[ 秦前紅 ]——(2003-5-10) / 已閱16311次
及時制定一部“緊急狀態法”
秦前紅 葉海波
任何國家，都可能因為內亂外患、天災地變甚至人禍而陷入緊急狀態之中。緊急事件的出現使社會謠言四起，人心惶惶，區域或者整體的正常秩序被擾亂。為了恢復到正常狀態，必須采取有績效的緊急對抗措施，迅捷地調動一切人力和物力來應對緊急事件。緊急事件的突發性和緊急狀態的緊急性必然要求將一種強制性的組織權力賦予某個機關，并盡可能地減少對這種緊急權的行使的種種限制。
與正常狀態下的國家權力相比，緊急權具有較強的專斷性，并且高度集中在某一機關之手。這種專斷性權力的存在，是人類社會應對突發災難的長久選擇的結果。當然，緊急權主體的單一性和行使的專斷性，也決定了緊急權行使失控將會造成嚴重的社會危害性。在現代憲政國家，一切國家權力的淵源和行使都必須征得憲法的許可，所以各國或者在憲法中或者制定單行的法律來規范緊急權的行使。如1961年委內瑞拉憲法就設置“緊急權力”一章來規范對抗緊急狀態的相關事宜，而英國、美國和前蘇聯則分別制定了《緊急狀態權力法》《全國緊急狀態法》《緊急狀態法律制度法》。值得一提的是，相當多的國家在緊急狀態法中對緊急權的行使設置種種法定限制后，還賦予公民緊急抵抗權以抵抗非法緊急權對公民權利的侵害。可以說，建立一個既保證緊急權高效率的行使又謹防其給公民、團體和國家帶來危害的法律系統，是當今憲政國家有效對抗緊急事態的成功經驗。
自年初在廣州發現SARA（非典型肺炎）首例病例以來，這一傳染性疾病迅速擴散到十幾個省市（截至今日，全國共有 26 個省市共確診 2914 例，存疑 1921 例，其中死亡131 例——見新浪網刊登的衛生部27 日通告。），并且引起了部分藥品、生活用品的搶購風波，嚴重的破壞了正常的生活秩序，許多省份事實上處于緊急狀態。在采取緊急對抗措施的過程中，部分省市之間主要領導人重視程度、對抗措施力度以及疫情控制結果的差異，充分體現了中國應急系統的種種缺陷。如在最早發現病例的廣州，疫情得到了基本控制，而首都北京近來的病例報告卻迅速增長，死亡率偏高，甚至還將SARS輸出到了其他省份如湖北。全國對SARS的重視程度也只有在胡錦濤總書記召開政治局常委會和總理溫家寶三令五申，并撤除衛生部部長和北京市市長后才有大幅的改變。
中國對抗SARS的歷程體現出如下兩個特征：一是緊急對抗措施得力與否、疫情能否及時控制，取決于領導人的認識水平和重視程度，應緊措施的采取具有較強的恣意性，主要領導人的個人意志左右著局勢的輕重緩急。二是社會資源的動員成本極高，只有在黨和國家的主要領導人做出指示甚至嚴重警告后，這種動員才得以順利進行。這兩個特征反映了中國應緊系統存在著效率低下、人治化嚴重等重大缺陷，而造成這種局面的主要原因是緊急狀態立法的滯后。
盡管我國歷史上早就有緊急狀態的記載，如《三國志·魏·王朗傳》上載“今六軍戒嚴”，并且在建國前后就出現“軍事管制委員組織條理”的緊急狀態立法，但從1954憲法到1982憲法，我國關于緊急狀態的憲法規定發展變化不大，現行82憲法關于緊急狀態的規定只有區區的四條，其中第六十條是關于全國人民代表大會在緊急狀態下的任期和選舉問題，第六十二條第十四項是關于戰爭與和平的規定，第六十八條第十八、十九和第二十項是關于戰爭狀態的宣布、全國總動員和全國及部分地區的戒嚴問題，第八十九條第十六項是關于國務院宣布部分地區戒嚴的規定。比較突出的是，至今我國沒有關于緊急狀態的專門立法。這種立法滯后的現狀，極大的影響了在緊急狀態出現時政府應急的成效。在大多數國家，只要緊急狀態被宣布，相應的政府機關必須全力以赴應對緊急危險，從而減少人為的怠慢所造成的嚴重后果。但在這次SARS事件中，我國由于沒有任何機關確認緊急狀態的存在，有些政府機關采取了瞞報病情甚至不重視的態度，導致SARS在部分地區的失控；在疫情極為嚴重后又采取一些并無法律依據的嚴重侵犯公民權利的措施。緊急狀態立法的滯后導致了應急系統的不完善，進而導致嚴重的后果，當然最為嚴重的后果是對近幾年全國各界人士艱苦努力制造的法治追求和氛圍的破壞——當今我國采取的大部分緊急對抗措施不但無法律依據，還是對憲法和其他法律的重大侵犯。為了應對以后還會出現的種種緊急狀態，我們必須在修改憲法的相關內容的基礎上盡快制定一部緊急狀態法。考察各國關于緊急狀態立法的實踐和理論研究，我們認為制定一部較為完善的緊急狀態法必須處理好下面四個主要問題：
