[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱36241次
澳大利亞行政法中的程序公平原則
馬懷德
——兼論對中國行政程序立法的啟示
作為普通法國家，澳大利亞并沒有一部統一的行政程序法，這并不等于澳大利亞行政行為沒有任何程序標準和原則，議會制定的各類部門法大多都規定有各機關適用的程序規則，普通法院的法官苦心經營百余年，通過判例也創制了一系列程序規則。它們包括聽證規則，反對偏見規則，說明理由規則，證據規則等。以上規則構成了澳大利亞行政程序的主要內容。在這些眾多的程序標準和原則中，最重要的當數程序公平原則（The
Procedural Fairness )。該原則來源于普通法上的自然公正原則（The Rule of Natural
Justice)。強制行政機關作出影響公民權益的決定時，必須承擔公平行為的義務，賦予當事人表達意見的機會，根據可信的符合邏輯的證據，作出公正的行政決定。鑒于我國正在研究制定行政程序法，澳大利亞這方面的經驗無疑值得我們分析和借鑒。本文就程序公平原則的由來、適用范圍、主要內容作一簡單介紹，以期有助于我國行政程序立法研究。
一、從自然公正原則到程序公平原則
自然公正原則是普通法的一項基本原則。何謂"自然公正"？與其他公正有何區別？一位英國法官曾說過：所謂自然的公正是基本的，簡單的、初步的公正，有別于復雜的、高標準的、技術性的公正。[1]或者說它是要求行政人員遵守的基本的不能再低的程序標準。傳統上，自然公正原則包含兩個要求：一是個人不能做自己案件的法官；二是個人權利受到影響時，應當給他一個公平聽證的機會。起初它是法院司法活動遵循的準則，隨著行政權力的擴大，該原則逐步擴展到行政領域。1964年以前，行政機關在下列兩種情形下適用自然公正原則：第一，當個人的財產利益受到行政決定影響時，應當適用該原則："非經聽證程序，任何行使公共權力的機關均不得剝奪個人的財產權利。"[2]第二，具有司法或準司法性權力的機關應當適用該原則。然而，很難把行政行為區分為行政和司法兩類情況，正是由于存在區分的困難，所以有人提出，不必再作此類區分，回顧一下1863年的古貝爾案件，其結論是權利受到影響的人有權得到公平的聽證，作出決定的人有義務公平聽取當事人的意見。它是建立在"任何人做任何事都必須公平行為"基礎上的一個觀念。[3]在1964年的一個案件中，英國上議院終于拋棄了只有司法性權力適用自然公正原則的傳統觀點，認為自然公正原則的目的是保護個人權利，凡是行政機關決定個人權利時，都應當適用自然公正原則。[4]在1967年的一個移民案件中，法官說得更明確，"不管公務員的行為是行政的還是準司法的，他都必須公平行為。"[5]有學者評論說，這是一個大膽的判決，它既拋棄了行政司法兩分法，又引進了公平觀念并且強制這一觀念的重要性。[6]
進入70年代以來，越來越多的法院開始用程序公平的概念，取代自然公正原則。"過去那種行政行為劃分為行政性和司法性的觀點已有再有用了。"[7]"自然公正原則僅適用于司法程序。而不適用于行政程序。"[8]為什么會產生這種變化呢？自然公正原則與程序公平原則又有何不同呢？對此有兩種觀點。一種觀點認為，自然公正和程序公平是同一概念的不同表述，都意味著"公平行為"(fair
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action)。只是習慣上自然公正原則適用于司法職能，為了以示區別，就把適于行政職能的程序原則稱之為程序公平原則。[9]另一種觀點認為，自然公正和程序公平是有區別的，首先，它們所要求的程序標準有度的差別，自然公正是一種高標準的程序要求，而程序公平則是較低標準的程序要求；其次，與自然公正相比，程序公平是一個較為靈活、寬泛的概念，更適于保護個人在行政行為中的一般權利。對有些決定而言，即使不適用嚴格的自然公正原則也可以達到公平的結果。[10]
二、程序公平原則的適用范圍
對于該原則的適用范圍，可以從以下幾個方面理解：首先，它適用于制定法沒有相反規定的行政決定程序，當制定法與該原則相抵觸時，優先適用制定法規定的程序；其次，它適用于影響個人法律權利、合法期待及其他利益的行政決定；最后，該原則不適用于涉及國防、立法、緊急措施等行政決定。下面分述。
（一）程序公平原則與法定程序的關系
