[ 陳渝 ]——(2003-2-27) / 已閱27034次
構筑我國地下空間利用權法律制度若干問題淺探
陳渝
摘要：本文通過分析地下空間利用權法律制度產生的動因及其法律特質，在介紹國外相關立法的基礎上，剖析我國建構地下空間利用法律制度的必要性、可行性，并提出具體措施。
關鍵詞：地下空間 所有權 利用權 法律構想
一、引言
所謂地下空間利用權，是指權利人依法利用地表以下一定范圍的空間并排除他人干擾的權利。作為一種自然資源和社會財富，土地是人類賴以生存繁衍的生活載體，也是人類社會得以發展的物質前提。因此，對土地進行利用并建立相關的法律制度既事關一國的經濟發展，又映照其上層建筑的完善程度。隨之科技的進步，人們對土地的利用逐漸從地表延及地表上空，而后延至地表以下。19世紀末20世紀初，空間權（包括地上空間權和地下空間權）作為一項嶄新的權利類型在美國、德國等發達資本主義國家相繼出現，現已為大多數國家法律所承認。反觀我國的土地立法，目前尚無關于地下空間權的統一法律規范，這與蓬勃發展的土地利用現狀格格不入。因此，構建我國的地下空間權法律制度勢在必行。
二、地下空間利用權產生的動因和法律特質
（一）地下空間利用權產生的動因
1、地下空間利用權產生的社會物質動因
科學技術的發展所帶來的土地立體化開發利用的客觀需要是土地權利理念更新、“地下空間利用權”作為一項全新的財產權得以產生的動因。人類利用土地的程度和范圍取決于生產力的發展水平，尤其是建筑技術和建筑材料的發展水平。19世紀工業革命以前，人類對于土地的利用，一般以地表平面利用為主。工業革命的完成，使人類社會生產力獲得巨大進步，使得土地由平面的所有與利用轉向立體的所有與利用。各國工商業經濟由此興旺繁榮，進而促成世界城市化進程迅猛發展，使城市土地資源日益稀缺和珍貴。城市土地資源的稀缺性與此間土木建筑技術的進步，使人類對于土地的利用擴及于空中和地中，這就是土地的立體利用。地下鐵道、地下街、地下停車場、上下水道及排水溝等如雨后春筍般興起。地下空間不再附屬于地表，而成為具有獨立價值的物。因之，對地下空間的利用用法律形式加以規范便成為社會發展的必然。
2、地下空間利用權產生的理論動因
在傳統的土地法理念和土地法制度下，土地所有權效力的范圍是以地表為中心而有上下的直接支配力。換言之，土地所有人除對地表有支配力外，尚對土地之空中和地中有法律上的支配力。作為土地所有權客體的土地于物理上雖可區分為地表、空中及地中三部分，但在法律制度與社會觀念上，仍是將三者視為一個整體。這種絕對的土地所有權理念直接導致了權利濫用。土地私有的獨占性、排他性與土地利用的公共性之間的矛盾激化，國家開始對土地所有者的空間使用權實施限制。[1]相對土地所有權的概念及相關立法應運而生，為地下空間利用權提供了法律依據和理論基礎。
（二）地下空間利用權的法律特質
1、 權利客體具有獨立性和容納性。
空間“因其系離開地表，在地上之空中或地下之中的空間里具有獨立的支配力，因而與傳統土地所有權之以地表為中心而有上下垂直的支配力不同。”[2]換言之，特定于地表之下一定范圍的空間可以從地表游離出來并為人們所開發利用，如建造地下商場、游樂園、地鐵等，具有一定的經濟價值，且可通過登記的方式確認其范圍，并為權利人獨立支配，成為物權客體。
地下空間是一種三維立體空間，具有容納性。特定的地下空間并不會因人們的使用、開發而減少或消耗。人們可根據自身需要在其間進行生產和生活，或構建建筑物，或鋪設管道，或堆放物品，這些活動都不引至空間的減損。
2、 權利內容具有價值和使用價值
馬克思主義認為，“價值是客體對主體需要的滿足”。一種商品之所以具有價值，是因為其凝結了無差別的人類勞動。地下空間作為客觀存在的自然資源，能為人們所發現、占有和利用，無疑具有使用價值；當空間作為一種資源被人們所開發利用時，因其消耗了一定量的社會必要勞動時間，凝聚了無差別的一般人類勞動，故具有價值。又因之具有價值和使用價值，可通過一定量的比例與其他商品相交換，具有交換價值，地下空間權利人可借以將其有償出讓、出租或轉讓。
3、權利取得方式的特殊性。
地下空間是基于一定的地表而存在的物質載體，可從長、寬、高三維加以確定；同時，由于其具有體積的固定性，可視為不動產，故，其取得方式得遵照關于不動產取得的相關規定，即以登記作為權利確認、公示公信的唯一合法方式。
