[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱48042次
中國(guó)法治的里程碑
馬懷德 劉莘
行政訴訟法實(shí)施以來取得的成就與存在的問題
1989年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的公布，標(biāo)志著中國(guó)行政法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。行政訴訟法實(shí)施以來，行政訴訟的實(shí)踐和理論都取得了十分顯著的成就，這些成就反映在立法、執(zhí)法、司法及理論研究、人們的思想觀念等諸方面。隨著行政訴訟法及配套法律
、法規(guī)的實(shí)施，人們觀念的改變，執(zhí)法、司法水平的提高，我們可以充滿信心地說，一個(gè)有著美好前景的法治時(shí)代正向我們走來。
一、實(shí)踐上的成就
（一）立法方面
1.促進(jìn)配套規(guī)范的完備
行政訴訟法是人民法院審判行政案件的具體操作規(guī)程。但僅有行政訴訟法，行政審判制度的運(yùn)作仍有一定困難，因此實(shí)施行政訴訟法還須某些配套的法律、法規(guī)或司法解釋的出臺(tái)。1990年10月29日最高檢察院公布實(shí)施《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第六十四條的暫行規(guī)定》，使行政訴訟法關(guān)于人民檢察院對(duì)行政訴訟活動(dòng)實(shí)施審判監(jiān)督的原則規(guī)定，成為便于操作、執(zhí)行的具體規(guī)則。1991年1月1日起施行的《行政復(fù)議條例》，也屬于行政訴訟法的配套法規(guī)。因?yàn)樾姓V訟法規(guī)定了以當(dāng)事人的自由選擇"復(fù)議"或"訴訟"為原則。以法律規(guī)定必經(jīng)復(fù)議程序?yàn)槔猓?dāng)事人選擇徑行起訴情況外，行政復(fù)議成為行政訴訟的先行程序。因此，行政復(fù)議與行政訴訟的具體銜接，行政復(fù)議配合行政訴訟對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，都是行政復(fù)議條例應(yīng)予解決的問題。而行政復(fù)議條例的公布施行，不僅解決了上述問題，而且在行政法制建設(shè)中建立起中國(guó)的行政復(fù)議制度，對(duì)推動(dòng)中國(guó)整體行政執(zhí)法水平的作用不可低估。
1991年7月10日施行的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》，是最高人民法院審判委員會(huì)針對(duì)行政訴訟法實(shí)施后出現(xiàn)的普遍性問題做出的司法解釋。其內(nèi)容涉及受案范圍，管轄、訴訟參加人、證據(jù)、起訴和受理、審理和判決、執(zhí)行、侵權(quán)賠償責(zé)任、期間、訴訟費(fèi)用、涉外行政訴訟等一系列貫徹實(shí)施行政訴訟法必須予以界定或解釋的問題。這一司法解釋的公布實(shí)施，使原來模糊不清的問題得以澄清，界限不明的問題得到界說。為人民法院依照行政訴訟法受理審判行政案件掃清了障礙。
行政訴訟法的實(shí)施，給公民、法人或其它組織開辟了一條糾正行政機(jī)關(guān)違法行為，保護(hù)自身合法權(quán)益的道路。盡管行政訴訟法列專章規(guī)定了行政"侵權(quán)賠償責(zé)任"，但"即使充分適用現(xiàn)有條款也無法解決執(zhí)行行政職務(wù)中的所有賠償問題"，①所以《國(guó)家賠償法》的制定，在某程度上可以說是行政訴訟法的合理延伸，使違法行政行為不僅在形式上予以撤銷或改變，而且這種行為所造成的后果得以實(shí)質(zhì)上的彌補(bǔ)、賠償。1995年1月25日國(guó)務(wù)院發(fā)布、施行的《國(guó)家賠償費(fèi)用管理辦法》，也是相應(yīng)的配套法規(guī)之一。
2.推動(dòng)規(guī)范行政行為的立法
行政訴訟法第一次使行政機(jī)關(guān)行為的合法性成為人民法院的審查對(duì)象，成為公民可以質(zhì)疑的對(duì)象。從而使衡量行政行為有了一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。即以是否合法作為衡量行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，由此提出合法行政行為的要件。用這些標(biāo)準(zhǔn)來衡量現(xiàn)有行政行為。暴露出許多問題，歸納起來是兩類問題：缺乏約束、制約行政行為的實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范。這種實(shí)際的社會(huì)需要促進(jìn)立法機(jī)關(guān)加快立法步伐，在規(guī)范行政行為方面，頒布了《行政處罰法》；《立法法》草案亦在起草過程中，立法法規(guī)范立法機(jī)關(guān)的立法行為，也規(guī)范行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范的行為；還有行政程序法、行政強(qiáng)制法、行政許可法等的起草制定，也正成為立法計(jì)劃的題中之議。可以說正是行政訴訟法的實(shí)施，使立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)意識(shí)到規(guī)范行政行為的重要意義，從而使把有關(guān)行政行為的立法提上議事日程。
