[ 劉鴻泉 ]——(2011-9-8) / 已閱13664次
【內(nèi)容提要】圍繞我國憲法對檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能定位，按照黨的“十七大”提出的司法體制改革的總目標(biāo)和總要求，從研究檢察權(quán)與檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)關(guān)系入手，分析檢察機(jī)關(guān)在履行憲法賦予偵查權(quán)活動(dòng)中存在的問題，闡述檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)制度的有關(guān)理論，提出完善檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)理論體系和相關(guān)立法的建議。
【關(guān) 鍵 詞】特別檢察權(quán) 特別偵查措施 調(diào)查權(quán) 偵查管轄 補(bǔ)充偵查
近年來，在學(xué)術(shù)界關(guān)于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的爭論十分激烈，有學(xué)者主張取消檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)，使其成為單純的公訴機(jī)關(guān)；也有一些社會(huì)知名人士從我國當(dāng)前反腐敗斗爭的實(shí)際需要出發(fā)，主張突破現(xiàn)行憲法框架，仿照香港特別行政區(qū)和美、日等國家的反腐敗做法，成立與國家行政機(jī)關(guān)、國家審判機(jī)關(guān)、國家檢察機(jī)關(guān)、國家軍事機(jī)關(guān)并行的“國家廉政總署”，專門行使原檢察機(jī)關(guān)對國家工作人員職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。而檢察系統(tǒng)同仁的觀點(diǎn)當(dāng)然是主張進(jìn)一步完善偵查權(quán)制度，并提出了一些理論支撐和有關(guān)偵查權(quán)改革的建議。筆者認(rèn)為，這些同仁的觀點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是很客觀的。
黨的“十七大”報(bào)告指出：“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。黨的“十七大”報(bào)告為檢察機(jī)關(guān)法律地位作出了權(quán)威性的注解，對檢察改革的方向提出了明確的要求。下面，筆者圍繞這一精神，從以下幾個(gè)方面闡述檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)問題，有不妥之處，請不吝賜教。
一、完善檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)制度是檢察改革的重要內(nèi)容
檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)是檢察權(quán)的重要組成部分，探討檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)制度必須首先對檢察權(quán)理論中的一些概念有一個(gè)清晰的認(rèn)識。
關(guān)于檢察權(quán)力方面的概念有“檢察權(quán)”與“法律監(jiān)督權(quán)”等提法，應(yīng)當(dāng)如何定義“檢察權(quán)”與“法律監(jiān)督權(quán)”？二者有什么聯(lián)系和區(qū)別？對這個(gè)問題，一直存在著很大的爭議，在實(shí)際工作中也有被混亂使用的情況。
我國《憲法》第一百二十九條和《人民檢察院組織法》第一條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。這既是憲法對檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)的重要組成部分的定位，是與國家行政機(jī)關(guān)、國家審判機(jī)關(guān)、國家軍事機(jī)關(guān)并行、由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并向它負(fù)責(zé)的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；也是憲法對檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力性質(zhì)的定位，通過行使法律監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)切實(shí)執(zhí)行法律，并監(jiān)督全體公民和組織嚴(yán)格遵守法律，以保障國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。
《憲法》第一百三十一條規(guī)定：“人民檢察院依照憲法和法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉”；《人民檢察院組織法》第九條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人干涉”。“檢察權(quán)”的概念以憲法的形式固定下來，并與其它國家權(quán)力相區(qū)別，是獨(dú)立于國家職能中的行政權(quán)、審判權(quán)和軍事權(quán)之外的國家權(quán)力。
