[ 秦前紅 ]——(2003-5-10) / 已閱46456次
全面修改抑或部分修改
—— 十六大后現(xiàn)行憲法修改的思考
秦前紅 葉海波
（武漢大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢）
內(nèi)容摘要：依法治國(guó)的核心是依憲治國(guó)。一部良好的憲法是依法治國(guó)、憲政建設(shè)的前提。根據(jù)時(shí)勢(shì)對(duì)憲法進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷模欠ㄖ谓ㄔO(shè)的必然要求。在近二十年的改革開放中，八二憲法發(fā)揮著積極的作用，成為型塑我國(guó)憲政秩序的首要法律文件。十六大報(bào)告的諸多理論創(chuàng)新，使憲法面臨著理論和實(shí)踐的雙重挑戰(zhàn)。為了確保憲法成為社會(huì)發(fā)展、法治憲政建設(shè)的引擎，通過部分修改的方式，實(shí)現(xiàn)憲法變遷應(yīng)是我們的理性選擇。當(dāng)前應(yīng)將修憲的重點(diǎn)放在公民權(quán)利部分，特別是完善財(cái)產(chǎn)權(quán)和遷徙自由權(quán)的憲法保護(hù)體系。
關(guān)鍵詞：法治 憲法修改 全面修改 部分修改
一
憲法是近代資產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物。大凡一國(guó)的政權(quán)發(fā)生更迭，新掌握政權(quán)的集團(tuán)都會(huì)制定一部新憲法。在和平時(shí)期，憲法作為社會(huì)政治生活的根本準(zhǔn)則，以立國(guó)的精神和價(jià)值追求型塑一國(guó)的“客觀價(jià)值秩序”。隨著社會(huì)的發(fā)展變化，憲法的某些規(guī)范不可避免地會(huì)與社會(huì)變革的要求相抵觸。修改憲法，實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范與社會(huì)變遷的協(xié)調(diào)性，維護(hù)憲法的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定和權(quán)威性，自然是憲政實(shí)踐的首要選擇。
（一）憲法修改的價(jià)值
“法治”在《牛津法律大辭典》中被看作是“一個(gè)無比重要的，但未被定義，也不能隨便被定義的概念”。的確，自亞里士多德以來，人們就對(duì)法治的內(nèi)涵、基本價(jià)值取向以及現(xiàn)實(shí)制度構(gòu)架等問題爭(zhēng)論不休。[1]雖說人們對(duì)何為法治尚未達(dá)成共識(shí)，但透過學(xué)者的爭(zhēng)論，我們?nèi)钥梢赃_(dá)致這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)，即關(guān)于法治的理念是強(qiáng)調(diào)平等，反對(duì)特權(quán)，注重公民權(quán)利的保障，限制公共權(quán)力的濫用，謀求以憲法為核心的正當(dāng)法律規(guī)則的權(quán)威高于一切。[2]反觀人類法治實(shí)踐的歷史，上述法治理念時(shí)刻引領(lǐng)著法治實(shí)踐的發(fā)展。從西方法學(xué)流派的發(fā)展來看，這種理想與現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)換與演變關(guān)系則表現(xiàn)為自然法學(xué)派和實(shí)證主義法學(xué)派的交替。[3] 要使法治理念在現(xiàn)實(shí)生活中得以實(shí)現(xiàn)，就必須發(fā)揮實(shí)在法的固定和支持作用，并確保法律的權(quán)威至上。亞里士多德曾在《政治學(xué)》一書中指出：“法治應(yīng)該包含兩方面的涵義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”[4]這句至理名言揭示了法治的本質(zhì)要求，即良法至上。縱觀世界上法治建設(shè)頗為成功的國(guó)家，不論它們的人口多寡、地域大小以及歷史文化概貌有多大的差異，只要它們步入了法治之道，就具備一個(gè)共同的特征：法律具有至高無上的權(quán)威。
在憲政思潮波及全球，各國(guó)競(jìng)相模仿西方憲政建設(shè)的今天，憲法在法治國(guó)家建設(shè)過程中被賦予獨(dú)特的價(jià)值。“法治的核心是憲法價(jià)值的維護(hù)，即以憲法規(guī)范的要求作為社會(huì)秩序正當(dāng)與否的基礎(chǔ)，賦予憲法以普遍的約束力”。[5]憲法權(quán)威至上是法律至上原則的靈魂。法治理念謀求“一種法律的統(tǒng)治而非人的統(tǒng)治”[6]，而法治與人治區(qū)分的根本標(biāo)準(zhǔn)在于法律與個(gè)人（或少數(shù)統(tǒng)治者）的意志發(fā)生矛盾沖突的時(shí)候，是法律的權(quán)威高于個(gè)人意志還是個(gè)人意志凌駕于法律之上。[7]在政治社會(huì)，對(duì)法律權(quán)威構(gòu)成最大威脅的莫過于公共權(quán)力執(zhí)掌者的個(gè)人恣意。孟德斯鳩不無先見地指出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。”[8]法律至上首先要求法律支配權(quán)力。“一切管理國(guó)家的權(quán)力必定有個(gè)開端。它不是授予的就是僭取的。此外別無來源。”[9]憲法正是授予政府權(quán)力的法案，在啟蒙思想家眼里，憲法“不是政府的法令，而是人民組成政府的法令”，憲法是政府權(quán)力產(chǎn)生的合法性依據(jù)，“政府如果沒有憲法就成了無權(quán)的權(quán)力了”。[10]因此，法律至上的法治理想，離開了憲法權(quán)威至上只是空談。從這個(gè)意義上講，“我們說的‘法治’應(yīng)該是‘憲法之治’，而不應(yīng)該僅僅是一般的法律之治”。[11]進(jìn)而，法治這一目標(biāo)演化成這樣一組命題：依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，憲法權(quán)威至上是現(xiàn)代法治的根本要求，憲法是型塑一國(guó)法治秩序的首要文件。
