[ 王彥 ]——(2003-2-27) / 已閱21733次
審理城市拆遷行政案件亟待解決的八個問題
王彥
城市房屋拆遷案件是當前人民法院行政審判的一個熱點，也是一個難點。城市房屋拆遷案件總的特點是：案件數量多，隨著舊城改造力度的加大，拆遷行政案件增長勢頭甚猛，據統計，該類案件在有的省市占了行政案件總受案數的百分之四十之多。牽涉面大，房屋拆遷動輒影響幾十戶、上百戶人家，甚至涉及一個居住片區的集體搬遷，常常引起社會廣泛關注。矛盾突出，開發商以贏利為目的舊城開發與提高被拆遷戶人的居住水平的政策導向存在矛盾，各方當事人常常在拆遷安置補償標準、方式等核心問題引起激烈爭議。法律適用難點較多，國務院于2001年11月頒布施行的《城市房屋拆遷管理條例》為成為目前解決該類糾紛最高層次的規范性依據，但該條例較為原則，難以統一全國各地所有的拆遷活動，尤其是拆遷補償安置標準，更是由各個地方政府甚至縣級政府所制定的規范性文件為依據，增加了人民法院適用法律的難度。因此，如何依法受理、審理和執行因行政機關介入拆遷而引發的行政爭議，維護拆遷各方當事人合法權益，是當前人民法院行政審判工作的一項重要任務。筆者擬結合國務院新頒布的《城市房屋管理條例》的規定，就人民法院審理拆遷行政案件時亟待解決的八個問題進行探討，以期對規范拆遷行政案件的審理提供一些幫助。
一、關于拆遷公告的可訴性問題。公民、法人或其他組織對拆遷公告可否提起訴訟，全國各地做法不一，有的地方規定不予受理，有的地方則規定應當受理。不予受理拆遷公告的主要理由有二點：一是拆遷公告對象不特定，沒有給當事人直接設定權利義務，且不具有可執行性，屬于抽象行政行為范疇。二是拆遷公告只是拆遷行政行為的一個步驟，單獨告拆遷公告尚不成熟，當事人可以通過告頒發拆遷許可證、拆遷裁決來實現其目的。我們認為，對拆遷公告的可訴性問題，應當具體問題具體分析，關鍵看拆遷公告的內容是什么，而不僅著眼于公告的形式，如果拆遷公告僅為政府的某項區域性建設決定，從形式和內容都可歸入抽象行政行為范疇，該拆遷公告就不可訴。但如果拆遷公告中包含對特定對象的拆遷補償安置標準、搬遷方法和某些限制性強制措施，而公民、法人和其他組織就公告的這些內容提起訴訟，人民法院就應當受理。最高法院對此作出過判例，在涉及采礦權等形式上屬于抽象行政行為的規范性文件的認定上，使用了"含有可訴的具體行政行為內容"的表述，判定當事人可就該部分內容向人民法院提起行政訴訟。對這個規定，我們不應僅僅限于一般法理層面的理解，更應從給予被拆遷人充分救濟，對社會弱勢群體的人文關懷多多著想，這也是我們審理好拆遷行政案件的一個基本立足點。因此，我們認為，當公民、法人和其它組織對人民政府發布的有關區域性建設不含具體行政行為內容的公告等規范性文件不服提起訴訟的，人民法院不作為行政案件受理。相應的，對人民政府發布的含有具體行政行為內容的公告等規范性文件，當事人不服提起訴訟的，人民法院應當予以受理。
二、關于區人民政府房屋拆遷主管部門訴訟主體資格問題。根據國務院于2001年11月1日頒布施行的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱新條例)規定，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門負責頒發房屋拆遷許可證，并在當事人達不成拆遷協議的情況下，應當事人申請對拆遷安置補償進行裁決。新條例的該規定，明顯與舊的《城市房屋拆遷管理條例》存在不同，它排除了區人民政府拆遷主管部門頒發拆遷許可證和對拆遷糾紛進行裁決的權力。新條例的這個規定，對加強拆遷批準權的監管力度，杜絕基層房管部門濫批濫劃，減少"半截子工程"的產生有著積極意義。