第一， 緊急狀態法的法律部門歸屬問題。
緊密狀態是常規狀態被破壞的結果。從這個角度來講，任何社會都可能交替地存在兩個狀態和兩種性質有別的社會秩序。兩種狀態存在的根本區別在于，在正常狀態下，社會的各成員之間盡管也存在重重的沖突和矛盾，但總體上講，社會處于一種和諧有序之中，絕大部分社會成員的生命、財產以及各種憲法權利都能得到法律保障；而在緊急狀態下，原有的和諧的憲法秩序受到威脅甚至已經被破壞，公民的生命、財產和各種自由遭到了重大威脅，死亡和動蕩是這種狀態下社會的經常現象。基于這樣的一種本質區別，憲法對于兩種狀態下的國家權力和公民權利分配采取了不同的方式。在正常狀態下，可能侵犯公民的憲法權利的主要敵人是國家權力，因而在正常狀態下，憲法通過權力分立的方式將國家權力的行使限制在特定的范圍并設計一系列程序來捆綁其手腳——此時公民享有最大限度的憲法自由。
但在緊急狀態下，國家權力的分配及運行和公民基本權利的享有與正常狀態時存在巨大差別。具體而言，緊急狀態需要權力高度集中行使，能夠迅速做出反應并下達命令，這種權力帶有“專制”的色彩，而公民基本權利的行使則受到多重限制，社會資源必須隨時聽從權力的調遣。緊急狀態法就是要形成這樣一種滿足應對緊急危險需要的權力分配，所以，從調節的社會關系來看，它實際是在規范國家權力和公民權利以及國家權力相互之間的關系，因而對緊急狀態中的國家權力和公民權利予以分配的“緊急狀態法”應該是一部憲法性法律。
緊急狀態法的法律部門屬性決定了關于這一立法的權限歸屬。從我國的立法權分配體系來看，《立法法》規定全國人大排他性的享有關于“刑事、民事和國家機構”的立法權。作為對公民權利和國家權力重新分配的緊急狀態法，唯有全國人民代表大會才享有立法權。據悉，衛生部正在組織專家制制定“突出公共衛生文件應急條例”，規范突發公共衛生文件的報告和處理事項。勿庸置疑，這是對緊急狀態的一種積極的立法反映，表明了政府部門試圖將部分緊急狀態的處理納入法治的軌道，但無論從立法權限和法律位階上講，這一立法嘗試都有待商討。
第二， 緊急狀態下憲法的效力問題。
在現代憲政國家，憲法是營造一國憲政法律秩序的首要文件。為了全面的調節不同社會情勢下公民與國家的關系，一國憲法必須對正常狀態和緊急狀態的情況予以全面考慮。從內容上來看，現代國家的憲法都或明或暗的承認了正常狀態和緊急狀態的差別——比較明顯的將二者予以區別的代表憲法是委內瑞拉憲法，它專辟一章規定緊急權力，區別較為含糊的則有中國的現行憲法和美國憲法等等。從人類歷史來看，緊急狀態不時出現，但社會秩序的和諧還是勝過混亂，秩序超過失序。所以，現代憲法絕大部分內容是針對正常狀態下的社會情勢，而且規范設計上充分體現了憲政的價值追求——權力分配追求相互限制，公民權利保護最大化。但是，當突發事件威脅正常生活秩序使緊急狀態出現時，正常狀態下的權力權利分配格局便失去了社會基礎。正常狀態不復存在時，正常狀態下的權力和權利構造便需要有所改變。如是，一個尖銳的問題便被提了出來：緊急狀態時的法是否依舊發生效力？如果部分內容將失去效力，這部分內容是什么？
顯然，緊急狀態雖為任何國家都會面對的事實，但唯有憲法對之予以規范之后才存在合憲法的依據，所以，憲法關于緊急狀態的若干規定不僅在緊急狀態時不失效，反而是采取緊急對抗措施的憲法依據。而對于有關正常狀態下的國家權力和公民權利分配秩序，由于緊急狀態對正常狀態的沖擊甚至替代，相關的憲法條款的效力自然會受到若干限制。但是必須注意的是，緊急對抗措施的實施旨在擺脫緊急事件的干擾回歸到正常狀態，因而立國的憲法精神自然不得有任何改變。