憲法權(quán)威的確立有賴于憲法規(guī)范的穩(wěn)定性和適應(yīng)性的動(dòng)態(tài)和諧。憲法必須保持足夠的穩(wěn)定，不能朝令夕改。如果頻繁修改，就無法保持憲法應(yīng)有的穩(wěn)定性和連續(xù)性，從而損害憲法的權(quán)威。與此同時(shí)憲法規(guī)范必須具有適應(yīng)性。“經(jīng)驗(yàn)知識(shí)告訴我們，‘法’必須受到人們的尊重，然后才有尊嚴(yán)，然后才能發(fā)生作用，但‘法’也唯有能夠適應(yīng)和滿足現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，然后才會(huì)為人們所遵守。”[12]易言之，科學(xué)的憲法是憲法權(quán)威確立的前提。一部科學(xué)的憲法能夠完整反映人們的憲法觀念和價(jià)值追求。從一國(guó)憲政實(shí)踐的邏輯時(shí)序來看，人們的憲法觀念和憲政信仰決定著該國(guó)規(guī)范憲法的內(nèi)容和樣式，并賦予規(guī)范憲法向現(xiàn)實(shí)憲法轉(zhuǎn)化的強(qiáng)大動(dòng)力。當(dāng)一國(guó)憲法規(guī)范反映了該國(guó)人民憲法觀念所體現(xiàn)的價(jià)值追求時(shí)，必然會(huì)具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性。這種穩(wěn)定性則反過來使憲政信仰在人們心中的積淀不斷加層，進(jìn)而賦予憲法規(guī)范崇高的至上性。但當(dāng)憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)明顯不符而成為社會(huì)發(fā)展的阻抑因素時(shí)，其穩(wěn)定性只會(huì)有損其權(quán)威。正如有學(xué)者所言，無論是剛性憲法還是柔性憲法，都必須隨著時(shí)間和社會(huì)情勢(shì)的變化而變化，憲法不在變化中自變，就會(huì)因其不變而為社會(huì)變革所推翻。在這種情景下，更不能奢談憲法權(quán)威和法治。[13]從憲法規(guī)范的穩(wěn)定性和適應(yīng)性所體現(xiàn)的價(jià)值取向來看，憲法會(huì)面臨規(guī)范穩(wěn)定性與社會(huì)變革價(jià)值之間的沖突，即一方面憲法要在社會(huì)發(fā)展的過程中保持其規(guī)范的最高性，用規(guī)范約束社會(huì)現(xiàn)實(shí)的隨意性，在另一方面，憲法又必須適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。故此，要確保憲法權(quán)威的確立，必須在憲法規(guī)范穩(wěn)定性價(jià)值與社會(huì)變遷的價(jià)值追求的張力之間保持一種動(dòng)態(tài)的有機(jī)平衡。從社會(huì)心理來看，在憲法的穩(wěn)定性和適應(yīng)性之間，人們更偏好后者。的確，法令多改，權(quán)威不立，沒有權(quán)威，便無效益。但我們必須認(rèn)識(shí)到，“憲法的穩(wěn)定性與憲法的權(quán)威性不一樣，后者是絕對(duì)的，而前者則只能是相對(duì)的”。[14]因此，從根本上講，維護(hù)憲法權(quán)威，實(shí)現(xiàn)法治秩序，首先要確保憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)性。
要實(shí)現(xiàn)這一要求，必須通過科學(xué)的方式實(shí)現(xiàn)憲法的變遷。從世界各國(guó)的憲政實(shí)踐來看，憲法變遷主要通過立法方式、憲法的全面修改和部分修改、憲法解釋、憲法慣例和憲法文字的自然變更等途徑來實(shí)現(xiàn)。[15]對(duì)于成文憲法國(guó)家來講，憲法修改是憲法變遷的重要途徑。世界上第一部成文憲法《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》盡管只有七條，但憲法修改的相關(guān)規(guī)定便占據(jù)一席之地。隨后的成文憲法國(guó)家相繼效仿。在《世界憲法大全》一書上冊(cè)中收錄的各國(guó)共80余部憲法中，就有60余個(gè)國(guó)家在憲法中明文規(guī)定了憲法修改的主體、修改范圍和程序等問題。[16]世界上幾乎沒有不被修改的憲法，憲法修改的重要功能就在于增強(qiáng)憲法的活力，維護(hù)憲法權(quán)威，實(shí)現(xiàn)憲法的價(jià)值。建立一套完善的憲法修改機(jī)制并保障其有效運(yùn)行，是法治建設(shè)進(jìn)程中必然的制度要求。
在今天的中國(guó)，憲法修改具有極為重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。憲法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于一種互動(dòng)關(guān)系之中，但這種互動(dòng)關(guān)系并非一種均衡、直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。從憲法和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特性來看，憲法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不和諧是這種不均衡互動(dòng)關(guān)系的應(yīng)有之義。[17]法律具有天生的保守傾向，法律規(guī)范框架中有著某種僵化性，使法律變革常常落后社會(huì)改革 ，還可能發(fā)展出對(duì)社會(huì)生活的過渡控制的傾向。[18]憲法同樣如此。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則無時(shí)不處在變動(dòng)之中。