但是，在實踐中，要完全排除區人民政府房屋拆遷主管部門頒發拆遷許可證既不可能也無必要，當區人民政府房屋拆遷主管部門以自己名義對外頒發拆遷許可證，其訴訟地位如何確定？我們認為，根據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第21條規定，行政機關在沒有法律、法規、規章授權的情況下，授權其內設機構、派出機構實施行政行為，應當視為委托，公民、法人和其他組織不服提起訴訟的，應以該行政機關為被告。因此，如果區拆遷主管部門頒發拆遷許可證而引發的訴訟，應視為接受市拆遷主管部門的委托，以市拆遷主管部門為被告。但是，有的地方以地方法規形式對市拆遷主管部門授權區拆遷主管部門頒發拆遷許可證作出規定，則應以區拆遷主管部門為被告。譬如重慶，由于下轄九個城區，地域遼闊，但凡拆遷皆由市拆遷主管部門發放拆遷許可證，并對拆遷糾紛進行裁決，人力物力皆成問題，故頒布地方法規規定，主城九區拆遷主管部門有權頒發開發面積在1萬平方米以下的拆遷許可證，進而有權對這些糾紛進行裁決。我們認為，人民法院在審理該類案件時，既要堅持國務院新條例規定的原則，即頒發拆遷許可證以及據以作出裁決的主體為市、縣政府及其拆遷管理部門，也應具備一定靈活性，在地方性法規有規定的情況下，應當對地方實際情況予以照應，否則難以推進有關案件的審理工作。
三、關于拆遷行政案件的管轄問題。該問題的分岐在于，拆遷行政案件管轄究竟適用地域管轄還是適用特殊管轄。按地域管轄，拆遷行政案件一律由被告所在地人民法院管轄，而按特殊管轄，因不動產提起的訴訟，由不動產所在地人民法院管轄，故拆遷行政案件應由被拆遷房屋所在地人民法院管轄。實踐中，我們發現相當一些法院在確定拆遷行政案件管轄時，一律適用行政訴訟法第十九條的特殊管轄規定，致使作為被告的拆遷主管部門不解，應訴不積極，常常延誤審理期限。我們認為，關于拆遷行政案件的管轄，應當確定以地域管轄為主，以特殊管轄為輔的原則。其理由是，盡管拆遷行政案件不可避免要涉及到拆遷房屋，但并不意味著所有的拆遷行政案件都是"因不動產提起的訴訟"。拆遷行政案件主要是由拆遷許可、拆遷裁決以及與拆遷有關的處罰和強制措施等內容組成，而這些內容大都只牽涉拆遷的房屋，或者說拆遷房屋能否最終被拆遷，大多與拆遷許可行為、拆遷裁決行為的合法性有聯系，但畢竟不同于直接針對拆遷房屋的行政行為。"因不動產提起的訴訟"，不能理解為凡涉及不動產的訴訟，應理解為針對不動產提起的訴訟。我們不應將涉及拆遷房屋的行政行為與針對拆遷房屋的行政行為相混同。拆遷裁決案件、拆遷許可案件以及與拆遷有關的處罰案件屬于涉及不動產的訴訟，應由作出行政行為的行政機關所在地基層人民法院管轄，因其占拆遷糾紛的比重最大，拆遷行政案件的管轄理應以地域管轄為主。而市、縣(區)人民政府所作的涉及房屋強制拆遷決定的行政案件，屬于直接針對拆遷房屋而引起的爭議，應由拆遷房屋所在地基層人民法院管轄，該類案件較拆遷裁決案件、拆遷許可案件為少，故特殊管轄可作為確定拆遷行政案件管轄的一個輔助的、例外的規定。
四、拆遷裁決案件的審理范圍問題。拆遷裁決案件的審理范圍究竟有多寬？是不是涉及拆遷的方方面面，人民法院都要進行全面審查？譬如，在審理裁決案件時是否要對行政機關頒發拆遷許可證的合法性進行審查？進而，對規劃部門頒發規劃許可證、國土部門頒發建設用地許可證的行為進行合法性審查？按此邏輯，如果上述環節中任一環節出現問題，人民法院是否應當撤銷拆遷裁決？我們認為，應當正確理解行政案件的全面審查原則。全面審查指對涉及被訴具體行政行為合法性的諸環節進行的審查，包括行政機關認定事實是否清楚，適用法律是否得當，是否違反法定程序，是否存在超越職權、濫用職權情形等，對這些環節的審查缺一不可，任一環節有問題，行政行為都可能被判違法。