（二）依法行政方面
1.行政機(jī)關(guān)主動(dòng)清理法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件
行政訴訟法實(shí)施前，由于行政機(jī)關(guān)意識(shí)到當(dāng)被告的可能性，各部門、各地方紛紛自行清理作為執(zhí)法依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范規(guī)范性文件。1990年8月國(guó)務(wù)院法制局通知要求各地為行政訴訟法的實(shí)施做好準(zhǔn)備工作；要進(jìn)一步抓緊進(jìn)行規(guī)章和具體行政行為的清理工作。各地要盡快對(duì)自己制定的規(guī)章進(jìn)行一次全面清理，在清理的基礎(chǔ)上對(duì)各種有問題的規(guī)章做出相應(yīng)的處理。②在國(guó)務(wù)院的部署下，各地紛紛清理自己制定的規(guī)章或規(guī)范性文件，如廣州海關(guān)，為貫徹行政訴訟法，清理1987年《海關(guān)法》實(shí)施以來"關(guān)"、"處"二級(jí)規(guī)范性文件500多件，作廢了其中一些沒有相應(yīng)依據(jù)、執(zhí)法中問題較多或內(nèi)部掌握的業(yè)務(wù)規(guī)范性文件，對(duì)依據(jù)不足或沒依據(jù)，但實(shí)踐中證明是行之有效的規(guī)范性文件加以修訂完善。③事實(shí)上，對(duì)規(guī)章或規(guī)范性文件的清理結(jié)果，務(wù)部門有了法律、法規(guī)或規(guī)章匯編，各地方也有了法律、法規(guī)或規(guī)章匯編。自此法規(guī)清理便成為一項(xiàng)經(jīng)常性工作，行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件之初，開始重視避免與上位階規(guī)范的矛盾沖突，以及同等效力規(guī)范之間的矛盾沖突。1990年2月28日國(guó)務(wù)院發(fā)布施行的《法律、法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》也是為了維護(hù)法制統(tǒng)一，減少規(guī)范之間矛盾突而制定的。
2.政府大批培訓(xùn)政府法制干部
行政訴訟法實(shí)施前，為了應(yīng)訴的需要，各級(jí)各地行政機(jī)關(guān)都程度不同地對(duì)自己的法制干部進(jìn)行了有關(guān)培訓(xùn)。其中影響最大、最有計(jì)劃、時(shí)間最長(zhǎng)、規(guī)模最大的是國(guó)務(wù)院法制局與中國(guó)
政法大學(xué)合辦的"政府法制干部培訓(xùn)班"。從行政訴訟法公布后，三年時(shí)間里培訓(xùn)了所有省級(jí)機(jī)關(guān)、計(jì)劃單列市機(jī)關(guān)的政府法制干部。培訓(xùn)從依法行政的原理講起，直到行政訴訟的具體制度、條款分析。由于這個(gè)培訓(xùn)班目標(biāo)明確，針對(duì)性強(qiáng)，學(xué)員學(xué)習(xí)吸收非常快，所以每期培訓(xùn)班都取得了非常顯著的效果。這些具有行政法意識(shí)，了解行政訴訟意義的干部，就象一粒粒種子播撤在全國(guó)各級(jí)各地行政機(jī)關(guān)之中，催化了行政機(jī)關(guān)的守法執(zhí)法意識(shí)。這類培訓(xùn)對(duì)于行政機(jī)關(guān)提高依法行政的意識(shí)的作用是難以估量的。
3.政府法制機(jī)構(gòu)和復(fù)議機(jī)構(gòu)普遍設(shè)立
改革開放以后我國(guó)的政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)有了較大發(fā)展，尤其是行政訴訟法頒布實(shí)施以后，地方各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)的建立發(fā)展較快，據(jù)計(jì)縣級(jí)以上地方政府普遍設(shè)立了法制機(jī)構(gòu)，或至少有專人負(fù)責(zé)。政府法制機(jī)構(gòu)是帶有綜合性、整體性的機(jī)構(gòu)，負(fù)有行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，審查本級(jí)人民政府抽象行政行為并向其報(bào)告是否合法或適當(dāng)，承辦本級(jí)人民政府的行政復(fù)議工作及應(yīng)訴工作等職責(zé)。④政府法制機(jī)構(gòu)的普遍建立，以及它們推行上述工作結(jié)果，必然促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。行政訴訟大大推動(dòng)了復(fù)議工作，《行政復(fù)議條例》1991年1月1日起施行。要求各地建立復(fù)議機(jī)構(gòu)。據(jù)計(jì)省市政府的綜合部門都已設(shè)有行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，大部分區(qū)縣級(jí)政府也在政府法制機(jī)構(gòu)中設(shè)立復(fù)議機(jī)構(gòu)或復(fù)議人員。
