[ 田凱 ]——(2011-2-22) / 已閱13293次
工商行政處罰案件證明標準探析
田凱
在我們工商部門日常的辦案中，案子辦到什么程度，才算是符合要求，才能經得起復議、訴訟的“考驗”，成為廣大辦案人員普遍的困惑。其實，這就涉及到行政處罰案件證明標準問題。證明標準不僅是重要的實踐問題，更是復雜的理論問題。鑒于法律無明確的規定，對其作一研討，對提高工商執法辦案的質量和水平，具有重要價值和現實意義。
一、證明標準
1、行政處罰證明標準的概念
行政處罰證明標準是指行政機關在行政處罰程序中利用證據證明違法案件事實和行政處罰程序事實所要達到的程度。行政處罰證明標準的確定，是行政機關認定案件事實的前提。證明標準要解決的問題是證據到什么程度時，才能認定待證事實。具體到行政處罰中，證明標準就是證據達到行政機關對待證事實進行認定的最低（必要）限度。也就是說，當用來證明一個待證事實的證據達到這個限度或者要求時，這個待證事實在法律上就視為真實存在。對行政機關來說，行政處罰必須要能夠經受起法院的審查。所以行政處罰證明標準同時也是行政復議、行政訴訟中對行政處罰進行審查的證明標準。
證明標準作為一種帶有主觀色彩的東西，它雖然是抽象的，但同時也是客觀存在的，因為運用證據對案件事實加以證明的過程是人有目的的認識過程，這種認識過程是有規律的，人們完全可以通過經驗積累和理論分析來把握它。實際上，無論對待證明標準理論的態度如何，法律中是否明確規定，證明標準這一尺度還是在認定事實過程中起著決定性的作用。
2、三大訴訟的證明標準
在我國三大訴訟（刑事、民事、行政）中，均有“以事實為根據，以法律為準繩”、“事實清楚，證據確實、充分”的規定。根據案件性質的不同，對當事人權益的影響不同，又有著不同的適用標準。刑事案件適用的是“排除合理懷疑的證明標準”， 民事案件適用的是“優勢證明標準”，行政案件介于二者之間，適用的是“清楚而有說服力的證明標準”。
3、工商行政處罰案件的證明標準
工商行政處罰案件的證明標準，法律上沒有具體的規定，但在不同的法律中有涉及：
（1）《行政處罰法》“以事實為依據”（ 第四條第二款）；“必須查明事實，違法事實不清的，不得給予行政處罰”（ 第三十條）；
（2）《行政復議法》“事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當”（第二十八條第一項）；
“具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：1、主要事實不清、證據不足的；2、適用依據錯誤的；3、違反法定程序的；4、超越或者濫用職權的；5、具體行政行為明顯不當的”（第二十八條第三項）；
（3）《行政訴訟法》“具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1、主要證據不足的；2、適用法律、法規錯誤的；3、違反法定程序的；4、超越職權的；5、濫用職權的”（ 第五十四條第二項）。
（4）《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第五十條第一項“事實清楚、證據確鑿、依據正確、定性準確、處罰適當、程序合法”之規定，筆者認為這就應該是工商行政處罰案件的證明標準，盡管沒有明確說出來。
二、客觀事實與法律事實
