[ 張紅圈 ]——(2010-12-30) / 已閱16478次
論我國(guó)抽象行政行為的可訴性
張紅圈
摘 要 我國(guó)行政訴訟法立法之時(shí)，把抽象行政行為排除于行政訴訟受案范圍之外。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域改革的深刻變化，我國(guó)法制建設(shè)在不斷地發(fā)展和完善。同時(shí)，公民法律意識(shí)日漸增強(qiáng)，政府依法行政水平逐步提高，具體行政行為的合法性審查得到強(qiáng)化的背景下，對(duì)政府的立法、執(zhí)法水平提出了更高的要求，不僅要對(duì)具體行政行為進(jìn)行司法審查，更要對(duì)作為具體行政行為依據(jù)的抽象行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督。雖然我國(guó)建立了抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制，但司法監(jiān)督的缺位使我國(guó)抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制存在嚴(yán)重的不足。為了更好地保護(hù)公民的合法權(quán)益，應(yīng)該將抽象行政行為納入到行政訴訟范圍之中。
關(guān)鍵詞 抽象行政行為；可訴性；訴訟范圍
前 言
目前我國(guó)的行政訴訟受案范圍還比較窄，這反映了我國(guó)行政權(quán)較強(qiáng)，而司法權(quán)相對(duì)薄弱的國(guó)情現(xiàn)狀。因此，為平衡國(guó)家的權(quán)力分工，建立司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)機(jī)制，應(yīng)在我國(guó)現(xiàn)有的法律框架內(nèi)適當(dāng)擴(kuò)大司法權(quán)的范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。我國(guó)目前賦予行政機(jī)關(guān)能動(dòng)地理解和執(zhí)行法律的權(quán)力，其中也包括了制定抽象行政行為的權(quán)力，并且建立了抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制，但司法監(jiān)督的缺位使我國(guó)抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制存在嚴(yán)重的不足和缺陷。將抽象行政行為納入到行政訴訟范圍之中，彌補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制的不足和缺陷，刻不容緩。
一、抽象行政行為的概念與特征
抽象行政行為，可以從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)方面進(jìn)行考察分析。從動(dòng)態(tài)方面看，抽象行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和不特定的事制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。從靜態(tài)方面看，抽象行政行為是指國(guó)家機(jī)關(guān)針對(duì)不特定定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令等[1]。
抽象行政行為是具體行政行為的對(duì)稱,由于它可以反復(fù)適用,且對(duì)象具有普遍性,故又有學(xué)者稱之為普遍行政行為。抽象行政行為具有以下特征：
(一) 對(duì)象的普遍性
抽象行政行為以普遍的、不特定的的人或事為行政對(duì)象，即它針對(duì)的是某一類人或事，而非特定的人或事。例如，行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)章，規(guī)章適用于所有符合規(guī)章要求的某一類人或某一類事。
(二) 效力的普遍性和持續(xù)性
首先，抽象行政行為具有普遍的效力，它對(duì)某一類人或事具有約束力。其次，抽象行政行為具有后及力，它不僅適用于當(dāng)時(shí)的行為或事件，而且是用于以后將要發(fā)生的同類行為或事件[2]。
(三) 損害結(jié)果難以量化
抽象行政行為廣泛的社會(huì)影響力決定了其行為一旦違法造成損害后果，就難以作出量上的統(tǒng)計(jì)和估計(jì)。
(四) 形式的多樣性
抽象行政行為可以表現(xiàn)為制定行政法規(guī)、行政規(guī)章的行為，也可以表現(xiàn)為制定其他規(guī)范性文件的行為，或者行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章所作的解釋。在西方，則可以表現(xiàn)為委任立法行為或法定立法行為[3]。
(五) 準(zhǔn)立法性。
抽象行政行為性質(zhì)上屬于行政行為，但它具有普遍性、規(guī)范性、和強(qiáng)制性的法律特，并經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、備案等一些列程序。
二、我國(guó)抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀
根據(jù)我國(guó)憲法、立法法和組織法的規(guī)定，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督途徑有三種。
