[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱27258次
向新的高峰邁進(jìn)——九十代年我國(guó)行政法學(xué)展望
應(yīng)松年 馬懷德
本文認(rèn)為，九十年代我國(guó)行政法學(xué)的發(fā)展方向是：行政法學(xué)體系將以迫求公平與效率兼顧為目的得以更新；以明確行政主體權(quán)限與資格為中心的組織法理論將進(jìn)一步完善；行政違法的認(rèn)定和行政責(zé)任的形式也將標(biāo)準(zhǔn)化、具體化；行政立法體制及授權(quán)立法研究將朝著合理務(wù)實(shí)向發(fā)展，其中立法聽(tīng)證制、成本收益分析都將成為熱點(diǎn)問(wèn)題；行政執(zhí)法理論經(jīng)將隨
著處罰、強(qiáng)制、許可等立法實(shí)踐的發(fā)展而豐富；行政司法行為的性質(zhì)及可訴性研究、行政仲裁及裁決制度研究也會(huì)有新突破；行政程序在行政法中的地位進(jìn)一步提高；行政訴訟實(shí)務(wù)研究將不斷深入，行政合同及行政監(jiān)督理論將隨著經(jīng)濟(jì)政治體制改革的深化而逐步完善；國(guó)家賠償法研究將圍繞著歸責(zé)原則、賠償范圍、費(fèi)用、程序等問(wèn)題再度升溫。
十年來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)取得巨大進(jìn)展，行政法制建設(shè)與行政法學(xué)研究的成果尤為引人注目。行政法律、法規(guī)、規(guī)章每年以千件以上的數(shù)量遞增，很多帶有全局性的，對(duì)國(guó)計(jì)民生將產(chǎn)生重大影響的行政法律法規(guī)，有些已經(jīng)頒布，有些正在加速制定。依法行使職權(quán)正日益成為行政管理實(shí)踐遵循的基本方針。行政復(fù)議、行政訴訟兩項(xiàng)法律制度基本建立。與此同時(shí)，行政法學(xué)研究空前繁榮。行政法學(xué)及行政訴訟法學(xué)教材、專著已超過(guò)百部，論文數(shù)量更可觀。行政訴訟法的頒布實(shí)施，使我國(guó)行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究進(jìn)入了一個(gè)新的階段。目前，我國(guó)行政法學(xué)研究正處于黃金時(shí)期，隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義民主法制建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)行政法學(xué)的研究必將迎來(lái)新的發(fā)展高峰。
回顧行政法學(xué)的十年發(fā)展，我們有一個(gè)深切的感受，即理論與實(shí)踐的緊密結(jié)合始終是行政法學(xué)發(fā)展的源動(dòng)力。中國(guó)行政法學(xué)研究肇始于十一屆三中全會(huì)后這一新的歷史時(shí)期，它的迅速發(fā)展與繁榮，與改革開(kāi)放、民主法制建設(shè)的新形勢(shì)同步。行政實(shí)踐為行政法學(xué)理論的不斷完善提供了豐腴土壤。幾年來(lái)，廣大行政法學(xué)理論工作者緊密結(jié)合實(shí)踐，辛勤勞作，取得了豐碩成果。社會(huì)主義行政法制實(shí)踐提出的新課題，正召喚著有志于推動(dòng)我國(guó)改革開(kāi)放和行政法制建設(shè)事業(yè)的行政法學(xué)者加倍努力，為創(chuàng)立具有中國(guó)特色的行政法學(xué)做出自己的貢獻(xiàn)。理論源于實(shí)踐，理論又指導(dǎo)實(shí)踐，這是展望我國(guó)行政法學(xué)前景的基本立足點(diǎn)。
構(gòu)建行政法學(xué)新體系
從行政法學(xué)的角度看，80年代理論界的最大貢獻(xiàn)在于，建立起了具有中國(guó)特色的行政法學(xué)體系。盡管學(xué)者們對(duì)體系的構(gòu)成、范圍甚至理論基礎(chǔ)仍有較大分歧，而且這些爭(zhēng)論仍將繼續(xù)下去，但不容置疑的是，這一法學(xué)體系的建立對(duì)于奠定現(xiàn)有的行政法理論支柱、開(kāi)創(chuàng)行政法制實(shí)踐都起到了相當(dāng)重要的作用