工商部門實施行政處罰應當以事實為根據，但大多數情況下，執法人員不是違法事實的直接感知者，對于執法人員來說，違法事實（客觀事實）是永遠不可能重現的過去。對于未曾直接感知的過去，只能通過各種手段去認識和判斷。而這一認識以及判斷過程所產生的結果，嚴格地講不是事實本身，而是一種對過去的確信或者懷疑的心理狀態。所以，作為行政處罰適用前提的違法事實，是靠執法人員透過各種證據對事實的認定。當這種認定在法律上被認為是可以接受時，這種認定就可以作為法律上的真實而成為法律適用的前提（法律事實）。從這個角度上說，在執法人員眼中，只可能有法律上的真實，不可能有絕對的真實。試分析一個案件查處過程：工商機關接到舉報，查處一起銷售假貨案，工商機關對相對人是否實施了銷售假貨行為并未直接感知，只能通過調查取證，收集一系列的證據：如相對人的銷售記錄、舉報者提供的由相對人開具的發票、對該物品的檢驗報告等等。最后，工商機關對該相對人作出了行政處罰。工商機關靠什么作出行政處罰呢？靠的不是事實本身，因為這一事實只是在過去存在的，最后促使工商機關作出行政處罰的是工商機關通過證據對相對人過去曾經有過銷售假貨行為這個待證對象形成的確信。換句話說，作為行政處罰適用前提的是證據，而不是事實本身。
工商部門實施行政處罰需要以事實為根據，事實需要以證據來體現。證據證明的事實不可能等于或者全面反映事實本身。這就要求在實務操作中，認定案件事實必須以客觀事實為依據，不可主觀臆斷；所有的事實都需要有證據的支持，證據要符合《行政訴訟證據規則》（《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》簡稱）的要求。
三、工商行政處罰案件實務操作中的標準
客觀的講，工商行政處罰案件證明標準本身也是一種原則性規定。原則性規定具有概括性、抽象性、模糊性的特點，存在著如何理解、把握、界定的問題。下面，對工商行政處罰案件證明標準（事實清楚、證據確鑿、依據正確、定性準確、處罰適當、程序合法）予以具體闡釋。
1、事實清楚
事實清楚，是對所查辦案件的基本要求，即作為行政處罰相對人的違法事實是否清楚明確，尤其是決定案件性質以及案件能否成立的主要事實。包括違法行為的“五何”要素即何人、何時、何地、何事、何果，是否清楚明確。具體包括什么人在什么時間、什么地點、采取了哪些手段、經過了哪些環節、達到了什么樣的目的、造成了哪些危害后果，等等。如最常見的無照經營案件，當事人的違法事實就應由違法主體、案發時間、行為發生地、具體行為及經過（生產或銷售何種產品及數量、規格、價格、成本等）、違法行為的結果（被查獲時間、非法獲利、庫存數量、造成的后果等）、當事人是否有賬目及上繳稅金等構成。上述內容齊全，方可謂事實清楚。
2、證據確鑿
證據確鑿，是指據以定案的各項證據均是真實可靠的，無偽造、誘導之嫌疑，亦無彼此矛盾的現象，尤其是決定案件性質以及案件成立的主要證據必須具備。違法事實需要證據來證明，證據需要具備“三性”，即關聯性、合法性和真實性。要注意：一是證據是否與案件有關聯，與案件無關聯的不為證；二是證據是否合法，包括證據來源是否合法和證據形式是否合法兩方面。證據的形式比較好把握，證據符合書證、物證、證人證言、視聽資料、當事人陳述、鑒定結論、勘驗筆錄和現場筆錄以及計算機數據等種類要求，形式上符合法定要件即可。重點需要把握的是證據的來源是否合法，按照最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》的規定，對于形式上合乎要求但來源途徑不合法的證據，不能作為定案的依據。如，嚴重違反法定程序收集的證據材料，以偷拍偷錄竊聽等手段獲取侵害他人合法權益的證據材料，以利誘欺詐協迫暴力等不正當手段獲取的證據材料，在中華人民共和國領域外或者在中華人民共和國香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區形成的未辦理法定證明手續的證據材料等等；三是證據是否真實，不真實的證據自然沒有證明力。審查證據的真實性應當從以下幾方面考慮，一是證據的提供人是否合格，如，對不能正確表達意志的人就不是合格的證人，其提供的證言不能認定是真實的；二是證據是否被處理，對于非原始狀態經過處理的證據其真實性要具體分析，如，被當事人或者他人進行技術處理而又無法辯明真偽的證據以及對于當事人無正當理由拒不提供原件原物又無其他證據印證且對方當事人不予認可的復制件或者復制品等，就不能認定是真實的證據。以上是對證據的“三性”所要把握的，還要注意的是“孤證不立”，僅有當事人陳述沒有其他證據佐證，案件不能成立；證據之間不存在矛盾，能夠相互佐證，形成完整的證據鏈。