（一）人民代表大會(huì)的監(jiān)督
我國(guó)憲法及地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的條款，從法律上建立了行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制和措施。根據(jù)我國(guó)憲法第67條第(六)、(七)項(xiàng)的規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)，決定和命令；有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議①。”《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條第(十一)項(xiàng)規(guī)定:“縣級(jí)以上 的地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。”第9條第(八)項(xiàng)規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)有權(quán)撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定命令②。”上述法律規(guī)定，在法學(xué)理論上可稱為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)所作出的抽象行政行為的立法監(jiān)督，事實(shí)上也是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的法律依據(jù)[4]。
（二）行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督
首先，根據(jù)憲法第89條第(十三)、(十四)項(xiàng)的規(guī)定:“國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章；有權(quán)改變或撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令③。”《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第51條第(三)項(xiàng)規(guī)定:“縣以上的地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或撤銷所屬各工作部門(mén)不適當(dāng)?shù)拿睿甘竞拖录?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令④。”其次，備案審查和法規(guī)清理的監(jiān)督。從具體做法上看，國(guó)務(wù)院各部委和地方各級(jí)人民政府制定的規(guī)章要向國(guó)務(wù)院備案，國(guó)務(wù)院通過(guò)備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當(dāng)或違法問(wèn)題，從而加以糾正。有些省、自治區(qū)或直轄市人民政府也要求其所屬工作部門(mén)和下級(jí)人民政府將其規(guī)范性文件上報(bào)備案。再次，國(guó)務(wù)院在組織清理規(guī)范性文件過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問(wèn)題并予以解決。最后，行政復(fù)議中對(duì)部分抽象行政行為的審查[5]。《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：(一)國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定;(二)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定;(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”
（三）人民法院的間接訴訟監(jiān)督
我國(guó)現(xiàn)有的抽象行政行為司法審查，具有間接性。首先，抽象行政行為的司法審查，在我國(guó)還沒(méi)有明示的憲法依據(jù)，而只有默示的憲法依據(jù)。其次，抽象行政行為只是我國(guó)現(xiàn)有司法審查的間接對(duì)象。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》，由人民法院對(duì)具體行政行為和抽象行政行為行使司法審查權(quán)。但是，我國(guó)公民、法人或者其他組織不能直接訴請(qǐng)人民法院對(duì)違法抽象行政行為的司法審查。抽象行政行為司法審查的這種間接性具體表現(xiàn)為對(duì)規(guī)章的“參照” [6]。對(duì)于這種司法審查的間接性，即“‘半司法審查’模式表明，抽象行政行為成為我國(guó)法院司法審查的間接控制對(duì)象”。
三、將抽象行政行為排除在我國(guó)行政訴訟受案范圍之外的缺陷
（一）不利于人民法院進(jìn)行司法監(jiān)督