。現(xiàn)有論著所主張的行政法學(xué)體系見(jiàn)仁見(jiàn)智，不一而足。最具代表性的有兩類：一是以行政法律關(guān)系為中心線的"法律關(guān)系體系"，二是以行政管理過(guò)程為中心線的"過(guò)程體系"。由于兩大體系出發(fā)點(diǎn)的一致性，決定了它們?cè)诰唧w構(gòu)成上有一定相似之處。近年來(lái)有互相吸收對(duì)方長(zhǎng)處的發(fā)展趨勢(shì)。可以預(yù)見(jiàn)，90年代行政法理論界對(duì)體系的探討將更加深入，新體系的建立指日可待。強(qiáng)制公平與效率兼顧原則、維護(hù)行政效率的同時(shí)保護(hù)公民個(gè)人權(quán)益將成為建立行政法新體系的宗旨。而行政主體及權(quán)限、行政行為及程序和行政訴訟將成為新體系的主干部分，其中行政行為的份額要加大。至于行政權(quán)為核心的法學(xué)體系能否有生命力，行政法是否必須分為實(shí)體法和程序法兩部分加以研究，行政法律關(guān)系體系可否恰當(dāng)解釋權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系以及行政立法、司法監(jiān)督中的法律關(guān)系等問(wèn)題尚有待于進(jìn)一步研究。
行政組織法理論亟待深入
近幾年來(lái)，行政組織法理論得到一定發(fā)展。有關(guān)行政組織法的研究成果對(duì)于豐富行政法基礎(chǔ)理論，影響并促進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)及人事制度改革起到重要作用。就理論而言有以下建樹(shù)：（1）行政組織法不僅規(guī)范行政機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)，而且還規(guī)范行政編制和公務(wù)員。（2）對(duì)行政機(jī)關(guān)組織法、行政機(jī)關(guān)編制法和公務(wù)員法的具體內(nèi)容、基本原則、以及完善行政機(jī)關(guān)組織法、制定行政機(jī)關(guān)編制法和公務(wù)員法等問(wèn)題分別作了研究。（3）就行政法學(xué)而言，行政組織應(yīng)該是行政法主體的一部分，行政法研究組織的同時(shí)，還應(yīng)研究與行政組織相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)；（4）行政法主體、行政法律關(guān)系主體、行政組織等用語(yǔ)之間的差異得以明確。
我國(guó)行政組織法的研究始
終緊密結(jié)合我國(guó)的行政實(shí)踐，從觀念上看，"政府在管理好社會(huì)事務(wù)之前先管好自己"，用法律規(guī)范提高行政效率、控制行政組織混亂、膨脹，保障公務(wù)人員履行職責(zé)已成為實(shí)務(wù)界共識(shí)。從具體做法看，修改組織法的呼聲日漸高漲，一些中央部門(mén)正在嘗試制定本部門(mén)組織法，編制法也正在醞釀之中，公務(wù)員法的出臺(tái)
已勢(shì)在必行。
當(dāng)然，行政組織法并不滿足于此。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，隨著經(jīng)濟(jì)政治體制改革不斷深入和行政訴訟及依復(fù)議制度的完善，理論界仍面臨許多新的挑戰(zhàn)；（1）在政企分開(kāi)的原則指導(dǎo)下，如何重新確定行政機(jī)關(guān)的職能權(quán)限，如何解決行政機(jī)關(guān)企業(yè)化、企業(yè)行政化問(wèn)題，如何劃分行政性公司的雙重職能等，都是值得深入研究的新課題。（2）應(yīng)確立哪些制度與原則，使行政機(jī)關(guān)設(shè)置更科學(xué)，運(yùn)轉(zhuǎn)更高效。（3）對(duì)目前實(shí)踐中運(yùn)用很廣的法律授權(quán)、行政委托問(wèn)題，理論界應(yīng)及時(shí)研究并解決。特別要對(duì)委托組織、臨時(shí)組織、派出機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)的行政主體資格從理論上加以明確。（4）在組織法的系統(tǒng)建設(shè)上，理論界應(yīng)提出一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)可行的方案，既要注意行政組織間合理的權(quán)限分工，又要保證行政組織內(nèi)部精簡(jiǎn)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。即在統(tǒng)一的大組織法指導(dǎo)下逐步完善各部門(mén)各地方的組織法。目前公務(wù)員法研究的主要任務(wù)是探索建立有中國(guó)特色的公務(wù)員法律制度。