更為重要的是競(jìng)爭(zhēng)乃市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)。作為發(fā)現(xiàn)新知識(shí)過程的競(jìng)爭(zhēng)[19]，使我們的認(rèn)知殿堂不斷發(fā)生革新，進(jìn)而沖擊憲法的穩(wěn)定性。另外，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中掙扎而生，遠(yuǎn)比不得資本主義國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟程度。在我們將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)作為國(guó)家的目標(biāo)之后，必須創(chuàng)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律和制度條件，憲法的引導(dǎo)作用對(duì)這一體制的建立顯得尤為重要。這要求憲法不能長(zhǎng)期滯后于社會(huì)的發(fā)展，所以，在當(dāng)今中國(guó)這個(gè)法治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后生發(fā)國(guó)家，憲法修改當(dāng)然地獲得了建構(gòu)意義上的更高價(jià)值理性。胡錦濤總書記在紀(jì)念現(xiàn)行八二憲法公布施行20周年時(shí)指出：“改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的蓬勃發(fā)展，是憲法得以充分實(shí)施和不斷完善的根本原因。實(shí)踐沒有止境，憲法也要隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善。要適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展要求，根據(jù)實(shí)踐中取得的重要的新經(jīng)驗(yàn)和新認(rèn)識(shí)，及時(shí)依照法定程序?qū)椃ǖ哪承┮?guī)定進(jìn)行必要的修正和補(bǔ)充，使憲法成為反映時(shí)代要求、與時(shí)俱進(jìn)的憲法。”[20]事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)行憲法并不是僵化的歷史文件，她始終處在活水長(zhǎng)流的發(fā)展之中。也正是自八二年以來的三次憲法修改，使現(xiàn)行憲法更符合改革開放、與時(shí)俱進(jìn)的核心精神，提高了憲法的權(quán)威，[21]促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展。
(二) 全面修改與部分修改的界分
憲法修改是指憲法正式實(shí)施后，由于部分規(guī)范與實(shí)際需要不相適應(yīng)，由法定的修憲主體依據(jù)特定的修憲程序，對(duì)憲法規(guī)范所作的重訂、修訂或增刪等活動(dòng)。在現(xiàn)代憲政國(guó)家，修憲的主體、修憲權(quán)限及修憲程序都受到憲法的嚴(yán)格限制。就憲法修改的方式而言，極少數(shù)國(guó)家作過專門的規(guī)定。如1874年瑞士憲法第118條規(guī)定：“憲法可于任何時(shí)間做部分或全部之修正。”其后的1920年奧地利憲法和1940年的巴拉圭共和國(guó)憲法也有相關(guān)規(guī)定。從理論上講，學(xué)界也認(rèn)為全面修改和部分修改是憲法修改的兩種主要方式[22]，而且學(xué)者們對(duì)二者的概念、區(qū)別和優(yōu)劣進(jìn)行了較多的探討。[23]
一般來講，全面修改又稱整體修改，是指在國(guó)家政權(quán)性質(zhì)及制憲權(quán)沒有發(fā)生變化的情況下，憲法修改機(jī)關(guān)依據(jù)法定的修憲程序、權(quán)限對(duì)憲法的大部分內(nèi)容（也包括憲法的結(jié)構(gòu)）進(jìn)行調(diào)整、修訂并重新予以頒布的活動(dòng)。部分修改則指修憲機(jī)關(guān)依法對(duì)憲法中的部分內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整或變動(dòng)的活動(dòng)，一般以決議或修正案的形式出現(xiàn)。二者的共同之處是均有別于憲法制定，以憲法所規(guī)定的修改程序進(jìn)行。它們之間又存在如下兩點(diǎn)區(qū)別：一是全面修改要求憲法修改機(jī)關(guān)通過或批準(zhǔn)整部憲法，而部分修改則不重新通過或批準(zhǔn)整部憲法，只批準(zhǔn)決議或修正案涉及的內(nèi)容。二是對(duì)憲法進(jìn)行全面修改要公布一個(gè)新的憲法文本代替原憲法文本，但部分修改時(shí)原憲法文本并不被修正案所代替。
從總體上講，學(xué)界對(duì)部分修改和全面修改的區(qū)分大多只限于形式方面。細(xì)加推敲便會(huì)發(fā)現(xiàn)，這種界分依舊十分模糊。憲法修改的實(shí)踐表明，在進(jìn)行全面修改時(shí)，會(huì)保留原來的大部分憲法規(guī)范，憲法典的原有結(jié)構(gòu)也大多保持不變。所以，所謂的通過整部憲法便只具有形式意義。只要在全面修憲時(shí)，原憲法文本與新憲法文本在規(guī)范內(nèi)容和表述上有相同之處，全面修改通過了整部憲法之說就尚存疑問。新憲法對(duì)原有憲法的保留條款，并不因新法的出現(xiàn)而當(dāng)然失效。如果說全面修改后會(huì)通過并頒布一個(gè)全新的憲法文本，這與以決議或修正案的方式進(jìn)行部分修憲并沒有什么顯著出別。眾所周知，我國(guó)曾經(jīng)采取決議的方式修改憲法，在每次決議案通過后，都將通過一個(gè)新憲法文本。即使八二憲法以來采取修正案的修改方式，也與美國(guó)的做法大為不同。我國(guó)的修正案并不獨(dú)立存在，沒有作為憲法規(guī)范獨(dú)立適用的價(jià)值，而是將修正案中條款作為憲法中的相應(yīng)條款。因此，每次修正案一通過，一個(gè)新的憲法文本便會(huì)產(chǎn)生——盡管沒有公布新的憲法文本。全面修改與部分修改的確存在顯著區(qū)別。但我們不能將目光僅限于二者在修改范圍、修改后果的表現(xiàn)形式等方面，而應(yīng)該注意到二者在認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)方面的差異以及由此而導(dǎo)致的其他區(qū)別。