雖然《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》認(rèn)可具體行政行為的可訴性,法院可通過(guò)訴訟糾正錯(cuò)誤的具體行政行為,但對(duì)錯(cuò)誤的抽象行政行為卻無(wú)可奈何。行政機(jī)關(guān)還會(huì)據(jù)此作出同樣違法的具體行政行為。可見(jiàn),一個(gè)錯(cuò)誤違法的抽象行政行為的負(fù)面影響遠(yuǎn)大于具體行政行為。如果法院不能對(duì)地方政府出臺(tái)的行政文件的合法性進(jìn)行審查,就不能從根本上消除錯(cuò)誤的具體行政行為產(chǎn)生的根源,將導(dǎo)致司法對(duì)行政的監(jiān)督權(quán)不能充分發(fā)揮。
（二）相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到真正有效保護(hù)
抽象行政行為的不可訴性使得其實(shí)際享有了“司法豁免權(quán)”,法院無(wú)權(quán)否定違法的抽象行政行為。這會(huì)助長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)的恣意性,甚至濫用職權(quán),以權(quán)謀私制定損害公眾的行政文件,而法院卻不受理對(duì)抽象行政行為提起的訴訟,使得相對(duì)人無(wú)處尋求救濟(jì),這不利于保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益,也不符合我國(guó)“依法治國(guó)”方略的要求。
（三）違背了“司法高于行政”及“司法最終解決”的現(xiàn)代法治原則
在法制比較完備的國(guó)家,司法權(quán)是神圣的,行政權(quán)在不具備憲法上的豁免情形時(shí),必須要受司法權(quán)的審查。“司法高于行政”以及“司法最終解決”已成為現(xiàn)代法治國(guó)家的一項(xiàng)重要原則。而我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度明顯達(dá)不到此原則之要求,因?yàn)槲覈?guó)憲法并沒(méi)有規(guī)定抽象行政行為的可訴性[7]。
四、我國(guó)抽象行政行為可訴性的可行性分析
從我國(guó)法治現(xiàn)狀來(lái)看，已經(jīng)具備將抽象行政行為納入訴訟范圍的條件。經(jīng)過(guò)十多年的行政審判實(shí)踐，人民法院已經(jīng)積累了審查和處理違法抽象行政行為的經(jīng)驗(yàn)和力量，修改《行政訴訟法》，擴(kuò)大受案范圍不僅是行政法治的需要，也具備了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在維持現(xiàn)行法律有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督抽象行政行為的前提下，同時(shí)賦予人民法院對(duì)違法抽象行政行為的審查和處理權(quán)，是必要和可行的。抽象行政行為具有可訴性不僅具有社會(huì)文化的和制度層面的可行性，也具有操作技術(shù)方面的可行性。
(一) 已經(jīng)形成完善司法審查制度的法律文化
一國(guó)的法治必須根植于更大范圍內(nèi)的文化之中，形成了人們對(duì)于法治的普遍認(rèn)識(shí)、習(xí)慣以及思維方式。在對(duì)一國(guó)的法律制度進(jìn)行改造時(shí)，必須考慮其生存的法文化環(huán)境，乃至整個(gè)國(guó)家的文化傳統(tǒng)。只有這樣，移植的法律制度才能獲得其應(yīng)有的生命力，才能發(fā)揮人民期望中的功能。
“天人合一”的宇宙觀和追求和諧的政治理念造就了中國(guó)法律上獨(dú)特的“集體主義”精神，或稱“集體本位”，即法律的社會(huì)職能是從維護(hù)社會(huì)團(tuán)體的整體利益和秩序出發(fā)，來(lái)考慮個(gè)人的地位、責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。進(jìn)一步說(shuō)，通過(guò)對(duì)個(gè)人的制約來(lái)維護(hù)某種社會(huì)團(tuán)體的利益和秩序。在這里，個(gè)人的獨(dú)立人格沒(méi)有得到確立，個(gè)人的價(jià)值沒(méi)有得到肯定，個(gè)人是作為手段而不是作為目的存在。個(gè)人的權(quán)利、自由被忽視，個(gè)人的主動(dòng)精神被淹沒(méi)。總之，個(gè)人只不過(guò)是宗法網(wǎng)絡(luò)上的一個(gè)結(jié)[8]。”在法律的天平中間，權(quán)利的指針總是倒向社會(huì)團(tuán)體(或整體)，義務(wù)的祛碼總是落在個(gè)人一方。如此的法律文化，造就了我國(guó)歷史上向來(lái)不許“民告官”的傳統(tǒng)。新中國(guó)成立以后的很長(zhǎng)時(shí)間里，法制同樣沒(méi)有得到重視甚至遭到了毀滅性摧殘。對(duì)于行政機(jī)關(guān)行為的控制主要依靠的是黨組織的教化，領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人魅力和自律。這種制度上的缺陷導(dǎo)致了嚴(yán)重的官員腐敗問(wèn)題。而法治理論則讓我們明白了制度約束的重要性，行政權(quán)力必須受到制約。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始提出并著力建設(shè)以來(lái)，我國(guó)十分關(guān)注法治的建設(shè)，培養(yǎng)公民的法治觀念和權(quán)利意識(shí)，要求行政機(jī)關(guān)的工作人員具有公仆意識(shí)，國(guó)家對(duì)于法律的重視度在歷史上是空前的。隨著我國(guó)對(duì)外交往的加深，很多國(guó)外的法律制度或被我國(guó)立法所借鑒，或因我國(guó)加入一定的組織而自動(dòng)適用。法治的觀念由此深入人心。抽象行政行為作為行政權(quán)力的行使方式，應(yīng)當(dāng)受到全面的監(jiān)督，其中司法監(jiān)督尤為重要[9]。