行政違法與責(zé)任------亟待完善的新理論
80年代行政法學(xué)界對(duì)行政違法和責(zé)任問(wèn)題進(jìn)行了較為深入的研究，其成果對(duì)立法活動(dòng)產(chǎn)生了接影響，概括起來(lái)有以下方面：（1）對(duì)行政違法的內(nèi)涵展開(kāi)了廣泛深入的討論。初步明確了行政違法與刑事犯罪、民事違法及其他違法行為的界線。（2）對(duì)行政違法的外延達(dá)成共識(shí)，行政違法可以包括行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員違法和行政相對(duì)人違法兩部分，目前行政違法一般僅指行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員違法。（3）對(duì)行政違法的構(gòu)成要件進(jìn)行了一定探索，有些文章對(duì)違法和過(guò)錯(cuò)的關(guān)系也有所研究。（4）確認(rèn)了行政法律責(zé)任的特殊性，使之與民事責(zé)任，刑事責(zé)任及紀(jì)律責(zé)任區(qū)別開(kāi)來(lái)。（5）責(zé)任形式逐步確定。學(xué)者們對(duì)責(zé)任形式進(jìn)行
了多種概括和總結(jié)。最具代表性的是將行政法律責(zé)任分為懲戒、補(bǔ)救、強(qiáng)制三類。（6）加快了行政違法與責(zé)任的立法規(guī)范化進(jìn)程。促使很多立法部門(mén)重視對(duì)責(zé)任條款的規(guī)定，使法律的執(zhí)行獲得有力保證。
回顧數(shù)年來(lái)違法與責(zé)任理論的發(fā)展過(guò)程，我們感受到，僅僅強(qiáng)調(diào)公民法人的違法行為和對(duì)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的責(zé)任是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，行政機(jī)關(guān)的違法行為和承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)被視為行政法意義上的違法和法律責(zé)任的主要組成部分。90年代行政違法與行政責(zé)任的問(wèn)題將是行政法學(xué)研究的一項(xiàng)重要任務(wù)。特別需要研究行政違法的種類、認(rèn)定違法行為的具體條件及標(biāo)準(zhǔn)，行政責(zé)任的具體形式、內(nèi)容、適用原則和途徑等，此外，行政責(zé)任的一些具體問(wèn)題，如行政責(zé)任的系統(tǒng)化；機(jī)關(guān)責(zé)任與公務(wù)員責(zé)任的協(xié)調(diào)；行政賠償責(zé)任的歸責(zé)原則，免責(zé)，減責(zé)條件；違法是否包含過(guò)錯(cuò)；行政責(zé)任與民事責(zé)任、刑事責(zé)任的重合處理等也將成為理論界關(guān)注的焦點(diǎn)。
行政立法----挑戰(zhàn)和機(jī)遇同在
行政法學(xué)剛剛起步時(shí)，行政立法就成為學(xué)術(shù)界十分關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)近十年的探索，目前已形成一套比較完整的行政立法理論，這些理論在指導(dǎo)立法實(shí)踐方面發(fā)揮了不可低估的作用。學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都接受了"行政立法