但是，由于事物的普遍聯系，關系被訴具體行政行為合法性的因素并不僅限于此，構成被訴具體行政行為的某些前提或基礎事實仍可能存在違法，但我們不能為這種普遍聯系付出無止境的代價。因此，我們認為，在審查行政機關所作拆遷裁決是否合法時，只能就行政機關作出裁決時認定的事實是否清楚，適用法律是否正確，是否遵守了法定程序以及是否具有裁決主體資格等方面進行審查，不能擴大審查行政機關頒發拆遷許可證是否合法。在裁決案件中，拆遷許可證是衡量被告作出裁決是否合法的證據之一，只要經過質證被證明該許可證是真實存在的，人民法院就應當采納。如果當事人雖承認拆遷許可證的真實性，但對其合法性提起異議，人民法院就應告知其另行起訴，因為此時訴訟標的已經轉移了或增加了新的訴訟標的。由于拆遷許可案件審理結果可能影響拆遷裁決案件的最終勝負，人民法院在審理許可案件時可中止裁決案件的審理。當然，當事人可以就房屋拆遷主管部門頒發拆遷許可證、作出拆遷裁決的行政行為同時提起訴訟，但人民法院應當分別立案，可以合并審理，也可以分別審理。
五、關于人民法院在審理拆遷行政案件中能否直接認定拆遷房屋的性質和面積問題。實踐中，關于被拆遷房屋是住宅還是非住宅，以及房屋面積的最終確定，關系到被拆遷人的切身利益，也最容易產生矛盾。譬如，被拆遷人的房產證上雖載明是住宅，但實際上被拆遷人早已變更房屋用途，將住宅變為非住宅，并領取了營業執照，對這種情況法院如何認定？有人認為，法院應當實事求是地認定該房屋為非住宅，切實保護被拆遷人的利益。也有人認為，認定拆遷房屋性質的權力只屬于行政機關，法院不能代替行政機關作出認定。我們認為，在拆遷活動中，無論是頒布公告，發放許可證，還是對拆遷房屋性質、拆遷面積的認定以及確定被拆遷人的補償安置標準，都在行政機關職能范圍內，是一種行政權力，人民法院不能擅自干預。尤其是在有關事實認定上，應當尊重行政機關的首次判斷權，切莫以法院自己的認識取代行政機關的認定，盡管前者可能更為公正合理。對于拆遷中認定私房非住宅的問題，建設部93年有一個批復(建房函字[93]23號)，指出"對私有房屋使用性質雖已變更，但沒有辦理房屋使用變更登記的，應首先補辦房屋使用性質變更登記手續，補交國家規定的有關稅費后，拆遷人則根據房屋使用性質變更的情況與被拆遷人簽訂拆遷房屋補償安置合同。"從該批復強調"有條件辦理變更登記的地方"可適用該批復來看，實際上是為行政機關自由裁量提供了一個依據。因此，對房屋使用性質變更認可權在行政機關手里，人民法院不能強行要求行政機關適用批復對某拆遷房屋作出非住宅的認定，甚或在判決中逕行認定。但是，如果行政機關適用批復，允許被拆遷人補辦房屋使用性質變更登記手續，能否在訴訟中予以采信，則是人民法院的職權。那么，行政機關補辦手續的時間效力如何確定？我們認為，只要行政機關在房屋拆遷主管部門裁決前依法給被拆遷人補辦了有關房屋使用性質變更登記手續，人民法院就應當在訴訟中予以采信。這樣規定既充分尊重了行政機關的決定(是否補辦的決定權在行政機關)，也為行政機關自由裁量行為作了一定的限制(必須在裁決前)。這個限制有利于法院在審理拆遷裁決案件前固定相關證據，從而及時作出裁判。需要指出的是，限制補辦手續的時限除了裁決前外，還有人主張在一審立案前或者發布拆遷公告前，前者較寬，后者較嚴。我們認為，認可行政機關可以在一審立案前給被拆遷人補辦手續，可能使被訴的拆遷裁決處于不穩定的狀態，給法院審理帶來困難，且給法院個別工作人員利用立案時間尋租創造條件。而如果認可行政機關在發布拆遷公告前可以補辦相關手續屬于理所當然，拆遷條例已經規定拆遷公告發布后即凍結有關手續的辦理，再作規定沒有實際意義。