由上述法律規(guī)定可以看出：“法律監(jiān)督”是我國法律體系中的一個(gè)專門術(shù)語，有其特定的含義，它是指專門的國家機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，運(yùn)用法律規(guī)定的手段對法律實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)察督促并能產(chǎn)生法定效力的活動(dòng)［1］，是《憲法》和《人民檢察院組織法》對我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能定位，而就國家權(quán)力的劃分來講，檢察機(jī)關(guān)行使的權(quán)力應(yīng)當(dāng)統(tǒng)稱為“檢察權(quán)”，而不應(yīng)當(dāng)稱為“法律監(jiān)督權(quán)”，“法律監(jiān)督權(quán)”的提法沒有憲法和法律的依據(jù)，只是學(xué)術(shù)概念；行使檢察權(quán)的各種活動(dòng)和過程應(yīng)當(dāng)稱為“法律監(jiān)督活動(dòng)”。諸如“檢察監(jiān)督”等提法，是根據(jù)監(jiān)督主體不同相對于“人大監(jiān)督”、“群眾監(jiān)督”、“輿論監(jiān)督”而言的，不是特定的法律術(shù)語。
而《檢察官法》第六條把“依法進(jìn)行法律監(jiān)督工作與公訴、對直接受理案件的偵查和其他法律規(guī)定的職責(zé)”并列舉出，規(guī)定為檢察官的職責(zé)，是以當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工為依據(jù)，以突出強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督職責(zé)來說明檢察官職責(zé)的，這里的“法律監(jiān)督”應(yīng)當(dāng)主要指的是立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、民事行政審判監(jiān)督等工作職責(zé)，與檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位是有區(qū)別的。檢察官的上述幾項(xiàng)職責(zé)在邏輯關(guān)系上是并行的，也是有區(qū)別的，不能理解為偵查、公訴等工作不屬于法律監(jiān)督活動(dòng)。
基于這樣的理解和概念劃分，根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)包括法律監(jiān)督權(quán)、偵查權(quán)和公訴權(quán)。法律監(jiān)督權(quán)指的是偵查監(jiān)督以及民事行政檢察、監(jiān)所檢察等監(jiān)督權(quán)力和職責(zé)。有學(xué)者提出：“檢察權(quán)與偵查權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)是包含與被包含的關(guān)系，屬于屬種關(guān)系［2］，筆者同意這種觀點(diǎn)。由此，我們可以對“檢察權(quán)”定義為：“是指人民檢察院通過直接受理案件偵查及公訴、法律監(jiān)督活動(dòng)，行使追訴犯罪和糾正法律適用中的違法行為，以保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的一項(xiàng)獨(dú)立的國家權(quán)力。”也就是集偵查權(quán)、公訴權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)三位一體的混合性國家權(quán)力［3］。
近年來，在“誰來監(jiān)督‘監(jiān)督者’的呼聲中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能有逐漸削弱的趨勢，特別是1996年修訂的《刑事訴訟法》和相關(guān)的司法解釋，縮小了檢察機(jī)關(guān)偵查管轄的案件范圍，對直接受理案件的犯罪主體范圍也進(jìn)行了嚴(yán)格限制，僅限于《刑事訴訟法》第九十三條限定的國家工作人員。在偵查手段方面，嚴(yán)格限制傳喚、拘傳犯罪嫌疑人不得超過12小時(shí)的規(guī)定；雖然法律賦予檢察機(jī)關(guān)偵查程序適用公安機(jī)關(guān)的偵查程序，但是，由于沒有公安機(jī)關(guān)的特殊偵查手段，很難獲取高科技、高智商、高級別職務(wù)犯罪案件的證據(jù)。由于警察和律師權(quán)力不斷擴(kuò)張，立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督成了“雞肋”，《說明不立案理由書》、《通知立案書》往往成為一紙空文。由于庭審方式的轉(zhuǎn)變，法官成為審判的主角，出現(xiàn)“審判引導(dǎo)公訴”的怪現(xiàn)象，一些基層檢察院公訴什么罪名，都要事先征求法院的意見；多數(shù)檢察院多年沒有抗訴案件，完全喪失檢察機(jī)關(guān)的重要監(jiān)督權(quán)。