具體講來，全面修改試圖在時(shí)勢(shì)發(fā)生重大變化時(shí)，在堅(jiān)持立國(guó)基本價(jià)值的前提下并從這些價(jià)值出發(fā)全面規(guī)劃未來社會(huì)的發(fā)展。對(duì)理性持絕對(duì)的自信，是全面修憲的認(rèn)識(shí)論前提。我們可以從憲法制定和全面修憲的比較中洞察到這一點(diǎn)。除了是否受法定程序限制外，全面修憲與憲法制定最主要的區(qū)別在于憲法制定的首要任務(wù)是確定一國(guó)的立國(guó)精神，即根本政治制度、根本經(jīng)濟(jì)制度以及根本的教育文化制度，而全面修憲則是在立國(guó)精神指導(dǎo)下的規(guī)范變遷。[24]但二者在對(duì)理性建構(gòu)能力的推崇方面貌似神合。在啟蒙思想家眼里，制憲權(quán)的獨(dú)特價(jià)值在于它是人類從自然狀態(tài)過渡到追求自由保障人權(quán)的政治社會(huì)的邏輯中介。作為制憲權(quán)結(jié)果的憲法當(dāng)然具有獨(dú)特的國(guó)家價(jià)值。它是立國(guó)的政治宣言，也是建國(guó)的基本綱領(lǐng)。[25]制憲活動(dòng)就是運(yùn)用理性建構(gòu)一個(gè)力圖實(shí)現(xiàn)自由和權(quán)利受保障的社會(huì)的努力。憲法是一個(gè)宏大敘事背景下理性演繹的產(chǎn)物。這種宏大敘事或者是一種先存的超驗(yàn)的自然狀態(tài)，或者是一個(gè)將來會(huì)實(shí)現(xiàn)的大同世界。憲法制定將這一宏大敘事籠縮為幾條基本原則。全面修憲則是根據(jù)時(shí)勢(shì)對(duì)這些基本原則的又一次理性演繹。正是基于憲法制定和全面修憲在認(rèn)識(shí)論上的親緣性，有學(xué)者認(rèn)為，全面修憲不啻是廢棄憲法，那不是修憲，而是制憲。[26]
全面修憲的這一認(rèn)識(shí)論前提以及修憲權(quán)和理性邏輯演繹的特征，直接決定了全面修憲所具有的另一特征，即對(duì)全面修憲的結(jié)果（新公布的憲法文本和規(guī)范內(nèi)容）的評(píng)價(jià)只能尋求立國(guó)精神的支持，而這一精神并未獲得任何位階在新憲法之上的實(shí)在法載體。建構(gòu)理性主義色彩甚濃的全面修憲，在運(yùn)作中只能取原有憲法的精神并據(jù)此全面規(guī)劃社會(huì)的發(fā)展。在現(xiàn)代憲政國(guó)家，憲法具有最高法律位階。因此，全面修改后的新憲法當(dāng)然取得了舊憲法的法律地位，不存在任何依據(jù)實(shí)在法對(duì)新憲法進(jìn)行規(guī)范評(píng)價(jià)的可能。
反觀部分修改，其認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)和修改結(jié)果的評(píng)價(jià)依據(jù)與全面修憲大為不同。部分修改是在憲法實(shí)施的過程中發(fā)現(xiàn)部分憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相去甚遠(yuǎn)時(shí)，對(duì)這些規(guī)范進(jìn)行修改的活動(dòng)。在現(xiàn)代憲政國(guó)家，憲法規(guī)范是社會(huì)變革的合法性依據(jù)。憲法要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)活動(dòng)的規(guī)范功能，必須從文本走向現(xiàn)實(shí)，形成一系列配套的制度。在憲政建設(shè)較為成功的國(guó)家，這些制度會(huì)促使生活其中的公民和團(tuán)體的發(fā)展勝過生活在另外一套制度下的公民和團(tuán)體。但什么樣的制度會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中勝出，并不依賴于理論上的論證是否縝密以及這一制度覆蓋的地域、人口和跨越的時(shí)間度，而在于該制度能否在實(shí)踐中表現(xiàn)出較優(yōu)的效績(jī)。除此之外對(duì)這一制度進(jìn)行評(píng)價(jià)還應(yīng)該將其置于已存在的一套制度序列之中。“對(duì)傳統(tǒng)的任何一種產(chǎn)物進(jìn)行批判，其基礎(chǔ)必須始終是該傳統(tǒng)的一些其他產(chǎn)物——而這些產(chǎn)物或者是我們不能夠或者是我們不想去質(zhì)疑的東西；換言之，我們主張，一種文化的特定方面只有在該文化的框架內(nèi)才能夠得到批判性的檢視。”[27]之所以如此，只是因?yàn)槿魏涡闹巧袩o足夠的能耐在砸碎一切制度框架后對(duì)組成這一制度框架的任何部分進(jìn)行評(píng)價(jià)。部分修改是在尊重現(xiàn)有制度框架合理性的前提下，根據(jù)實(shí)踐理性對(duì)部分規(guī)范加以評(píng)價(jià)并決定廢存的過程。顯然，部分修改隱藏著一個(gè)與全面修改極為不同的認(rèn)識(shí)論前提：任何心智都沒有而且永遠(yuǎn)不可能進(jìn)化到足夠的理性階段，從而可以全面掌握各種情勢(shì)來評(píng)判某一制度的優(yōu)劣。這是一種有限的理性觀。這一認(rèn)識(shí)論上的差別，恰是全面修改與部分修改分野的根本點(diǎn)。在憲政實(shí)踐中，部分修改之所以為大多數(shù)國(guó)家所青睞，就在于這一方法表現(xiàn)了對(duì)一個(gè)既存制度體系的應(yīng)有尊重，避免了砸碎舊體系后因人類知識(shí)的有限而陷入不知所措之中。事實(shí)上，八二憲法后的三次修正案修改的績(jī)效也證明了這一認(rèn)識(shí)論的科學(xué)性和這種修憲方式的合理性。這三次憲法修改體現(xiàn)出一種循序漸進(jìn)的特點(diǎn)，恰恰體現(xiàn)了法治的演進(jìn)性特征，同時(shí)也說明法治之法并不是短期內(nèi)可以修得來的，也不是通過一次談判或者協(xié)商就能建立。[28]