此外，關于被拆遷房屋產權證上載明的面積與實際面積不一致時，也存在法院能否直接認定的問題。我們對此確立一個原則，即行政機關違反法律規定認定拆遷面積的，人民法院將不予采信，但行政機關認定拆遷面積有利于被拆遷人利益的例外。具體說來，首先明確被拆遷房屋產權證載明的建筑面積是確定拆遷安置補償面積的法定證據，凡與產權證上載明的面積不一致的，必須以產權證上載明的面積為準，這也是行政法規的規定。如果行政機關違反此規定認定拆遷面積的，法院在審理中將不予采信。但是，如果房屋產權證載明的面積小于實際面積，而行政機關按實際面積認定拆遷面積時，對于這個例外，我們認為只要行政機關實事求是，其授益行為有利于增進被拆遷人利益，亦不損害公共利益的，人民法院在審理時宜予以采納。
六、關于人民法院受理訴前執行問題。根據行政訴訟法第六十六條、《若干解釋》第八十八條、第九十四條之規定，人民法院受理行政機關非訴執行申請的條件是被執行人的起訴期限屆滿且既不履行法定義務又不申請復議或提起訴訟。當事人申請先予執行必須是在訴訟中提出。顯然，法院受理行政機關在被拆遷人起訴前的執行申請存在法律障礙。實踐中，各地法院為了規避這個法律障礙，在被拆遷人未起訴時，動員拆遷人對拆遷裁決提起行政訴訟，人為制造滿足先予執行的條件，進而對被拆遷人予以執行，然后再由拆遷人向人民法院申請撤訴。我們認為，人民法院受理行政機關訴前執行申請，本質上體現了如何處理公正與效率的問題。現行法律著眼公正較多，考慮效率相對較少，從而給行政機關的行政管理帶來諸多困難，許多重大行政管理活動常常為當事人的起訴期限所阻滯，不利于增進公共利益，維護社會秩序。從實踐經驗看，有些被訴具體行政行為的執行具有很強的時效性，如違章建筑、假冒偽劣藥品的控制等，如不及時執行，將會對國家利益、公共利益或他人合法權益產生重大影響，容不得拖延耽擱。因此，我們認為，最高法院應當適時作出司法解釋，在堅持法律的有關規定時，有條件允許行政機關在被執行人起訴期限屆滿前向人民法院提出執行申請，人民法院認為必須強制執行的，予以強制執行。這個條件限定在行政行為涉及移民、搶險救災等需要拆遷房屋的特殊情形。而且，人民法院在受理行政機關訴前執行申請后，不影響被執行人就據以執行的具體行政行為提起訴訟。這樣，既照顧到行政機關的效率需求，也不堵塞被執行人的救濟渠道。當然，這種做法會給訴訟案件的審理帶來困難，尤其是如何掌握訴前執行的審查標準，掌握過寬，可能造成與隨后可能發生的訴訟案件不一致的結果，掌握過嚴，體現不了執行的效率。這些問題還有待深入研究。
七、關于城市規劃區內集體土地上的房屋拆遷能否適用《城市房屋拆遷管理條例》的問題。我國法律規定，城市市區的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。國有土地地上建筑物的拆遷，屬于城市房屋拆遷的范疇，適用《城市房屋拆遷管理條例》的規定。而農村集體土地地上建筑物的拆遷，屬于征地拆遷范疇，適用《土地管理法》有關征地補償安置的規定。在土地管理和房屋管理二大職能沒合并前，國土部門和房管部門分別是征地拆遷和城市房屋拆遷的主管機關。由此可見，征地拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質的拆遷活動，其運作遵循各自不同的程序和規則。由于農村與城市經濟發展水平的巨大落差，征地拆遷與城市房屋拆遷在補償安置方面存在高低不等的標準，在某些拆遷案件中，兩種補償安置標準的選擇適用，往往成為當事各方爭議的一個焦點。目前全國各地舊城改造高潮已過，城市建設開始向城郊發展，俞來俞多地涉及到集體土地的征用以及地上房屋的拆遷。征地拆遷補償安置標準與城市拆遷補償安置標準的較大落差，為房屋拆遷活動埋下了產生糾紛的隱患。集體土地有的雖被征用，但由于種種原因沒有被用地單位及時拆遷并安置補償，若干年后，當用地單位再對房屋進行拆遷并給予被拆遷人安置補償時，被拆遷人以土地已國有為由要求適用《城市房屋拆遷管理條例》予以補償安置，此類問題反映了目前房屋拆遷糾紛的新趨勢。