由于法律監(jiān)督職能的削弱，行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行政、司法人員枉法裁判等問題日益突出；一些在全國有重大影響的冤案、錯(cuò)案頻頻發(fā)生，雖然原因很多，但是，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督不力是重要原因，甚至個(gè)別檢察機(jī)關(guān)和工作人員面對壓力和誘惑，不敢監(jiān)督甚至同流合污，使案件得不到公正處理。
因此，按照黨的“十七大”關(guān)于司法體制改革的總體要求，盡快提高檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督“權(quán)威”是一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。要真正把對檢察權(quán)理論的認(rèn)識提高到一個(gè)新的高度，以偵查權(quán)的權(quán)威體現(xiàn)檢察權(quán)的權(quán)威，以完善的檢察權(quán)制度體現(xiàn)黨的“十七大”和憲法對檢察改革的總體改革要求和職能定位。
二、特別檢察權(quán)賦予偵查權(quán)更廣闊的外延
在學(xué)術(shù)研究和現(xiàn)行法律條文中，還沒有“特別檢察權(quán)”的概念和術(shù)語。筆者認(rèn)為，引入“特別檢察權(quán)”的概念，主要是基于《人民檢察院組織法》第五條第一款“對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)”。這里的檢察權(quán)，筆者理解，應(yīng)當(dāng)包括對上述特別案件的特別偵查權(quán)、特別逮捕權(quán)、特別公訴權(quán)等全部檢察權(quán)。
我們知道，從1949年9月21日由《中國人民政治協(xié)商會(huì)議》產(chǎn)生的最高人民檢察暑，到1954年9月1日由中華人民共和國第一屆全國人民代表大會(huì)通過的第一部憲法《中華人民共和國憲法》和《人民檢察院組織法》產(chǎn)生的最高人民檢察院和地方各級人民檢察院；從1957年到1966年檢察職能被嚴(yán)重削弱、1968年被砸爛，再到1966年到1978年人民檢察制度的空白階段，新中國的檢察制度經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過程。1978年，第五屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議修訂的《中華人民共和國憲法》決定重建人民檢察院，1979年7月修正通過的《人民檢察院組織法》進(jìn)一步確立了人民檢察院的性質(zhì)、法律地位和職權(quán)。《人民檢察院組織法》雖經(jīng)修改，但仍然保留了第五條第一款規(guī)定的內(nèi)容。
為什么《人民檢察院組織法》第五條第一款明確規(guī)定人民檢察院這一職權(quán)呢？筆者認(rèn)為，這應(yīng)當(dāng)是《人民檢察院組織法》對檢察機(jī)關(guān)憲法地位和法律監(jiān)督職能的進(jìn)一步明確確認(rèn)，也是在檢察機(jī)關(guān)剛剛恢復(fù)重建以后，黨和國家針對在“文革”期間法制遭到嚴(yán)重破壞，而賦予檢察機(jī)關(guān)的一種特別權(quán)力，旨在通過檢察機(jī)關(guān)依照憲法的規(guī)定履行法律監(jiān)督職能，維護(hù)憲法秩序，保障國家法律、法令和政策的暢通，使檢察機(jī)關(guān)真正成為“法律的守護(hù)神”、 維護(hù)國家法律的“代言人”。當(dāng)時(shí)，雖然沒有“特別檢察權(quán)”的法律術(shù)語，但是，1980年9月全國人大常委會(huì)發(fā)布了為專門審判林彪、江青反革命集團(tuán)主犯而成立的最高人民法院特別法庭和最高人民檢察院特別檢察廳的決定，則是在憲法之外對檢察機(jī)關(guān)的特別授權(quán)，開啟了以法律手段解決特殊主體實(shí)施特殊犯罪問題的先河，為我國法制建設(shè)寫下了濃重的一筆，對今天的檢察權(quán)理論研究和司法改革均有借鑒意義。
圍繞憲法賦予檢察機(jī)關(guān)這一特別檢察權(quán)，筆者認(rèn)為，在對檢察權(quán)的理論研究時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)在憲法的框架內(nèi)，對檢察權(quán)的認(rèn)識有以下突破：
突破一：賦予檢察機(jī)關(guān)對特別案件的偵查權(quán)。
所謂“特別案件”，主要依據(jù)《人民檢察院組織法》第五條第一款的規(guī)定，涉及嚴(yán)重危害重大公共利益、國家安全等具有重大影響的案件，如重大安全事故案件、重大泄露國家秘密案件、危害國家安全犯罪案件等；以及特別身份人員的犯罪案件，如省部級以上國家工作人員、全國人大代表犯罪案件等。對于這些案件，由檢察機(jī)關(guān)行使特別檢察權(quán)，能夠有效地維護(hù)公共利益和國家利益。
對于上述案件行使偵查權(quán)的法律依據(jù)，除《人民檢察院組織法》第五條第一款的規(guī)定外，《刑事訴訟法》第十八條規(guī)定的“對于國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查”也是重要的法律依據(jù)。雖然現(xiàn)行《刑事訴訟法》對檢察機(jī)關(guān)的立案管轄作出了嚴(yán)格的限定，但是也采取了原則性與靈活性相結(jié)合的辦法，以體現(xiàn)《人民檢察院組織法》的憲法性規(guī)定。對此，我們應(yīng)當(dāng)從憲法對檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)和職能定位的高度，理解《刑事訴訟法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)偵查管轄的有關(guān)規(guī)定精神。