根源于部分修改的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)，對(duì)部分修改后的結(jié)果除了可以進(jìn)行價(jià)值評(píng)判外，還可以進(jìn)行規(guī)范評(píng)價(jià)。部分修憲時(shí)，原有憲法的部分規(guī)范被修改失效，但大部分規(guī)范依舊有效。[29]故此，可以據(jù)此對(duì)修改后的規(guī)范作一規(guī)范評(píng)價(jià)，如規(guī)范之間是否協(xié)調(diào)等等不一而足。但在全面修憲時(shí)，這種規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)只能在同時(shí)生效的規(guī)范之間進(jìn)行比較，并不存在兩個(gè)生效時(shí)間具有等差的文件之間的比較。
除此之外，全面修改和部分修改還存在著一個(gè)重大區(qū)別。眾所周知，對(duì)憲法是否可以進(jìn)行修改，理論上經(jīng)歷了一個(gè)從不能修改到可以修改但必須加以嚴(yán)格限制的認(rèn)識(shí)過程。[30]對(duì)憲法修改的限制主要表現(xiàn)在修改程序、時(shí)間和范圍等三方面。現(xiàn)代憲政國(guó)家的實(shí)踐表明，對(duì)國(guó)家權(quán)力活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范評(píng)價(jià)并追究違法者的法律責(zé)任，是憲政建設(shè)的重要一環(huán)。憲法修改活動(dòng)也必須接受合法性的追問。如前所述，全面修憲必須尊重立國(guó)的基本精神并在修改結(jié)果中對(duì)之加以規(guī)范表現(xiàn)；對(duì)于全面修憲的結(jié)果只能進(jìn)行價(jià)值評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是立國(guó)的價(jià)值追求。當(dāng)發(fā)現(xiàn)新憲法中的部分條文與這一精神相違背時(shí)，只能對(duì)立憲技術(shù)進(jìn)行道德批判，不會(huì)產(chǎn)生法定的憲法責(zé)任，其最嚴(yán)重的結(jié)果就是引起新一輪的修憲呼聲。而在部分修憲的情況下，如果新法的內(nèi)容違反了未被修改的憲法基本原則和憲法的基本精神，則會(huì)產(chǎn)生違憲責(zé)任，進(jìn)而致使有關(guān)修憲活動(dòng)被宣布無效。
綜上所述，我們認(rèn)為，全面修改和部分修改除了具有嚴(yán)格形式意義上的差別外，還具有三點(diǎn)根本區(qū)別：一是二者的認(rèn)識(shí)論前提不同，二是對(duì)修改結(jié)果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)類型不同，三是違反憲法修改限制性規(guī)定所引起的后果不同。
二
八二憲法自頒布以來就高舉改革開放的旗幟，引導(dǎo)著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展與改革。她貫穿了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心思想，確認(rèn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制，加大了人權(quán)保障的力度，并宣稱法治是治國(guó)的基本方略。不可否認(rèn)的是，國(guó)家和社會(huì)在沿著憲法指引的道路和方向高歌猛進(jìn)時(shí)，日新月異的社會(huì)變革和改革開放的逐步深入也不斷對(duì)憲法提出挑戰(zhàn)。[31] 2002年11月8日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)在京順利召開。江澤民同志代表第十五屆中央委員會(huì)向大會(huì)作報(bào)告，明確提出全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。十六大報(bào)告再次重申了“三個(gè)代表”的重要思想，明確指出中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)橹h，對(duì)工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)和其他社會(huì)階層在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)中的地位予以肯定和重新定位，確定了判斷政治覺悟高低的新標(biāo)準(zhǔn)，提出要保護(hù)一切合法的收入，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大黨的社會(huì)基礎(chǔ)和建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要性[32]……這些精辟論述，都是對(duì)馬克思主義的重要?jiǎng)?chuàng)新和發(fā)展，也大大豐富了馬克思主義關(guān)于國(guó)體、政體、政黨制度、統(tǒng)一戰(zhàn)線等一系列問題的理論。這些理論創(chuàng)新必將促進(jìn)社會(huì)的極大發(fā)展，同時(shí)形成新一輪的憲法規(guī)范與社會(huì)變遷沖突與整合的互動(dòng)。與之相適應(yīng)，我國(guó)現(xiàn)行憲法如何順應(yīng)這種趨勢(shì)做出相應(yīng)的變遷，在憲法文本中科學(xué)的反映有關(guān)內(nèi)容，必將成為憲法變遷理論創(chuàng)新和實(shí)踐跟進(jìn)的發(fā)軔點(diǎn)。