"這一概念。盡管對(duì)立法的范圍（即哪一級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范才稱為立法）還有諸多爭(zhēng)議，但在該理論指導(dǎo)下的實(shí)際立法工作已獲得長(zhǎng)足的發(fā)展。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的立法體制之爭(zhēng)，多級(jí)立法體制的觀點(diǎn)逐步占了上風(fēng)。即廣義上行政立法體制包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章四級(jí)。狹義的僅包括行政法規(guī)和規(guī)章二級(jí)。行政立法技術(shù)不斷規(guī)范化、立法程序統(tǒng)一化。《行政法規(guī)制定程序暫行條例》頒布后，各地和各部門(mén)先后制定了本地區(qū)本部門(mén)的法規(guī)、規(guī)章制定程序。行政規(guī)章的地位得到確認(rèn)，行政訴訟法頒布后，規(guī)章沖突問(wèn)題得到部分解決。行政立法的民主化、科學(xué)化程序也有所提高，重大立法出臺(tái)前征求相關(guān)人意見(jiàn)的制度正在形成。還有很多學(xué)者對(duì)立法體制、規(guī)范沖突與協(xié)調(diào)，規(guī)章以下規(guī)范性文件的地位等問(wèn)題進(jìn)行了有益探索。
與此同時(shí)，行政立法實(shí)踐中也暴露出大量問(wèn)題，亟待理論界予以解決。這些問(wèn)題將成為90年代行政法學(xué)的研究重點(diǎn)之一。（1）必須解決立法體制問(wèn)題。現(xiàn)有立法體制是政治經(jīng)濟(jì)的組成部分，深受政經(jīng)體制的影響，同時(shí)也隨著政經(jīng)體制的變革而不斷變化著。因此立法體制的改革不僅直接影響到政治經(jīng)濟(jì)體制，而且也影響到中央與地方，部門(mén)與部門(mén)的關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)有立法體制存在諸多問(wèn)題，各級(jí)政府立法權(quán)限劃分不清楚；制定規(guī)范與制定規(guī)章權(quán)限劃分不清楚；人大與政府權(quán)限劃分不清；以上各權(quán)限劃分不清導(dǎo)致規(guī)范適用沖突。明確劃分我國(guó)行政立法權(quán)限是解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵所在。新體制的建立必須緊密結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)政治體制改革實(shí)踐，在保證行政立法的合憲性、合法性基礎(chǔ)上進(jìn)行。摒棄過(guò)去那些應(yīng)急立法、隨意立法
，各級(jí)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪立法權(quán)，越權(quán)立法，忽視立法效果的舊習(xí)。（2）加強(qiáng)授權(quán)立法研究，應(yīng)當(dāng)對(duì)授權(quán)主體、授權(quán)范圍、層級(jí)、內(nèi)容及法律后果等問(wèn)題深入探討。（3）改革完善立法程序。在注重立法規(guī)劃的同時(shí)，保障公眾參與行政立法。注意將"聽(tīng)取意見(jiàn)"等形式逐步制度化，統(tǒng)一化。革新立法技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)"成本---收益"分析方式的介紹和引進(jìn)，使得90年代每項(xiàng)立法都建立在切實(shí)可行的基礎(chǔ)上，提高法律的執(zhí)行力。（4）解決抽象行政行為的法律地位問(wèn)題，設(shè)立調(diào)整規(guī)范沖突的法律機(jī)制，保證行政法律規(guī)范的協(xié)調(diào)適用。
行政執(zhí)法-------未來(lái)行政法學(xué)的重頭戲
行政行為理論是近幾年行政法學(xué)研究中成果較為顯著的部分，因?yàn)樾姓袨榈膶?shí)踐尤其是行政執(zhí)法的實(shí)踐本身就是最活躍、最豐宣、最復(fù)雜、最富有中國(guó)特色的行政法內(nèi)容。幾年來(lái)，許多行政法學(xué)者深入實(shí)際，努力從我國(guó)紛繁復(fù)雜的行政實(shí)踐中理出基本線索，總結(jié)我國(guó)行政行為的運(yùn)作規(guī)律，行政行為的研究有了長(zhǎng)足的進(jìn)展，并對(duì)行政實(shí)踐產(chǎn)生了一定影響。
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