前面曾提到，普通法國家的行政程序標準由兩部分組成，一為普通法原則，二為議會制定的程序規則，二者相輔相成，正如著名的古貝爾案判決所言："當制定法沒有明確規定當事人的聽證權利時，普通法就會彌補立法的漏洞。"[11]換言之，"如果制定法給申請人提供的程序保護不及普通法時，自然公正原則就可以用來彌補立法的不足。"[12]當然，如果制定法規定的程序已經很詳細，法院就無需再增加程序，即使要增加的話，也需十分謹慎。瑞德勛爵把法院增加程序要求的條件總結為："首先要明確法定程序是不充分的，以至于不能實現公正的目的，而增加程序將不會違背立法的明顯目的。"[13]實踐中的做法是，有些法律明確規定不適用程序公平原則，那么就不能再適用該原則，例如，澳大利亞維多利亞州1986年校正法[Corrections
Act(Vic)]規定：假釋委員會行使其職權時，不受自然公正原則的拘束。[14]有些法律明確規定應當遵守程序公平原則，毫無疑問，此時行政機關既要遵守制定法義務，又要履行普通法義務。大多數情況是，制定法并無明確相反的規定，是否適用程序公平原則取決于對立法意圖的理解。例如，當某項行政權力具有考慮公共政策的立法性質時，就可以推斷出該權力不適用程序公平原則的立法意圖。此外，如果某項權力屬于部長行使的非法定自由裁量權，或者是緊急情況下行使的裁量權，或者是行政機關的最終裁決權，均可推斷出不適用普通法原則的立法意圖。但是，對個人權益產生影響的決定，不可輕易作出不適用普通法原則的推斷。如果立法有此意圖，那么這種意圖"既不是推測的結果，也不是從間接的推理和不確定的考慮中得出的，而是以明白、清楚的文字表現出的意圖。"[15]由此我們注意到，澳大利亞的法定程序優于普通法中程序公平原則，但程序公平原則彌補了法定程序適用范圍窄、分散不統一的缺陷。
（二）受程序公平原則保護的權益范圍
1.法律權利
隨著程序公平原則適用范圍的擴大，該原則保護的權益范圍也不斷擴展。根據古貝爾案件的判決，程序公平原則適用于對個人財產權利產生不利影響的行政決定。1964年以后，受該原則保護的權益擴大到所有法律權利，例如，職業或社會團體成員的資格權利，擁有許可證的權利等均受程序公平原則的保護。[16]在1968年的一個案件中，法院認為，出租汽車的牌照，因其具有財產價值，所以它不是傳統意義的特權，而是一種法律權利，行政機關剝奪或限制牌照的決定，應當適用程序公平原則。[17]
2.合法期待
"合法期待"是普通法國家行政法中的一個特別概念。1969年，丹寧勛爵在一個案件中將其定義為："所謂合法期待是指合理的，不受干涉的，未來即將得到的法律權利和法律自由。"[18]也有人將它描述為"比權利再多一點的合法利益。"[19]1977年澳大利亞高等法院采用了這一概念，認為一個人未經聽證就被取消參賽資格，實際上侵害了他的"合法期待"利益，違反了程序公平原則。因為賽馬是對公眾公開的活動，主辦單位通過廣告等形式鼓勵公眾參與，任何人只要取得參賽資格，就有獲獎的合法期待。[20]行政機關影響個人的合法期待是否必須遵守程序公平原則呢？回答是肯定的，因為這種期待并非不著過際的妄想，而是建立在一定事實基礎上的符合邏輯的合理期望，所以應當受到公平程序的保護，合法期待通常產生于以下情形：第一，已經擁有某種合法權利和利益，希望繼續擁有；第二，行政機關承諾給予某種利益或將延續某種利益。例如，某人申請更換許可證時，就享有繼續擁有許可證的合法期待；再如，按照行政機關的承諾（無不良紀錄即可留任），一個前任務員享有再次被任命為公務員的合法期待。
合法期待概念的出現，與法院不斷擴大司法審查范圍有關。過去，只有影響個人法律權利的行政決定才接受法院監督，而今影響個人合法期待的決定也要接受法院監督。當然，合法期待概念更具有程序意義，它并不意味著有了合法期待，行政機關就不能拒絕申請或收回利益。而是要求行政機關在作出這種決定時，必須適用公平程序。法院也不是要求行政機關向個人提供特殊的、實質性的結果來滿足他的合法期待，而是通過遵守公平程序達到保護其合法期待的目的。[21]
3.其他利益
除法律權利和合法期待外，個人的其他利益受到行政決定的影響時，是否也受程序公平原則的保護呢？對于這個問題，1977年以來的判例表明了相同的看法。概括起來有以下幾個方面：首先，個人的經濟利益、社會利益、名譽等均受程序公平原則的保護；其次，行政機關對上述利益的影響必須是直接的、即刻發生效力的；再次，這種影響是對特定對象單獨發生的，有別于對一般公眾的影響。[22]