（一）現(xiàn)行憲法變遷方式的選擇
縱觀學(xué)界的相關(guān)論述，對(duì)于采取什么方式來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行憲法的變遷，學(xué)者們認(rèn)識(shí)不一。大致來講，主要有三種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，改革是一個(gè)循序漸進(jìn)、不斷探索、逐步深入的過程，我們不可能對(duì)今后社會(huì)發(fā)展做出全面的規(guī)劃。因此，目前只能對(duì)憲法進(jìn)行部分修改。就部分修改的方式而言，有的學(xué)者主張以修正案方式修改，另有學(xué)者則認(rèn)為“決議”方式修改更為理想。[33]另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為現(xiàn)行憲法問題太多，小修小補(bǔ)無濟(jì)于事，不能從根本上解決憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)間的矛盾。如莫紀(jì)宏博士認(rèn)為，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行憲法所確立的基本原則和制度基于江澤民所提出的“三個(gè)代表”的精神和要求作全面、系統(tǒng)的修改，使憲法擔(dān)負(fù)起承上啟下、繼往開來的歷史使命。楊海坤教授則認(rèn)為應(yīng)該為全面修憲做好充分的理論準(zhǔn)備。[34]最后但并非不值得注意的一種觀點(diǎn)是苗連營(yíng)在《關(guān)于制憲權(quán)的形而下思考》一文中提出的。他認(rèn)為對(duì)現(xiàn)行憲法的“零打碎敲式地修補(bǔ)，由于缺乏長(zhǎng)期的通盤性考慮，使人愈加感到憲法思路的雜亂無章”，與其如此，“還不如另起爐灶、縝密論證，盡快制定一部更符合憲政價(jià)值要求的新憲法”。[35] 除此之外，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該完善我國(guó)的憲法解釋體制，充分發(fā)揮這一憲法變遷方式的優(yōu)勢(shì)。
我們認(rèn)為無論是對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行部分修改還是全面修改，甚至拋棄現(xiàn)行憲法，啟動(dòng)制憲權(quán)制定一部新憲法，都必須對(duì)現(xiàn)行八二憲法給予科學(xué)的評(píng)價(jià)。如果未能對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行合理的歷史定位和價(jià)值離析，僅憑社會(huì)的變化、憲法的某些局限甚至一種新的指導(dǎo)思想的出現(xiàn)便號(hào)召修憲甚至鼓動(dòng)制憲權(quán)的再次行使，未免有些草率。基于對(duì)這一邏輯前提的分析以及全面修憲和制憲權(quán)的重新行使的弊端的透視，我們認(rèn)為在現(xiàn)今階段，在憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)存有罅隙時(shí)，應(yīng)該在憲法解釋空間用盡的前提下通過部分修憲的方式實(shí)現(xiàn)憲法的變遷。
第一，現(xiàn)行八二憲法體現(xiàn)了“三個(gè)代表”重要思想
現(xiàn)行憲法于1982年12月4日由全國(guó)人大五次會(huì)議通過，是對(duì)1978年憲法的全面修改。在其公布施行的20年中又進(jìn)行了三次部分修改。盡管憲法學(xué)界對(duì)三次修憲頗有微詞，[36] “八二年憲法的歷史局限性也在實(shí)施過程中漸次暴露出來，而這些諸如‘權(quán)力雙軌制’、‘權(quán)利審查制’以及‘人大至上性’和‘議行合一’等歷史局限性，在一定程度上已成為中國(guó)憲政建設(shè)不可逾越的障礙”[37]，但從八二憲法制定的歷史背景、規(guī)范內(nèi)容以及其實(shí)施后的績(jī)效來看，她是建國(guó)歷史上最好一部憲法，體現(xiàn)了“三個(gè)代表”重要思想。
首先，從現(xiàn)行憲法產(chǎn)生的歷史背景來看。八二憲法頒布前夕，中國(guó)發(fā)生了幾件具有歷史意義的大事；一是關(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)的討論，確立了實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的馬克思主義基本觀點(diǎn)；二是中國(guó)共產(chǎn)黨召開十一屆三中全會(huì)，將工作重點(diǎn)從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來，并提出了進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主和健全社會(huì)主義法制的任務(wù)；三是中國(guó)共產(chǎn)黨的第十一屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》，對(duì)建國(guó)以來的許多重大問題進(jìn)行反思和總結(jié)；四是中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)確立了開創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的時(shí)代策略。這四件大事為八二憲法的產(chǎn)生提供了明確的指導(dǎo)思想和理論基礎(chǔ)。八二憲法自誕生以來就與前三部憲法存在顯著區(qū)別。她在堅(jiān)持社會(huì)主義制度的前提下高舉改革開放的大旗，弘揚(yáng)政治體制改革的精神，彰顯保護(hù)人權(quán)和公民權(quán)利的立憲取向。八二憲法的誕生是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，她深刻的蘊(yùn)含了人民主權(quán)的價(jià)值取向和與時(shí)俱進(jìn)的實(shí)踐要求。