三、地下空間利用權在國外的立法狀況
在西方發達資本主義國家，為了適應和保障地下空間的發展需要，在政策和立法上都有許多明確的規定，并且在實踐中得到不斷完善。這里僅以美國、德國和日本為例。
（一）美國
就法律傳統而言，美國法雖屬英美法系，但其傳統的包括不動產在內的財產法制卻繼承了羅馬法，從而認為土地所有權的范圍"上達天宇"、"下及地心"，而且不承認土地上的建筑物為單一的獨立不動產。然而，至19世紀末、20世紀初，在飛機發明之后，美國法律界不得不承認，在保護土地所有人的合法權益的同時，在不妨害土地所有人的限度內，飛機等有在他人土地上空飛行的權利。[3]這樣，所謂土地所有權"上達天宇"，"下及地心"的法律原則便被打破，土地所有權的有限性原則獲得確立，這就為后來美國進行大規模的城市土地的立體開發運動奠定了法律基礎。
進入20世紀20年代以后，由于城市人口急劇增加，美國進入了一個前所未有的城市土地的立體開發與利用時期。這一時期，讓與、出租某一被規定上下范圍的地上、地下空間，以獲取經濟利益的現象不斷發生。這種以空中之一特定"斷層"為客體而成立的權利，被稱為"空間權"（空中權）或者 "開發權"（Development Rights）
1927年，美國伊利諾斯州制定《關于鐵道上空空間讓與與租賃的法律》，是為美國法制史上有關空間權問題的第一部成文法。1958年，美國議會作出州際高速道路（Inter State High Way）的上空與下空空間可以作為停車場使用的決定，空間權概念由此被廣泛傳播開來。1970年，美國有關部門倡議各州使用"空間法"這一名稱來制定自己的空間權法律制度。1973年，俄克拉荷馬州率先完成立法，此即著名的"俄克拉荷馬州空間法"（Oklahoma Air space Act）。該法集有關空間權領域的判例與研究成果之大成，詳細規定了空間權制度,美國現代空間權制度，莫不深深地打上了該法的烙印。
（二）德國
德國有關空間權問題的最早立法見于1896年《德國民法典》第1012條："土地得以此種方式（地上權方式）其他權利，使因設定權利而享受利益的人，享有在土地、地上或地下設置工作物的可轉讓或可繼承的權利"。可見，《德國民法典》上的空間權制度，實質仍不過為空間地上權制度，即以保有建筑物或其他工作物為目的而使用他人土地空間的權利。但是，由于德國民法典對于包括空間地上權在內的全部地上權的規定僅設有6個條文，因而每每發生不敷使用的狀況。有鑒于此，1919年1月15日，德國單獨制定共計39個條文的《關于地上權之命令》（Verordnung uber das Erbbaurecht）,史稱"地上權令"。[4]依此"地上權令"，德國空間權制度得到了極大的完善。
（三）日本
1956年，日本私法學會第18次會議集中討論了"借地借家法的改正問題"這一主題，這次會議實際上是為日本在立法上確立空間權制度作理論上的準備。1966年，日本修正民法典，在第269條之2追加規定空間權（區分地上權）制度，此即日本現行空間權制度。第269條之2第1項："地下或空間，因定上下范圍及有工作物，或以之作為地上權的標的。于此情形，為行使地上權，可以以設定行為對土地的使用加以限制"。②據此規定，可知日本民法典上的空間權，就是指以他人土地空中或者下空的某一特定斷層空間為客體而成立的特殊地上權，即區分地上權。區分地上權的客體，為空中或地中的某一特定斷層空間。為配合這一區分地上權的規定，日本不動產登記法第111條第2項還特別規定了設定區分地上權的登記程序。依該法第111條第2項，設定區分地上權時，除須登記設定目的、存續期間及地租金額外，還須登記空中或地中的上下范圍，及有關土地使用的限制性約定等等；就登記的效力而言，此登記為區分地上權的生效要件，亦即非經登記不生區分地上權的效力。
雖則各國立法并未明確提出“地下空間權”或“空間地下（上）權”的稱謂，然而，地下空間權制度的客觀存在及相關概念的提出，無疑是對傳統物權概念的革命，為地下空間開發的進行乃至發展提供了理論基礎。
四、我國地下空間利用權的立法現狀及簡析