至于憲法關于正常狀態的國家權力和公民權利的分配，當有所改變。在緊急狀態中，緊急命令在效力上甚至高于國家立法機關的部分立法，從而使立法權在事實上發生轉移，而行政權和司法權也會發生更迭，并都趨向于集中在一人之手。如1981年尼泊爾憲法規定，如果國王認為，整個尼泊爾或其任何一部分處在緊急狀態中，國王可以宣布“1、中止執行本條以外的本憲法的一切條款或某些條款中的某些內容；2、賦予全國評議會、其他政府機構當局的、或由它們行使的一切權力或任何一部分權力，均歸國王本人掌握”。在緊急狀態中，公民的權利實事上受到諸多限制，許多國家的憲法也明文規定可以限制甚至中止公民的部分憲法權利。如意大利憲法，韓國憲法以及西班牙憲法規定，在緊急狀態時，憲法關于平時局勢的規定，其效力都有所限制，有的甚至被中止。從中國抗擊SARS的情況來看，相關的立法權、公民的人身自由、住宅不受侵犯等憲法權利都有所轉移和限制，這當然是成功采取緊急對抗措施所必需的，在關于緊急狀態的修憲和立法中，我們應該充分考慮這些情況，使緊急狀態中國家權力的分配和公民權利限制獲得憲法和法律依據，防止緊急權的濫用甚至惡用。
第三， 緊急權的制約問題。
緊急權作為緊急危險存在時采取緊急對抗措施的組織和命令權，自然屬于國家權力的范疇。緊急權的存在，仰賴于緊急狀態的出現，其首要目標是采取高效率、迅捷的對抗措施消除緊急危險。因此，客觀上緊急權的設置要擺脫正常狀態下分權和分工所造成的種種限制和制約，成為一種“專斷”行使的權力。因而，緊急權可能集正常狀態下的立法功能，執行功能甚至司法功能于一體，成為一種集合權力。因而，緊急權是一種極具危害性的權力，如果對其限制不得力，輕則導致緊急權的濫用——破壞法治侵犯人權，重則產生緊急權的惡用——被利用為政變的手段。具體而言，緊急權的威脅體現在兩個方面，一是緊急狀態中緊急權非法行使侵犯公民權利和國家利益；二是緊急狀態消失后，把持這種緊急權的人可能仍會繼續運用這項權力為自己謀利。因而，緊急權的制約是項必備的憲政制度。
根據緊急權危脅的兩種具體表現，可以通過兩種途徑來加以限制。一是賦予公民緊急對抗權。一般而言，緊急權的行使應該遵從合法性原則。當緊急權的行使拋棄了法定的程度并突破法律設定的范圍和目的時，必然會產生緊急權非法行使的問題，而這種非法狀態的權力必將侵犯公民的權利。賦予公民緊急對抗權，可以限制緊急權的濫用。如1949年德國基本法就宣布所有德國人都有權在不可能采取其他辦法的情況下，對企圖廢除憲法秩序的任何人或人們進行反抗。而菲律賓1986年憲法則賦予公民通過向最高法院請愿的方式來對抗。
二是將緊急狀態宣布權和采取緊急對抗措施權予以分立。從內容上來講，緊急權主要包括緊急狀態宣布權和采取緊急對抗措施權。如果緊急狀態的宣布和采取對抗措施的權力集于一個機關或者一人之手，則極易造成緊急權的濫用。當權力當局發現其政權的國民基礎動搖時，很容易利用緊急權的手段對合法的結社或者政治運動予以鎮壓。如果有人可以任意的通過宣布緊急狀態并采取對抗措施來謀取政治利益，那么可能所有的情形都會變成一種緊急狀態。所以哈耶克說：“任何人或任何機構只要能夠通過宣告緊急狀態而攫取到這種緊急狀態的權力，那么該人或該機構便是真正的主權者。”1
因而，必須將緊急狀態宣告權與采取緊急對抗措施的權力予以分立。哈耶克建議說：“防止緊急狀態權力被濫用的最佳方法似乎是：有權宣告緊急狀態的機構，必須據此放棄它在正常狀態下所享有的那些權力，而僅保有這樣一項權力，即任何時候都有權廢除它授予某個權力機構的緊急狀態權。”2這種權力分立的方案，抓住了人們貪戀權力的心理缺陷。的確，沒有任何機構心甘情愿的失去自己的所有權力而只保有一種單一的宣告權。因而，這種限制措施較為可行。就中國的憲政體制而言，憲法賦予了全國人大較為充分的緊急狀態宣告權，而國務院則是一個忠實地執行者。根據這一現有的憲政體制，我們顯然應該賦予全國人大及其常委會以緊急狀態宣告權，而國務院則享有采取緊急對抗措施的一切必需手段。