其次，從現(xiàn)行憲法的內(nèi)容來看。八二憲法代表著先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求。現(xiàn)行憲法自身即是生產(chǎn)力解放的產(chǎn)物，是在打破“文化大革命”造成的一系列束縛生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏后公布的。鑒于此前的教訓(xùn)，憲法中有些條文直接規(guī)定了促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的制度，如第14條，還通過保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益、賦予民族自治區(qū)經(jīng)濟(jì)自主權(quán)以及重視科學(xué)技術(shù)等方式間接促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，如憲法第42、43、118、119和122條。八二憲法代表著中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向。她對(duì)中國(guó)悠久的傳統(tǒng)文化給予了充分的肯定，并且明確宣稱要堅(jiān)持社會(huì)主義文化的發(fā)展方向，建立一個(gè)“富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”。憲法在將物質(zhì)文明建設(shè)納入根本法規(guī)范的軌道的同時(shí)，賦予了精神文明建設(shè)以同樣重要的憲法地位，分別在第19、20、21條中詳細(xì)的規(guī)定了思想道德建設(shè)和社會(huì)主義文化建設(shè)。八二憲法是全國(guó)各民族人民共同意志的體現(xiàn)。現(xiàn)行憲法自1980年開始籌備起草，歷時(shí)近兩年，其間全國(guó)各族人民進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)4個(gè)月的廣泛討論。八二憲法的產(chǎn)生充分體現(xiàn)了社會(huì)主義的民主精神，具有廣泛的民意基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。現(xiàn)行憲法的人民性決定了她代表著最廣大人民的意志和利益。在文本中，憲法對(duì)人民的歷史地位、社會(huì)主義政權(quán)的階級(jí)基礎(chǔ)以及人民主權(quán)等內(nèi)容做出了詳細(xì)的規(guī)定。總之，八二憲法體現(xiàn)了“三個(gè)代表”重要思想。[38]
最后，從憲法實(shí)施后的社會(huì)績(jī)效來看。中國(guó)近二十年的改革開放成就舉世矚目。二十年的實(shí)踐也證明，我國(guó)憲法是一部符合國(guó)情的好憲法，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活中發(fā)揮極其重要的作用。正如胡錦濤總書記在紀(jì)念憲法公布施行二十周年時(shí)所言，“憲法保障了我國(guó)的改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”，“促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)”，“推動(dòng)了我國(guó)的社會(huì)主義法制建設(shè)”，“促進(jìn)了我國(guó)人權(quán)事業(yè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展”。[39]二十余年中，我們從一個(gè)全面計(jì)劃的社會(huì)逐步邁向尊重個(gè)人利益和自主權(quán)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，幾次政府機(jī)構(gòu)改革謀求實(shí)現(xiàn)一個(gè)“小政府大社會(huì)”的治理局面且成果突出，法律體系逐步完善，特別是頒布了行政訴訟法等一系列人權(quán)保障法，更為緊要的是我們拋棄了人治的痼疾，萬眾一心建設(shè)法治國(guó)家。所有這些，都離不開憲法的保駕護(hù)航。事實(shí)也證明，“只要認(rèn)真貫徹實(shí)施憲法，堅(jiān)持和完善憲法確立的各方面的制度和體制，就能保障改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷向前發(fā)展，保證最廣大人民的根本利益不斷得到實(shí)現(xiàn)，保障國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安”。[40]
第二，頻繁的全面修憲將會(huì)削弱憲法權(quán)威和公民原本就十分薄弱的法治和憲政意識(shí)
自80年代學(xué)界就展開了人治與法治之爭(zhēng)，到1999年法治被寫進(jìn)憲法，歷史十余載，可謂路慢慢。時(shí)至今日，要法治反對(duì)人治，已是人心所向。但從歷史和現(xiàn)實(shí)情況來看，憲法權(quán)威并沒有得到足夠的重視，民眾的法治和憲政意識(shí)依舊十分薄弱。包括中國(guó)憲政建設(shè)的先驅(qū)在內(nèi)的大部分民眾對(duì)憲法權(quán)威、法治憲政意識(shí)在法治建設(shè)中的重要意義缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。[41] 法治就其原初含義而言，是指正當(dāng)規(guī)則的統(tǒng)治。[42]現(xiàn)代意義上的法治已經(jīng)在“規(guī)則統(tǒng)治”的含義上滲入了“權(quán)力關(guān)系配置”的理念，即法治必須具有分權(quán)之意。[43]法治要求一切具有法律意義的行為在承擔(dān)法律責(zé)任時(shí)，只能依據(jù)法治之法，而不能任憑權(quán)力執(zhí)掌者的恣意斷奪。法治的實(shí)踐證明，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力行為在法治之法的軌道上運(yùn)行，是法治建設(shè)成功的標(biāo)志。因此，法治要求存在一套闡明的連續(xù)的規(guī)則體系，并且人民可以據(jù)此規(guī)則對(duì)任何國(guó)家權(quán)力行為進(jìn)行合法性追問。頻繁的全面修憲，只會(huì)瓦解憲法的一致性和連續(xù)性，動(dòng)搖憲法的權(quán)威，削弱公民薄弱的法治和憲政信仰。[44]