也有的學(xué)者主張恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)的普遍偵查權(quán)［4］，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對所有刑事案件都有偵查管轄權(quán)。對此觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)普遍偵查權(quán)，不僅與現(xiàn)行《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》相抵觸，而且偏離了《憲法》對檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能定位，實(shí)踐中也是行不通的。
賦予檢察機(jī)關(guān)特別檢察權(quán)，并不是恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)普遍偵查權(quán)，而是貫徹黨的“十七大”關(guān)于司法體制改革的精神，是維護(hù)憲法權(quán)威的需要，是樹立檢察權(quán)威，切實(shí)保障憲法和法律及政策貫徹實(shí)施的需要。當(dāng)前，我國政局穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，但是，不容忽視的問題是：關(guān)系到黨和國家生死存亡的反腐敗斗爭面臨非常嚴(yán)峻的形勢，從一些揭露出來的案件看，貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等腐敗犯罪案件向著高級別、國際化、集團(tuán)化方向發(fā)展，嚴(yán)重威脅著政權(quán)的穩(wěn)固和執(zhí)政黨的威信，國家法律、政策受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，由此引起的社會(huì)矛盾日益突出。另外，由于一些行業(yè)、部門和地區(qū)的國家工作人員失職、瀆職，甚至勾結(jié)黑惡勢力欺行霸市、魚肉百姓，造成重特大事故頻發(fā)，給人民生命財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失，檢察機(jī)關(guān)對這些案件行使特別檢察權(quán)是完全必要的。
突破二：賦予檢察機(jī)關(guān)特別偵查措施權(quán)。
1997年修訂的《刑事訴訟法》雖然賦予檢察機(jī)關(guān)有權(quán)決定采取拘傳等五種強(qiáng)制措施，但是，在強(qiáng)制措施的執(zhí)行上卻規(guī)定必須由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，采取強(qiáng)制措施的權(quán)力并沒有完全掌握在檢察機(jī)關(guān)手中。在偵查措施方面，一是內(nèi)設(shè)偵查機(jī)構(gòu)沒有包括秘密監(jiān)聽、黑客技術(shù)、電子跟蹤等技術(shù)偵查決定權(quán)和實(shí)施權(quán)，給偵破無受害人、無現(xiàn)場、實(shí)物證據(jù)少，依靠言詞證據(jù)破案的賄賂犯罪案件帶來極大困難，如果破案需要，只能商請公安或國家安全機(jī)關(guān)行使；二是內(nèi)設(shè)偵查機(jī)構(gòu)沒有偵查實(shí)驗(yàn)權(quán)，如必要，根據(jù)《刑事訴訟法》108條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)“經(jīng)公安局長批準(zhǔn)，可以進(jìn)行偵查實(shí)驗(yàn)”；三是內(nèi)設(shè)偵查機(jī)構(gòu)沒有通緝權(quán)，如果是應(yīng)當(dāng)逮捕的犯罪嫌疑人在逃，需要通緝，可商請公安機(jī)關(guān)，“公安機(jī)關(guān)可以發(fā)布通緝令”，是否發(fā)布的決定權(quán)不在檢察機(jī)關(guān)。
筆者認(rèn)為，沒有上述特別偵查措施的偵查權(quán)，是不完整的偵查權(quán)。如果以檢察機(jī)關(guān)不具備這方面的人才和經(jīng)驗(yàn)而不賦予檢察機(jī)關(guān)完整意義的偵查權(quán)，既違背憲法對檢察機(jī)關(guān)的定位，也背離我國司法體制改革的基本要求。另外，這樣也與國際慣例不符。一些人對檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)頗有異議，總是以“保護(hù)人權(quán)”等借口阻止檢察機(jī)關(guān)特別偵查權(quán)的合法化。但是，為了多數(shù)人的人權(quán)，我們更有必要打擊貪污腐敗分子。2004年9月在我國召開的第十七屆國際刑法學(xué)大會(huì)上通過的《國家交往中的腐敗及相關(guān)犯罪的決議》為今后法律賦予檢察機(jī)關(guān)特別偵查手段提供了國際法上的依據(jù)。實(shí)際上，香港廉政公署、美國反貪機(jī)構(gòu)均有合法的特別偵查手段，并值得我們借鑒。
三、完善偵查權(quán)制度必須賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)