3、依據正確
即案件的法律適用依據準確。對于法律適用要按照《立法法》的規定，遵循上位法優于下位法、新法優于舊法、特別法優于一般法的適法原則。應當注意的是所謂的上位法優于下位法和特別法優于一般法是在法律矛盾沖突的情況下適用，如果沒有矛盾沖突完全可以適用下位法或者一般法。新法優于舊法，一般指違法行為發生時在新法頒布實施前，對其查處程序適用新法，實體適用舊法，而對于發生在新法之后的違法行為，不管是程序還是實體都應當適用新法而不是舊法。另外，法律依據要具體到條款項目，不存在應該用該條款而用了它條款。反之，則屬于適用法律錯誤。
4、定性準確
要結合對事實、證據的認定，以法定依據為準繩來定性。注意一個行為只能定性一次，以準確、具體為原則。比如，同樣是不正當競爭行為，依法可以分為11種，應具體到哪一種。
5、處罰適當
要注意兩個重點，一是“法無禁止不可為”，行政處罰一定要有明確的法律依據；二是“過罰相當”，要合理運用好行政處罰的自由裁量權，要審查當事人是否有免于處罰或依法減輕、從輕或者從重、加重處罰的情節。尤其注意不能因當事人認罰則輕處，不認罰就重處。同時，對于事實、情節、規模相同或相似的案件，處罰結果應大致相當，切忌畸輕畸重、顯失公平。
6、程序合法
程序合法是依法辦案的保障，《行政處罰法》規定“不遵守法定程序的，行政處罰無效。”行政處罰的一般程序應遵循以下順序：１、立案，要求辦案人員填寫立案審批表并呈報分管領導審批；２、調查取證；３、寫出案件調查終結報告提出行政處罰建議，按照核審權限報法制機構核審；4、報領導審批；5、將審批結果告知當事人； 6、聽取當事人陳述、申辯；7、聽證，舉行聽證會、制作聽證筆錄并寫出聽證報告；8、作出處罰決定，填寫行政處罰決定審批表報領導批準。9、送達；10、案件執行。以上10個環節，環環相扣，需要注意每個環節的時限、方式、步驟等。
四、工商行政處罰案件證明標準的應用
工商行政處罰案件適用“清楚而有說服力的證明標準”，這是個一般要求。由于行政處罰的類型不同、證明的難易程度不同，在具體應用中應該有所區別。至于什么是“清楚而有說服力”，是相對于一個具有一般的認知水平的人而言的。如果能使一個正常人相信，便具備“清楚而有說服力”。在民事訴訟中，51%可信度的證據要優于49%可信度的證據（通常情況下證據的可信度無法用百分比表示，在此僅便于說明）。
1、立案
由于案件此時并未進入調查取證階段，案件當事人只是涉嫌從事某一違法行為，因此，在此階段只要有初步的證據證明當事人存在違法行為即可。此時的證明標準不能要求太高，只要達到大致可能的證明標準就可，用百分比來衡量，大致是在50%左右。
2、行政強制措施
采取行政強制措施，需要具備法定的條件。主要包括：一是已經取得違法嫌疑的證據（比如發現假冒偽劣產品等），二是接到對違法行為的舉報。此時的證明標準也不能要求太高，只要達到表面確信的證明標準就可，用百分比來衡量，大致是在60%—80%。
3、簡易程序案件
適用簡易程序案件的處罰比較輕，而且大多是執法人員當場發現違法行為，當場進行處罰，執法人員作為案件事實的直接感知者，又掌握了主要證據，對違法事實的確信也比較容易形成。因此只要掌握了主要證據，就可以認定案件事實。此時的證明標準應高于立案，達到80%以上。
4、普通程序案件
普通程序案件一般比較復雜，需要經過立案、調查取證、核審、告知等程序，因此，其證明標準應該比較高，用百分比來衡量，至少應在90%以上。
5、聽證程序案件
聽證程序案件在所有工商行政處罰案件中，屬于重大復雜的案件，自然其證明標準要求也最高，用百分比來衡量，需要達到95%以上。
注：本文發表于《中國工商管理研究》2010年12期
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