鎮工作的通過了司法考試的全日制大學生，該大學生工作了15天后自動放棄進城機會回到了原單位，主要原因是工作量大，經濟待遇差，發展前景不明朗。
第四、檢察官培養的非規范性成為檢察隊伍專業化程度不高的重要因素。我國的檢察制度深受大陸法系檢察制度的影響，但是在檢察官的培養上卻沒有借鑒大陸法系國家的優秀做法。德國、日本實行法律職業一體化，法官、檢察官、律師的培養比較規范、科學、嚴格。既要經過較長時間的法律學習，更要經過司法實踐的鍛煉和經驗的積累，才能成為一名檢察官。成為職業檢察官后，德國的培訓制度也十分嚴格。我國的檢察官培養制度存在明顯缺陷，首先是大學教育和司法實踐脫節較嚴重；其次是檢察官準入寬松，門檻低；三是檢察官職業培訓不規范，不科學，效果不理想，這些成為檢察隊伍專業化程度不高的重要因素。
二、基層檢察院隊伍專業化價值分析
檢察工作是一項重要的司法工作，具有很強的專業性、特殊性，要充分發揮檢察工作的價值，沒有專業化的檢察隊伍是無法實現的。檢察隊伍專業化具有以下價值。
（一）檢察隊伍專業化是中國特色社會主義法治建設的需要。2011年1月，吳邦國宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成，在國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現有法可依。法律體系形成后，對法律的執行和執行法律的監督將變得更為重要。“徒善不足以為政,徒法不足以自行” ，中國特色的社會主義法律體系的形成只是走了法治建設的第一步，做到了有法可依，有了法律而沒有專業化的隊伍去執行，法律本身將失去其價值和功能，如果執行法律的隊伍素質低下，執法不嚴或胡亂執法那比無法可依的后果更為嚴重。人民檢察院是國家的法律監督機關，承擔著法律監督職責，因此對檢察隊伍的素質要求更高，對專業化程度的要求更苛刻。大力加強檢察隊伍專業化建設，尤其是檢察官隊伍的專業化建設對于推進中國特色社會主義法治建設具有重要價值，換言之，沒有專業化的檢察隊伍，法治建設是不可想象的。
（二）檢察隊伍專業化是保障全社會實現公平和正義的需要。“社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義” ，公平正義是全社會的共同追求，也是法律的價值目標。檢察機關是保障公平正義的重要屏障。作為履行法律監督職責的檢察隊伍具備怎樣的能力將決定法律監督的成效，影響公平正義的實現。檢察隊伍專業化是履行法律監督職責的基本前提，專業化程度越高將越能實現憲法定位，越能保證法律統一、正確實施，越能保障社會的公平正義。
（三）檢察隊伍專業化是檢察事業自身發展的內在需要。在司法改革的初期，法學界、實務界有一種比較強烈的聲音：取消檢察機關的偵查權、逮捕權、取消民事行政檢察制度，將檢察機關設置為純粹的公訴機關。當時有一詼諧的段子：法院鬧獨立，檢察機關守陣地，公安司法收漁利。之所以要求削弱檢察權，一個非常重要的原因就是，檢察隊伍專業化程度不高，履行法律監督職責的能力不強，效果不理想，人民群眾和社會不滿意。檢察事業的發展遇到了不少新問題，檢察改革提上了議事日程，對檢察隊伍的評價和質疑越來越多，提高檢察隊伍專業化的呼聲越來越強烈。隨著司法改革進程的加快，檢察改革也進入了快車道，2009年2月，最高人民檢察院制定并下發了《2009-2012年基層人民檢察院建設規劃》，《規劃》進一步明確要加強檢察隊伍專業化建設，還制定了職業準入、職業保障等具體措施。近些年來，各級檢察機關采取有效舉措，大力提升檢察隊伍專業化水平，努力培養專門人才、復合型人才及高層次的專家型人才。檢察事業的發展需要檢察隊伍專業化。
三、基層院檢察隊伍專業化建設的路徑
基層檢察院隊伍專業化之路崎嶇而漫長，面臨諸多困難，立足于現狀，有以下路徑。
（一）構建嚴格、科學的準入制度