調(diào)查權(quán)是與偵查權(quán)關(guān)聯(lián)密切的專門權(quán)力。法律沒有賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的調(diào)查權(quán)，但實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)在決定是否對直接受理的案件立案偵查前均進(jìn)行必要的初步調(diào)查，即我們通常講的“初查”。檢察機(jī)關(guān)直接受理案件的來源主要是舉報(bào)，而初查一般是對舉報(bào)材料的核實(shí)，沒有限制人身自由和財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，只有在發(fā)現(xiàn)了犯罪嫌疑人和犯罪事實(shí)后才轉(zhuǎn)入立案偵查階段。
賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的特點(diǎn)決定的。檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的對象是工作性質(zhì)政治性、犯罪手段隱蔽性極強(qiáng)和犯罪主體特殊的職務(wù)犯罪案件，不經(jīng)過長時(shí)間的調(diào)查是無法進(jìn)入偵查程序的。另外，雖然調(diào)查工作由核實(shí)舉報(bào)材料開始，但是，檢察權(quán)的特點(diǎn)決定了調(diào)查活動(dòng)必須主動(dòng)出擊，不能坐等舉報(bào)材料。雖然有資料表明檢察機(jī)關(guān)立案偵查案件來源70%以上來自舉報(bào)，但實(shí)際上有約20%的案件線索來自工作人員的“調(diào)研”，也就是我們平時(shí)講的“自摸”線索，只不過在統(tǒng)計(jì)案件來源時(shí)歸入“舉報(bào)”的范圍。。
賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)是十分必要的。實(shí)踐表明，檢察機(jī)關(guān)的初查對于立案偵查非常重要，是決定能否準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)現(xiàn)和追訴犯罪的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，初查又是十分艱難的，根本原因在于初查手段和權(quán)限的限制。由于《刑事訴訟法》規(guī)定了“傳喚、拘傳犯罪嫌疑人不得超過12小時(shí)”，初查是接觸被調(diào)查人也不得超過12小時(shí)，要在這么短的時(shí)間內(nèi)突破案件，發(fā)現(xiàn)隱秘性極高的貪污賄賂犯罪是極其困難的。一些辦案人員為了多爭取控制被調(diào)查人的時(shí)間以突破案件，采取向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“借時(shí)間”的辦法，求助紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人采取“兩規(guī)”措施，然后分別調(diào)查的辦法，造成職責(zé)不清，違法辦案。一些地區(qū)、單位立案數(shù)持續(xù)下降，導(dǎo)致貪污腐敗分子得不到及時(shí)準(zhǔn)確查處，人民群眾對此反映強(qiáng)烈。因此，賦予檢察機(jī)關(guān)充分的調(diào)查權(quán)，提高偵查工作的準(zhǔn)確性，保證辦案的法律效果和社會(huì)效果是十分必要的。
賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)是完善司法權(quán)力配置的必然要求。在中國的反腐敗機(jī)制中，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)檢協(xié)調(diào)”成為主導(dǎo)因素，許多案件都是在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)首先調(diào)查后發(fā)現(xiàn)犯罪而移交檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入司法程序的，經(jīng)過紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查似乎成為檢察機(jī)關(guān)立案偵查的必經(jīng)程序。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查國家工作人員貪污腐敗問題，“兩規(guī)”這種非訴訟方式是其重要手段，不但可以限制被調(diào)查對象的人身自由，而且由于“案情重大、復(fù)雜”，被調(diào)查人被“兩規(guī)”的時(shí)間很長，有時(shí)達(dá)一年左右，在“兩規(guī)”期間往往有武警戰(zhàn)士警戒或者看管。盡管如此，仍有被調(diào)查對象逃跑、自殘、自殺等問題發(fā)生。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案沒有受到任何監(jiān)督，其“兩規(guī)”手段也深受一些人的質(zhì)疑，甚至受到西方國家的政治攻擊。