5.行政機(jī)關(guān)的工作人員開始樹立依法行政的觀念
行政機(jī)關(guān)這方面意識(shí)的變化，首先體現(xiàn)在是否抗拒當(dāng)被告這一問題上。在起草行政訴訟法征求意見的過程中，最初許多行政機(jī)關(guān)表示不能當(dāng)被告，只可當(dāng)應(yīng)訴人。實(shí)際上不愿當(dāng)被告源于幾十年來法院是無階級(jí)專政的工具、刀把子的觀念，人們習(xí)慣于把法僅僅視為刑法，被告就似乎成了有罪人的代名詞。但隨著我國(guó)法制建設(shè)的發(fā)展，民商法體系的逐步建立健全，尤其是行政訴訟法實(shí)施前后的討論推動(dòng)工作，行政機(jī)關(guān)中的許多有識(shí)之士已越來越認(rèn)識(shí)到行政訴訟的意義，有的行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)表示，行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告說明我國(guó)的法制有了長(zhǎng)足進(jìn)步，為此我愿當(dāng)被告，和老百姓平起平坐打官司。
其次，行政機(jī)關(guān)開始接受敗訴結(jié)果。敗訴是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的第二大顧慮。似乎敗訴后就沒有足夠權(quán)威繼續(xù)從事相應(yīng)的行政管理工作了。實(shí)際上還是高人一等的思想在作崇，但事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)幾乎沒有對(duì)抗敗訴結(jié)果的。即使是敗訴，行政機(jī)關(guān)還是服從判決的。當(dāng)然并不說就解決了一切這方面的問題，行政機(jī)關(guān)請(qǐng)"有權(quán)者"出面干預(yù)審判，同樣是為了避免敗訴的結(jié)果。所以學(xué)術(shù)界有人呼吁，不僅要正面宣傳，使行政機(jī)關(guān)接受，而且要有制裁干預(yù)的措施，如對(duì)嚴(yán)重者判刑，從相反的方向促使行政機(jī)關(guān)真正接受人民法院的監(jiān)督。
第三，行政機(jī)關(guān)開始具有依法行政的意識(shí)，這是實(shí)施行政訴訟法以來取得的最重要的成果。從我國(guó)改革開放始，對(duì)依法治國(guó)與以法治國(guó)曾有過不小的爭(zhēng)論。后來依法治國(guó)漸成為不言自明的公論，而隨著行政訴訟法的制定、宣傳及實(shí)施，作為依法治國(guó)的一個(gè)最重要的方面，依法行政已為行政機(jī)關(guān)所接受。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)也可稱為命令經(jīng)濟(jì)，在轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，法治建設(shè)、立法注重彌補(bǔ)過去民商法的不足，但是由于我國(guó)是自上而下的建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的，行政對(duì)企業(yè)或其它市場(chǎng)主體無所不在的指導(dǎo)、命令權(quán)、轉(zhuǎn)為在維護(hù)社會(huì)正常秩序、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)方面發(fā)揮作用，政府仍要干預(yù)經(jīng)濟(jì)，但是在有限、有度的范圍內(nèi)進(jìn)行。所以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，民主法制的推進(jìn)，最終起決定性作用的是行政法治。行政法治建不起來，中國(guó)的法治是沒有希望的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立也會(huì)延遲，在這個(gè)意義上，行政機(jī)關(guān)接受并開始提出依法行政的活動(dòng)準(zhǔn)則，是具有劃時(shí)代意義的。當(dāng)然從接受、倡導(dǎo)到真正實(shí)現(xiàn)，還須行政機(jī)關(guān)乃至全黨全社會(huì)的努力，但畢竟是朝這個(gè)方向前進(jìn)。這方面的具體體現(xiàn)很多，例如法律、法規(guī)、規(guī)章實(shí)施情況的報(bào)告制度，重大具體行政行為的備案制度