其一，一個(gè)社會(huì)的法治建設(shè)推進(jìn)到一個(gè)階段后，憲法成了一個(gè)描述性標(biāo)簽。一部成文的憲法凝聚了一個(gè)時(shí)期人們對(duì)法治的體認(rèn)和信仰。法治信仰的形成，須具備一個(gè)必要的時(shí)間周期。如果我們頻繁的全面修改憲法，只會(huì)人為地中斷這一周期，造成法治文化發(fā)展的斷裂和人們心理上的不適，最終分解人們法治體認(rèn)和憲政信仰的心理積淀。
其二，憲法是最根本的行為規(guī)則。她像一根紅線貫穿無數(shù)的法律規(guī)則。人類社會(huì)發(fā)展到今天，以憲法為核心的規(guī)則體系逾趨龐雜。當(dāng)人們?cè)谌粘Ｉ钪忻媾R規(guī)則從集而不知所措時(shí)，自然首先要將憲法規(guī)則作為行為預(yù)期的方向標(biāo)，在與他人的行動(dòng)中達(dá)成一種納什均衡。憲法頻繁的修改，會(huì)造成人的行為自主性與行為的束縛、強(qiáng)制性之間的持續(xù)緊張，進(jìn)而造成人的行為的適應(yīng)性與慣性的重大沖突，加劇社會(huì)均衡與和諧實(shí)現(xiàn)的代價(jià)。
其三，對(duì)權(quán)力行為的合法性進(jìn)行追問，是法治的應(yīng)有之義。在現(xiàn)代憲政國(guó)家，一部正當(dāng)?shù)膽椃▌t是這一追問的終結(jié)點(diǎn)。當(dāng)人們對(duì)權(quán)力行為的合法性追索到憲法這一法律位階，這種追索自然而止。全面修改憲法作為一種法定的權(quán)力行為，也必須接受這種合法性追問。但當(dāng)公民對(duì)一次全面修憲行為進(jìn)行例行的合法性追問，并慣常地將目光投向先前的憲法而發(fā)現(xiàn)曾經(jīng)神圣的憲法文本已是一張廢紙時(shí)，全面修憲造成的規(guī)范缺失對(duì)公民憲法、法治和憲政信仰的沖擊，自然可想而知。
其四，全面修憲會(huì)使一大批法律面臨合憲性危機(jī)。現(xiàn)代憲政國(guó)家法律的生產(chǎn)必須由立法機(jī)關(guān)經(jīng)由合法的程序制定，而且要求法律的內(nèi)容必須經(jīng)受得住憲法的盤問。憲法一旦全面修改，將使一些依照舊憲法制定但不合新憲法的法律突然被置于不合憲的困境之中，失去道義的權(quán)威性。但另一方面，這些法律仍然在調(diào)整人們的行為，衡定社會(huì)的價(jià)值取向。這種尷尬的法治局面，對(duì)于像中國(guó)這樣解釋、監(jiān)督和實(shí)施憲法的機(jī)制不完備，同時(shí)憲法規(guī)范又缺乏可操作性的國(guó)家來說，會(huì)表現(xiàn)得更突出。因此，當(dāng)一紙憲法高懸空中而又持續(xù)地遭受普通法的挑戰(zhàn)并對(duì)這種挑戰(zhàn)采取漠視的態(tài)度，憲法有何權(quán)威呢？
第三，迷戀理性萬能，沉耽于浪漫主義憲政理想，不利于中國(guó)憲政建設(shè)
全面修憲或者重新制定憲法意味著理性可以縝密論證，深思熟慮，洞察時(shí)勢(shì)發(fā)展趨勢(shì)，感悟現(xiàn)實(shí)需要，規(guī)劃一部體現(xiàn)憲政精神和價(jià)值追求的完美憲法。這是一種極端自信的理性主義觀。[45]這種理性萬能的認(rèn)識(shí)觀被哈耶克等思想家稱為唯理主義。“唯理主義傳統(tǒng)假定，人生來就具有智識(shí)和道德的稟賦，這就是人能夠根據(jù)審慎思考而型構(gòu)文明。”[46]這種唯理主義的根源可以追索到古希臘哲學(xué)，但其現(xiàn)代影響只始于16、17世紀(jì)，尤其是與法國(guó)哲學(xué)家笛卡爾對(duì)這種理性主義的主要原則的闡釋緊密聯(lián)系在一起。“在很大程度上講，正是經(jīng)由笛卡爾，理性這個(gè)術(shù)語才改變它的含義。對(duì)于中世紀(jì)的思想家來說，理性在很大程度上意味著人們?cè)谟龅秸胬碛绕涫堑赖抡胬淼臅r(shí)候認(rèn)識(shí)這種真理的能力，而不是一種依據(jù)明確的前提進(jìn)行演繹推理的能力。”[47]基于對(duì)理性建構(gòu)能力的自信，人類先賢豪邁地宣稱：“如果我們沒有憲法，那就必須制定一部。”[48]
如果說在民族國(guó)家建立初期，這種自信和豪邁促使了現(xiàn)代意義上的國(guó)家和憲法的誕生，但在暴風(fēng)驟雨的革命之后，這種狂熱則只會(huì)讓我們一再步入憲政建設(shè)的誤區(qū)。事實(shí)上，每個(gè)人對(duì)于大多數(shù)決定著各個(gè)社會(huì)成員行動(dòng)成功與否的特定事實(shí)，都處于一個(gè)必然的且無從救濟(jì)的無知狀態(tài)之中。人間的知識(shí)是分散的，我們生活在一個(gè)你知我未必知他可能根本不知的世界上。知識(shí)的分散性決定“我們的無知是無邊無際的海洋，而我們的知識(shí)只不過是無知大海中小小的孤島，注定是有限的、殘缺的。我們所能得知的最準(zhǔn)確無誤的知識(shí)就是我們的普遍無知”。[49]這種無知決定了我們不可能設(shè)計(jì)出一個(gè)十全十美的世界。“人決不可能攀登得比他并不知道要去的地方高。”[50]
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