檢察隊伍準入，特別是檢察官隊伍準入制度是檢察隊伍專業化的基石和保障，制定嚴格科學的檢察隊伍準入制度已成當務之急，刻不容緩。以檢察官準入為例做一分析。《檢察官法》第十條第一款第六項規定“高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業具有法律專業知識，從事法律工作滿二年，其中擔任省、自治區、直轄市人民檢察院、最高人民檢察院檢察官，應當從事法律工作滿三年；獲得法律專業碩士學位、博士學位或者非法律專業碩士學位、博士學位具有法律專業知識，從事法律工作滿一年，其中擔任省、自治區、直轄市人民檢察院、最高人民檢察院檢察官，應當從事法律工作滿二年。”本條第三款又規定“適用第一款第六項規定的學歷條件確有困難的地方，經最高人民檢察院審核確定，在一定期限內，可以將擔任檢察官的學歷條件放寬為高等院校法律專業專科畢業。”該條規定了檢察官準入條件，從中可以得知檢察官的準入門檻較低。準入門檻低勢必會造成檢察隊伍專業化程度低 也會影響到整個檢察事業的發展和國家法治化的進程。我國的檢察制度受大陸法系影響較深，大陸法系檢察官的準入門檻非常高，如前所述，德國的檢察官必須是修完法學院專業的大學生才有資格報名參加，學生可以自由選擇何時參加第一次司法考試，通過第一次司法考試后還有經過兩年的實踐訓練，嚴格地成為“預備服務”，然后參加第二次司法考試，優秀的才能取得檢察官選任資格，當檢察官出現空缺時，才可以報考，申請實習檢察官資格，司法部門根據司法考試成績和預備服務的表現情況等因素選出優秀者指派到檢察院試用，實習期滿后，檢察院對其作出一個總體評價，并將評分提交州司法部，然后通過面試和考核后選出檢察官。州司法部長審查后決定是否授予候補檢察官身份，被錄用后還有三年的試用期，最終通常只有5%的實習檢察官被任命為職業檢察官。 日本的檢察官必須是正規大學的法律本科生，經過三次司法考試后方能成為檢察官，通過率為1/60。《檢察官法》第十三條一款規定：“初任檢察官采用嚴格考核的辦法，按照德才兼備的標準，從通過國家統一司法考試取得資格，并且具備檢察官條件的人員中擇優提出人選。”結合第十條一款之規定和實踐，我國的檢察官準入條件可以理解為，學歷為全日制本科畢業，不一定是法律專業，特殊情況下可以是專科畢業，要通過公務員考試（不一定通過司法考試），進入檢察機關后可以參加司法考試，通過者被任命為檢察官。比較而言，我國的檢察隊伍（檢察官隊伍）的準入門檻遠遠低于大陸法系國家。
就我國的國情而言，要達到大陸法系國家檢察官的準入門檻還有很長的過程，但是建立嚴格、科學的準入制度是必須的。我們認為有三個條件必須具備，一是全日制法律專業本科以上畢業，二是通過司法考試，三是必須有一定的檢察實習期，否則檢察隊伍專業化無從保障。
（二）建立科學、規范的培養制度
檢察隊伍專業化離不開科學、規范的培養制度。培養和培訓是截然不同的兩個概念，培養既包含培訓更包含開發和鍛煉。大陸法系檢察官的選任過程是培養，成為檢察官后的專業化培訓亦是培養。在我國，最高人民檢察院2009年出臺了《關于2009年～2012年大規模推進檢察教育培訓工作的實施意見》，《意見》對檢察教育培訓對了總結、分析和安排。由于國情的因素，我國檢察官的培養制度不科學、不規范，效果不理想。一方面是高等院校的法學教育與司法實踐存在比較嚴重的脫節現象，學生學到的理論知識與成為檢察官后的司法實踐不相銜接；另一方面是檢察官接受的培訓針對性不強、內容單一、缺乏實效，更多的是流于形式。檢察機關恢復重建以來，開展了多種形式的學歷教育和培訓，雖然取得了一定成效但是并沒從根本改變檢察隊伍專業化程度不高的客觀事實。我們認為檢察隊伍，尤其是檢察官的培養是一個非常復雜的系統工程，可以分成兩個階段，采取如下方式進行培養。職前培養和在職培養。職前培養主要是高等院校的法學教育和崗前培訓。在職培養主要是知識、法律的更新培訓和檢察技能的培訓和鍛煉。具體而言，可以采取以下路徑：
1、增強法學教育的針對性、實效性。高等教育不是象牙塔，目前，我國更加缺少的是法律實務工作者，高等教育的培養目標主要應該是法官、檢察官、警察和律師。法學院校的本科大學生畢業后更多的是從事法律實務而不是理論研究或教學，因此法學教育既要注重系統理論灌輸，更要注重司法實踐的需求，增強法學教育的針對性和實效性。