反觀檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行初查就沒有這些手段和權(quán)力了，即使檢察機(jī)關(guān)通過接受舉報(bào)案件線索首先開展的一些調(diào)查，在決定初查時(shí)也被要求必須事先向黨委請示、報(bào)告，是否可以開展初查以及怎樣查。這種做法不但有違檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)的原則，而且增加了調(diào)查工作的環(huán)節(jié)，降低了工作效率，增加了泄密的幾率，本來要求密級極高的初查活動(dòng)卻在陽光下操作，調(diào)查工作的成功率也就很難保證了。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)查辦貪污賄賂等職務(wù)犯罪犯罪離不開黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)和有力支持，但檢察機(jī)關(guān)的正常調(diào)查和偵查活動(dòng)是檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的內(nèi)部工作問題，如果一律都向黨委請示匯報(bào)，難免有以黨紀(jì)、政紀(jì)代替法律之嫌疑，這應(yīng)當(dāng)是深化司法體制改革、完善司法權(quán)力配置的重大障礙。
賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)具有可比性。如果檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)與公安機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)比較，也存在明顯的差距。《人民警察法》、《治安管理處罰法》賦予公安機(jī)關(guān)很大的調(diào)查權(quán)，如盤問、留置、口頭傳喚的權(quán)力，都是公安機(jī)關(guān)調(diào)查違法犯罪案件的重要手段，至于警察可以在一定條件下使用武器，更是檢察人員望塵莫及的權(quán)力。
賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)具有可行性。近些年，檢察機(jī)關(guān)按照中央的有關(guān)部署，與公安、工商、稅務(wù)、審計(jì)、安全、海關(guān)等有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)建立了相互聯(lián)系協(xié)調(diào)的機(jī)制，根據(jù)各自職能，相互移送案件線索；對于發(fā)生的重大安全責(zé)任事故的調(diào)查，還采取了聯(lián)合調(diào)查組的形式進(jìn)行處理。雖然這種執(zhí)法形式的效果有待于實(shí)踐檢驗(yàn)，人們對這種執(zhí)法形式的合法性存在爭議，但是，無疑為今后法律賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)，具有一定的可行性。
四、提前介入制度是檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)制度的必要補(bǔ)充
“提前介入”是檢察機(jī)關(guān)是依照《刑事訴訟法》第六十六“人民檢察院可以派人參加公安機(jī)關(guān)對重大案件的討論”的規(guī)定，對公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)在進(jìn)入提請逮捕前進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)，是在偵查監(jiān)督實(shí)踐活動(dòng)中總結(jié)出的一個(gè)具體偵查監(jiān)督方法。根據(jù)一般的理解和通常的做法，提前介入活動(dòng)的目的主要是引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)準(zhǔn)確取證，防止證據(jù)滅失，為批捕和公訴打基礎(chǔ)，不屬于偵查活動(dòng)，沒有直接調(diào)查取證和采取強(qiáng)制措施的權(quán)力。
從實(shí)踐情況看，檢察機(jī)關(guān)提前介入公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的情況很少，即使提前介入了，也只是“參加討論”，偵查監(jiān)督職權(quán)幾乎形同虛設(shè)。還有一些案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提前介入，但沒有介入，如公安機(jī)關(guān)立案偵查了一些應(yīng)屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的案件，在提請逮捕時(shí)檢察院才知曉，批準(zhǔn)逮捕后與公安機(jī)關(guān)協(xié)商移送檢察機(jī)關(guān)；還有個(gè)別公安人員職務(wù)犯罪的案件，公安機(jī)關(guān)自行立案偵查并采取拘留措施后才移送檢察機(jī)關(guān)。造成這一局面的主要原因是“提前介入”無明確的法律規(guī)定，《刑事訴訟法》第八條關(guān)于“人民檢察院對刑事訴訟實(shí)行法律偵查監(jiān)督”的規(guī)定太原則和過于籠統(tǒng)；而第六十六條則只規(guī)定檢察機(jī)關(guān)只能“可以參加討論”而已。至于《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百八十一條規(guī)定的偵查監(jiān)督的十一項(xiàng)職責(zé)、權(quán)力，則只是重復(fù)檢察機(jī)關(guān)原有的法定職責(zé)和有關(guān)法律、制度規(guī)定，沒有什么新意，操作性極差，對公安機(jī)關(guān)也沒什么法律約束力。
筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行法律框架下，檢察機(jī)關(guān)的“提前介入”活動(dòng)法律依據(jù)不足，不宜過多使用。在今后的司法改革和立法中，要對“提前介入”的目的進(jìn)行修正，把它作為檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的一個(gè)重要補(bǔ)充，而不僅僅是引導(dǎo)、監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)。在程序方面，可以規(guī)定“對于公安機(jī)關(guān)偵查的重大案件，應(yīng)當(dāng)邀請檢察機(jī)關(guān)參加，檢察機(jī)關(guān)可以直接調(diào)取有關(guān)證據(jù)和采取強(qiáng)制措施；認(rèn)為該案件應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)受理時(shí)，可以直接立案偵查，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)證據(jù)材料移送檢察機(jī)關(guān)。”同時(shí)，還應(yīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提前介入的必要條件、案件的范圍和類型，以可能涉及職務(wù)犯罪案件、嚴(yán)重破壞國家法律法令案件、嚴(yán)重危害國家安全案件為宜。
五、自行偵查是檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的重要方式
《刑事訴訟法》第一百四十條第二款規(guī)定：“人民檢察院審查案件，對于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查”。這里的“自行偵查”，就是檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的刑事案件，認(rèn)為犯罪事實(shí)不清，證據(jù)不足，決定自己開展搜集證據(jù)和采取強(qiáng)制措施的活動(dòng)。自行偵查活動(dòng)在實(shí)踐中主要是自己補(bǔ)查有關(guān)證據(jù)，對有爭議的鑒定結(jié)論重新鑒定，追捕遺漏的犯罪嫌疑人等活動(dòng)。
對于自行偵查活動(dòng)，《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定得比較籠統(tǒng)。筆者認(rèn)為，法律應(yīng)當(dāng)在以下方面作出詳細(xì)規(guī)定：
一是可以決定自行偵查的條件。當(dāng)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)有非法收集證據(jù)、徇私枉法和犯罪嫌疑人、被害人對有關(guān)鑒定結(jié)論提出異議時(shí)，應(yīng)當(dāng)決定自行偵查。
二是明確規(guī)定在自行偵查階段享有公安機(jī)關(guān)所有偵查手段和措施的權(quán)力，對新發(fā)現(xiàn)的犯罪嫌疑人可以采取拘留、監(jiān)視居住、逮捕等強(qiáng)制措施。
三是經(jīng)過自行偵查如發(fā)現(xiàn)案情重大復(fù)雜，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，并重新計(jì)算辦案期限。
四是自行偵查終結(jié)后可以決定直接起訴或者撤銷案件，對于直接撤銷案件的，公安機(jī)關(guān)可以申請復(fù)議復(fù)核。
五是對于自行偵查的案件，檢察機(jī)關(guān)可以調(diào)動(dòng)公安機(jī)關(guān)辦案力量予以配合，服從檢察機(jī)關(guān)的指揮。
有了這樣的規(guī)定，自行偵查才是真正的偵查，公訴引導(dǎo)偵查才具有可操作性，檢察機(jī)關(guān)對刑事訴訟活動(dòng)的監(jiān)督才能落到實(shí)處。
六、調(diào)整偵查管轄是檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)制度改革的核心
偵查管轄主要是指公安機(jī)關(guān)（國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄機(jī)關(guān)）、人民法院與檢察機(jī)關(guān)對刑事案件行使偵查權(quán)上的職責(zé)分工。根據(jù)《刑事訴訟法》第十八條的規(guī)定，刑事案件的偵查由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行，法律另有規(guī)定的除外；貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查；對于國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查；自訴案件，由人民法院直接受理。
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