，行政執(zhí)法檢查制度，重大行政執(zhí)法問題的監(jiān)督辦制度的建立都說明，依法行政是從專家的口號(hào)開始成為行政機(jī)關(guān)辦事的最重要的準(zhǔn)則。
（三）審判成就
1990年10月1日行政訴訟法開始實(shí)施，至1995年6月，全國(guó)各級(jí)法院共受理各類一審行政案件141949件。案件涉及土地、公安、城建、工商、環(huán)保、物價(jià)、金融、海關(guān)、林業(yè)、礦產(chǎn)、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督等40多個(gè)行政管理領(lǐng)域。各級(jí)人民法院審結(jié)的一審行政案件136000件，原告勝訴率占37.73%，達(dá)到51362件。其中判決撤銷或部分撤銷違法具體行政行為的24933件；占結(jié)案總數(shù)18.36%，判決變更顯失公正具體行政行為的2149件，占結(jié)案總數(shù)1.58%；被告在訴訟過程中改變違法的具體行政行為，原告因此申請(qǐng)撤訴，人民法院裁定準(zhǔn)予撤訴的24220件，占結(jié)案數(shù)的17.79%。經(jīng)過這些案件的審判，即依法糾正和制止了行政權(quán)力的不當(dāng)行使，消除或減少了因違法行政給國(guó)家行政管理帶來的負(fù)面影響，也依法維護(hù)和支持了行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)。這對(duì)于克服行政管理活動(dòng)中某些有法不依、有令不行、有禁不止的官僚主義作風(fēng)和以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、特權(quán)專制等腐敗現(xiàn)象，起到了積極作用。
（四）檢察（法律監(jiān)督）成果
人民法院審理行政案件，審查行政行為的合法性，構(gòu)成了對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督；而人民檢察院對(duì)人民法院審結(jié)的行政案件的監(jiān)督，則使國(guó)家機(jī)關(guān)之間彼此監(jiān)督的機(jī)制連貫并運(yùn)轉(zhuǎn)起來。1991年1月1日起實(shí)施最高人民檢察院"關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第64條的暫行規(guī)定"，到1991年11月全國(guó)已有9起抗訴案件，其中浙江、新疆兩件抗訴案件成功。⑤抗訴案件雖然不多，但影響較大。任何權(quán)力都需受制約，人民法院的權(quán)力也不例外。人民檢察院的法律監(jiān)督，對(duì)人民法院來說，像是希臘神話傳說中的達(dá)摩克利斯劍，雖然可能是懸而未用，但有示警，鞭策作用；對(duì)老百姓來說，又多了一條合法渠道對(duì)抗行政機(jī)關(guān)、法院的不合法行為。
（五）行政訴訟法實(shí)施的其它社會(huì)效果
1.促進(jìn)社會(huì)觀念的進(jìn)步
（1）法學(xué)觀念
"文革"十年，中國(guó)的法制建設(shè)停滯不前，而且原有的一些制度也被破壞殆盡。1979年以來，國(guó)家開始重建法制，當(dāng)然，維護(hù)統(tǒng)治秩序的刑法及相應(yīng)制度的建立是最迫切的，而后才能談及其它。從蘇聯(lián)對(duì)我國(guó)的傳統(tǒng)影響而言，法也是一直作為統(tǒng)治階級(jí)的工具而被認(rèn)識(shí)、接受的。我國(guó)的法制建設(shè)，如果從立法的角度觀之，走過了一條刑法（1979年）----憲法（1982年）----民事訴訟法（1982年試行）----民法通則（1986年）----行政訴訟法（1989年4月公布，1990年10月1日施行）這樣的道路。可以說一個(gè)國(guó)家要走法治化的道路，首先要根據(jù)本國(guó)最現(xiàn)實(shí)的需要。然后廣泛吸取世界先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，記取自身或別國(guó)教訓(xùn)。十多年的法制建設(shè)成果是法學(xué)觀念發(fā)生了極大的變化。在觀念上，法律界認(rèn)識(shí)到，法不僅是統(tǒng)治工具、專政工具，而且是一種社會(huì)行為準(zhǔn)則，不僅約束老百姓，而且也約束政府及其工作人員。法的觀念上，不管承認(rèn)與否，確實(shí)有一個(gè)從國(guó)家至上、國(guó)家本位到人民主權(quán)、公民本位的轉(zhuǎn)變，從義務(wù)本位到權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變，這一切與行政訴訟法的草擬到后來的公布實(shí)施，有著密切的聯(lián)系。
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