2、注重檢察人員的崗前培養，為履職奠定基礎。崗前培訓，檢察機關一直都在堅持，崗前培訓應在培訓內容、方式等方面進行完善，力爭取得成效。
3、強化在職培養，提高專業化檢察技能。改變、完善現在的培訓模式。目前，檢察人員的培訓模式主要有在職學歷教育、知識講座，承擔培訓任務的是檢察機關、檢察官學院，培訓主體多是中層主要負責人以上的檢察人員，或者續職人員、檢察官等級晉升人員，培訓內容比較寬泛。可以從以下方面完善在職培訓。一是擴大承辦培訓主體，改變僅由檢察機關培訓的慣例，借鑒大陸法系國家的做法，國內政法院校和大學法學院也可以培訓檢察人員，充分借用政法院校和大學法學院的專業優勢；二是擴大培訓面，將培訓主體擴大至從事檢察業務工作的人員，逐步提升其專業水平；三是建立分類培訓制度，避免培訓泛化，增強實效性。刑檢、自偵、民行等部門可以分類進行培訓，切實提高檢察技能。近些年，民行部門的培訓相當規范和有效，幾乎是年年都在培訓。四是創立脫產培訓制度。規定檢察業務骨干每年必須有1-2個月的脫產培訓時間，靜下心潛心接受培訓。五是精心編制培訓教程。現在的培訓內容隨意性較大，針對性不強，幾乎是專家學者們在學校的講座，內容多是立法背景、立法過程之類，對于司法實踐益處有限。六是加強檢察隊伍師資建設，選任優秀的專家學者和檢察官授課。目前，聘請的授課教師不固定，教師水平參差不齊，影響了培訓效果。七是廣泛開展崗位練兵活動，提高檢察監督的技能。
（三）推行科學、易行的管理制度
在本世紀初，檢察系統就提出了檢察人員分類管理的概念，最高人民檢察院《2004--2008年全國檢察人才隊伍建設規劃》中明確提出了“認真抓好檢察人員分類管理改革試點，完善檢察人員分類管理改革框架方案，爭取到２００８年底前，在全國各級檢察機關全面推行檢察人員分類管理。”隨后重慶市開展了試點工作，然而時至今日，檢察人員的分類管理制度仍未建立，檢察人員分類管理仍未推行。檢察人員分類管理既是檢察隊伍專業化建設的需求，也是現代法治社會的發展趨勢。當前，我國檢察人員管理存在行政化管理模式，表現為內設機構行政化，職位泛化和司法屬性淡化的特點，混崗混編，職務晉升機制單一的缺陷，這與檢察隊伍專業化的大趨勢相背離，妨礙了司法資源的優化配置。 對檢察人員的管理應該分類，有人提出可以分為檢察官、檢察書記員、檢查技術人員、行政人員、司法警察五類，我們認為，這種分法較細、易于管理，是可行的。根據不同工作性質進行專業化管理，建立科學、規范的符合司法規律和司法特點的管理制度、晉升制度。使各類人員各司其職，各盡其能，大力促進檢察隊伍專業化建設，特別是檢察官隊伍的專業化建設。
（四）落實充裕、有效的保障制度
檢察隊伍的職業保障是檢察隊伍專業化的重要基礎。和西方國家的職業保障相比，我國的職業保障水平相去甚遠。在大陸法系國家，檢察官的社會地位高，經濟待遇及其他福利好，成為了人人趨之若鶩的職業。目前，我國的檢察人員社會地位低于黨政干部，經濟待遇、福利待遇在公職人員中居于中間低位，遠低于壟斷行業，行使檢察權常常受到不當干擾，執法環境不理想。許多優秀法律人才不愿到檢察機關工作，特別是到基層檢察院，更不愿到人居條件差的基層檢察院工作。在基層檢察院，即便招錄到了少數優秀大學生也留不住，職業保障不力是非常重要的原因。如前所述，某基層檢察院借調人員工作15天后主動離開了檢察院。應建立有力的檢察職業保障制度，我們認為，可以采取如下措施：一是建立單獨的檢察隊伍工資、福利體系。將檢察隊伍的工資標準、福利待遇與公務員系列脫鉤。檢察隊伍工資、福利標準要高于公務員及其他人員，將這一標準定位于全社會頂端位置。二是從法律上確立檢察官的從業保障機制，非經法定程序、法定條件不得罷免其檢察官職務，實行檢察官終身制。三是建立檢察人員激勵機制。對業績突出的檢察人員依法獎勵。四是規范完善黨的領導。制定相關制度規范黨的領導，避免借黨的領導行不當干預之實，甚至某個人之私。
基層院檢察隊伍的專業化建設是整個檢察隊伍專業化建設的重要組成部分，沒有基層檢察院隊伍的專業化就沒有檢察隊伍的專業化。因此，必須以最大的決心，最有力的舉措推進基層院檢察隊伍的專業化建設。