第四， 緊急狀態下權利的限度問題。
根據古典的憲政理論，自然狀態下的人們享有充分的自由、生命和財產權利，但卻由于缺乏一個維持秩序的公力機構而陷入到混亂之中，每個人朝不保夕。這顯然是一種緊急狀態。為了應對這種緊急狀態，每個人都交出一部分權利形成公共權力并組建了政府，以維持社會秩序。政府和公共權力存在的價值就是維持一個和諧的社會秩序，最大限度的保護公民的權利和自由。有限政府的存在使人類社會進入到和諧有序的正常狀態。在這一狀態中，公民享有最大限度的自由和權利。當緊急事件危及甚至對正常秩序造成既定侵害時，為了應對這種緊急危險，必然需要一種集中、強化和擴大化的行政權或軍事權，而國家權力的任何擴大趨勢，都將導致公民權利和自由的損失。因而，在緊急狀態下，公民必定會失去一些法定權利。如德國魏瑪憲法規定，為了應對緊急狀態“聯邦總統得臨時將本法第114條、115條、117條、118條、123條、124條及153條規定的基本權利的全部或一部停止之。”但是，在緊急狀態中應當中止公民哪些方面以及多大范圍的憲法權利，是任何一個追求保障公民權利和自由的憲政國家必須面對并應加以妥善解決的問題。
就各國的憲政實踐來看，緊急狀態下受限制權利的范圍大多包括人身自由、居住和遷徙自由住宅不受侵犯，通信自由、結社自由、言論自由，罷工權等方面。一些國際性的人權公約對緊急狀態下人權的最低標準作了明文規定。如1976年生效的聯合國《公民及下政治權利國際盟》、1953年生效的《歐洲人權公約》以1969年生效的《美洲人權公約》就規定在緊急狀態下不得剝奪公民的部分基本權利，這些基本權利主要包括生命權，人道待遇（指任何人不得被施以酷刑，或使受外以道或侮辱的待遇），不受奴隸的自由，不受有溯及力的法律的約束、思想、信念和宗教的自由。作為世界人權公約的批準國之一，我們在緊急狀態立法過程中必須尊重這些公約的要求。
另外，在中國，公民知情權的法律保護極為重要和緊迫，特別在緊急狀態中。廣州出現SARS病例的早期，曾經出現了多次搶購風波。這些搶購風波一度使全國的部分藥品處于短缺狀態，嚴重干擾了社會秩序。究其有因，在于公民對SARS缺乏足夠的了解和認識，而造成這種局面與政府當局信息公開制度建設落后有關。事實上，在部分省市出現過欺騙民眾的現象。鑒于此，在緊急狀態立法中，除了尊重有關公約的要求外，特別保護公民的知情權應是一個重要方面。掩蓋真相只會加劇緊急危險，造成民眾的恐懼心理。
除了以上幾個重要問題外，在制定緊急狀態法時，緊急命令的事后效力和公民部分權利受到法定限制的補償和非法侵害的補償和賠償問題，也是應該考慮的方面。在緊急狀態中，緊急命令的效力在法律之上，但在緊急狀態消失之后，這些在制定時缺乏民主性的命令是否還要發生效力，值得商討。從現代憲政的精神和緊急命令的針對性來看，在緊急狀態消失后，緊急命令當然沒有存在的事實依據，而且現代民主之要求正常狀態的國家立法由民選的代議機構掌控，因而，緊急命令應該在事后失效。當然為了節約資源，立法機構可以在緊急命令的基礎上來制定相關內容的法律，也可以對其效力予以追認。
國家的補償和賠償問題對于單個公民的生活影響甚大。對于公民的非法侵害，當然應該賠償，這在我國的法律制度中已得到確認。與此次相比，關于補償方面的立法則有些滯后。各地方政府的補償標準比較低，客觀上侵犯了公民的財產權。所以，緊急狀態立法應該在這方面有所作為。對公民的補償應該合理和充分，否則將會不公平把社會風險轉嫁到少數公民身上。
附作者簡介：
秦前紅：法學博士，武漢大學法學院教授。
葉海波：武漢大學法學院碩士研究生
1哈耶克：《法律、立法與自由》，第451頁。
2 同上，第451頁。