目前，我國關于地下空間利用方面的專門立法尚屬空白，僅存在相關的單行法及一些地方性法規。如1996年10月29日第八屆全國人大常委會通過的《中華人民共和國防空法》，上海市人大通過的《上海市民防條例》、《上海市規劃條例》、《上海市民防工程管理辦法》等。建設部于1997年10月27日頒布了《城市地下空間開發利用管理規定》，專章規定了城市地下空間的規劃、工程建設及工程管理，為加強對城市地下空間開發利用的管理，合理開發城市地下空間資源提供了法律依據。時下正在進行的地下空間立法主要有深圳市規劃國土局起草、申報的《深圳市地下空間使用條例（送審稿）》和上海市城市地下空間開發利用管理立法研究課題組起草的《上海市地下空間開發利用管理辦法（草案）》。
勿庸置疑，我國當前地下空間利用的立法正一步步趨于完善，一些較為突出的法律盲點正逐步得到禰補，這為我們合理利用地下空間資源、界定地下空間產權關系、促進經濟發展起到了積極的作用。然而，同樣勿庸置疑的是，這些立法仍明顯滯后于地下空間開發利用的發展實踐，無法滿足日益發展的開發地下空間的社會需求。因此，構建我國具有前瞻性、行之有效的地下空間利用法律體系乃當務之急。
五、構建我國地下空間利用權法律體系的具體設想
（一）法律前提
我國《土地管理法》規定了土地所有權的公有性質，即土地只能屬于國家或集體所有。與此相應，筆者認為，地下空間利用權立法也應遵從這樣一個法律前提：地下空間所有權的國有性質。明確地下空間所有權的國有性質一方面與現行的法律法規相吻合，另一方面，在操作上可確保土地統一規劃及其分層次合理利用。
值得注意的是，對于同一塊土地的使用者而言，其對土地的使用本身即包括了對地表上下一定空間的使用，也就是所謂的“土地對空間的吸附”。國家對地下空間的分層次利用不能妨礙原土地使用人依法定用途而對地下一定程度空間進行的合理利用，如打地樁、建地下車庫等。因此，立法上應明確土地使用人享有的依附于土地使用權的地下空間范圍，即，將地下空間利用權的標的限定為土地使用人依法定或約定而為合理使用的地下空間之外的三維空間。
(二)關于地下空間權的登記
筆者以為，地下空間權本質上屬于不動產用益物權，其權屬確認、變更、消滅等皆須遵從房地產法等相關法律法規關于不動產物權變動的規定。有學者認為，地下空間是一種特殊物質，難以從法律登記上確定其范圍（包括深度、寬度和長度）。事實上，只要明確土地使用權吸附地下空間的范圍，地下空間利用權的范圍即可確定。而這種產權劃定在目前的建筑技術支持下是完全可行的。我認為，可借鑒《深圳市城市地下空間使用條例（送審稿）》的做法，認定：地表土地使用權已出讓或劃撥的，并批準建設建筑物、附著物的，視為土地使用權人已取得該宗地表以下至建筑物、附著物的最深基礎平面以上的地下空間權；除此以外的地下空間由政府依法出讓。地下空間利用人要取得一定的地下空間，必須交納一定數額的出讓金，并進行登記，領取《地下空間利用權證書》，其對地下空間的利用不得超出登記范圍，也不得妨礙土地使用權人行使其權利。
（三）關于地下空間開發利用的管理部門
在如何確定地下空間開發利用的管理部門的問題上，存在如下幾種不同主張：
1、在成立統一的不動產登記機構的基礎上，由省、自治區、直轄市（以下統稱“省”）規劃局管理地下空間規劃，省建委管地下工程的建設與管理，省民防辦管民防工程的規劃、建設和管理。
這種方案的優點在于既尊重現狀，即目前地下空間的規劃，地下工程的建設與管理是分別由上述部門進行，又在體制上有所突破，避免了地下空間權的登記與發證之爭，有利于實現政府職能轉變。這種方案的缺點是牽涉的范圍比較廣，難以在較短時間內完成。
2、授權省民防辦作為地下空間的主管部門，擴充省民防辦的管理范圍，使省民防辦作為地下空間權的登記、發證機關、地下工程規劃的主管部門，地下工程建設的主管部門和地下工程管理的主管部門。
這種方案的優點在于充分尊重我國地下空間開發起源于人民防空的需要。但是，省民防辦對民防工程的專業管理與對所有地下空間開發、利用的綜合管理畢竟不同，同時，某些省級政府（如上海）頒布的城市規劃條例（如《上海市城市規劃條例》）也明確規定，城市規劃和建設應當堅持綜合開發利用地下空間的原則，實際上是將地上空間的規劃權賦予了省規劃局，因而，授權省民防辦對地下工程的規劃管理也還存在著法律上的障礙。
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