有一種觀點認為，只要征地單位征地時未拆遷，被保留的房屋就應視為城市房屋，按城市房屋拆遷的有關規定進行補償安置，如果按"農房"進行補償安置，對被拆遷人會"顯失公正"。而要求建設單位按城市房屋拆遷條件進行補償安置，可以促使建設單位及時將征地投入開發，避免土地荒蕪。我們認為，現實中確存在開發單位將征地荒蕪，致使土地資源浪費的問題，但這個問題已有法律法規對此進行專門約束，如規定征地二年未動工建設的，須向國土部門繳納土地閑置費，一定年限后可由國土部門收回土地等。如果將征地拆遷混同于城市房屋拆遷，并以城市房屋拆遷的高標準補償安置作為懲罰開發單位不及時利用土地的手段，理論上會引起法律關系的混亂，在實踐中可能縱容部分拆遷戶因抵制征地拆遷致使開發時間延后而獲得高額補償，使國家利益受到損害。因此，我們主張對待此類情形仍應遵循征地拆遷的標準進行補償安置。這亦符合新條例的立法精神。實踐中，人民法院在適用《土地管理法》的有關規定審查補償安置標準時，可以考慮拆遷時的物價和當地生活水平等因素，適當提高補償安置的標準。
八、對有關司法解釋的修改、廢止建議。《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第九十條規定，行政機關根據法律的授權對平等主體的民事爭議作出裁決后，當事人在法定期限內不起訴又不履行，作出裁決的行政機關在申請執行的期限內未申請人民法院強制執行的，生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人、權利承受人在90日內可以申請人民法院強制執行。第六十一條規定，被告對平等主體的民事爭議裁決違法，民事爭議當事人一方要求人民法院解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。可見，司法解釋規定行政機關對平等主體的民事爭議裁決的授權依據必須是法律，而人民法院在審理拆遷行政案件中大量遇到的是行政機關根據《城市房屋拆遷管理條例》這個行政法規授權作出的拆遷裁決，人民法院如果準備在審查拆遷裁決合法性的同時一并解決相關補拆遷償安置爭議，將面臨如何適用司法解釋的問題。因此，我們認為，最高法院有必要對《若干解釋》第九十條規定的"法律"作擴大解釋，明確這里的"法律"不僅指全國人大及其常委會制定的規范性文件，還包括行政法規、規章，從而解決裁決的法律依據問題。
此外，最高人民法院于1996年7月24日發布"關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復" ，即法復＜1996＞12號文第二款規定，"拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者-------依法向人民法院起訴的，人民法院作民事案件受理。"該批復是最高人民法院專門為解決行政庭與民庭在受理拆遷案件時的分工而作的司法解釋，其中由民庭受理的情形之一就是拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置發生爭議，未經行政機關的裁決，由一方當事人直接向人民法院提起的訴訟。這個規定與舊的《城市房屋拆遷管理條例》規定的選擇條款較為銜接一致，但與新條例有脫節之處，原因在于新條例規定了裁決為解決拆遷糾紛的必經程序，明確拆遷人與被拆遷人未達成拆遷補償安置協議的，必須由行政機關作出拆遷裁決，然后由當事人對裁決提起訴訟。新條例的這個規定，預示著今后大部分的拆遷糾紛將通過行政訴訟途徑獲得解決。因此，隨著新條例的實施，法復＜1996＞12號文的相關規定已無存在的必要，應當適時廢止，以免人們錯誤理解適用。
作者單位 重慶市高級人民法院行政庭