根據上述標準，可以把影響個人權益的行政決定分為以下幾類：申請類；希望類；剝奪類。申請類決定是指個人對自己并不實際享有的法律權利或其他利益提出請求。例如，申請許可證、申請工作、申請加入某個團體等。這種決定涉及政策或技術問題，因而不適用程序公平原則。剝奪類決定是對個人已經享有法律權利或利益予以限制或剝奪，例如吊銷許可證，開除公職等，當然要適用程序公平原則。希望類決定是介乎申請類和剝奪類之間的決定，如果存在"合法期待"就應當適用程序公平原則。例如，要求更換或續展許可證、繼續從事正在進行的工作都具有合法期待，應該適用程序公平原則。
（三）不適用程序公平原則的主要情形
程序公平原則是法定程序的重要補充，只要立法沒有相反的規定，行政機關應當無條件適用。但是，在特別情形下，行政機關根據立法意圖可以不適用該原則。這些情形是：
1.法律已經規定有聽證或申訴程序
如果法律已經明確規定了某種形式的聽證（hearing）或申訴（appeal)程序，那么就意味著無需適用程序公平原則。因為法定程序已經為當事人提供了充分的程序保障，當事人有機會行使其權利。但是，在這種情況下，要求法律的規定必須"明白一致"，如果法院認為法定條款不夠全面或完整，仍然有權適用程序公平原則。[23]例如，法律規定行政機關在緊急情況下不受"不得單方面接觸原則"的限制，這并不意味著在非緊急情況下就可以單方面接觸。同樣，法律規定的申訴程序也必須是能夠審查事實和法律并作出實質性決定的程序，如果申訴程序中的上訴裁判機構不能變更原決定，只能提出建議，或者上訴裁判機構僅就法律問題進行復審，那么并不表明原決定可以不適用程序公平原則。
2.存在后繼補救手段
為了提高行政效率，加快行政決定的速度，法院通常把是否經過申訴程序作為是否給予程序性司法救濟的考慮因素。[24]其理由是，一個未經聽證的決定完全可以在申訴階段補救，所以，只要存在必要的補救手段，就不要求在作出原決定時必須適用程序公平原則。那么，如果利用了法定申訴程序，是否就意味著不能以程序違法為申請司法審查呢？這要看程序違法的理由是否充分，不能一概而論，因為"并不存在選擇了裁判所就不能訴至法院的普通性規則"。[25]
與此相關的一問題是，行政機關作出初步的、建議性的報告或決定是否適用程序公平原則？一種觀點認為，這類決定不產生法律效力，因而不符合適用程序公平原則的條件。在1963年的一個案件中，多數法官認為，政府檢查員對公司情況的調查報告，不是最終決定，其制作過程不適用程序公平原則。少數法官認為，由于報告已經把公司置于比沒有報告更不利的法律地
位，所以應當適用程序公平原則。[26]本案中少數法官的意見得到學術界的贊同，他們普遍認為，如果初步決定沒有經過聽證，而此后最終決定會給予的話，就不能以初步決定未經聽證為由宣告其無效。如果初步決定之后沒有聽證程序，特別是初步決定直接影響最終決定時，就應提供一定的程序保護。[27]
3.行使行政立法權或政策制定權
1964年后，程序公平原則只適用于司法性權力的觀念被徹底拋棄，取而代之的是所有行政權力都應當適用程序公平原則。那么，行政立法活動和制定政策行為是否也適用該原則呢？原則上，立法性質的決定不適用該原則。法院認為，行政機關使立法權的決定是針對普遍對象的，它以相同的方式影響所有公眾的利益，因而不宜適用程序公平原則。[28]而制定政策往往涉及政治考慮，變化無常，也不宜適用程序公平原則。有學者把行政立法和制定政策活動不適用程序公平原則的理由概括為：第一，有關立法規定不適用；第二，難以保證所受有影響的人獲得聽證的權利；第三，如允許聽證，還存在財力負擔問題；第四；規章和政策的不穩定性。[29]
但是，近年來法院態度有所改變。認為當行使立法性質的權力對個別人產生的影響不同于對公眾的影響時，也應當適用程序公平原則。例如，當面包生產協會為了確保市場利潤向價格委員會申請提高面包售價時，價格委員會頒布一個命令，雖然該命令提高了售價，但是明顯低于協會的要求。盡管該命令具有立法性質，但是面包協會受到的利益影響要比普通消費者大，所以應當適用程序公平原則。[30]
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