(二) 憲政體制也能容納司法審查制度的完善
總體而言，我國(guó)的憲政文明建設(shè)需要完善抽象行政行為的司法審查，而且我國(guó)現(xiàn)行的憲政體制也能容納司法審查制度的完善。實(shí)際上，對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查，在我國(guó)現(xiàn)行的憲政體制下具有法律依據(jù)。
憲法作為國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。它的法律地位高于其他一切法律法規(guī)等規(guī)范性文件，是制定其他一切法律法規(guī)等規(guī)范性文件的基礎(chǔ)和依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行憲法第2條第1款、第3款規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”這在根本法中規(guī)定了一切權(quán)力源于人民，屬于人民，人民是國(guó)家的主人，自然擁有管理國(guó)家事務(wù)等權(quán)力。對(duì)此，憲法也提供了相關(guān)的保障，在第41條中規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利……由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”就“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為”而言，顯然包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，“違法失職行為”并非特指具體行政行為，應(yīng)該也包括抽象行政行為，也就是行政訴訟法第12條規(guī)定為人民法院不受理公民、法人或者其他組織提起訴訟的事項(xiàng)的第2款“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”。值得引起注意的是，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》在第1條明確表明“根據(jù)憲法制定本法” [10]。現(xiàn)行的行政訴訟法，只規(guī)定了可以對(duì)有關(guān)具體行政行為進(jìn)行司法審查，而沒(méi)有規(guī)定對(duì)抽象行政行為的司法審查，實(shí)際上縮小了公民所應(yīng)擁有的憲法權(quán)利，有悖于憲法的理念，與憲法的原則和精神相沖突。
而我國(guó)現(xiàn)行憲法第5條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨、各團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究，任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)[11]。”因此，行政機(jī)關(guān)的一切行政行為包括抽象行政行為都必須維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，違法的抽象行政行為必須由有權(quán)的機(jī)關(guān)予以追究。
現(xiàn)行憲法第123條規(guī)定“中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”。第126條規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。憲法的上述規(guī)定表明，人民法院作為國(guó)家的審判機(jī)關(guān)所行使的審判權(quán)是應(yīng)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，且不受行政機(jī)關(guān)的干涉。再結(jié)合第41條第2款“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。”司法機(jī)關(guān)是通過(guò)嚴(yán)格的法律程序來(lái)貫徹執(zhí)行法律，從而判斷個(gè)人、組織和國(guó)家的行為是否合法(合法最終也必須合憲，違法也可視為“間接違憲”，裁斷民眾之間及民眾與國(guó)家之間的紛爭(zhēng)，并為合法權(quán)利受到侵害的一方提供法律(同樣也應(yīng)當(dāng)包括憲法)救濟(jì)[12]。司法是保證受到侵犯的人民的權(quán)利得到救濟(jì)的最后一道屏障，是保證各種法律得以正確實(shí)施的最后一道防線，是實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和爭(zhēng)取社會(huì)正義的最后陣地。
特別是《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第13條增加的“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，為我國(guó)法制道路指明了發(fā)展方向。“在現(xiàn)代法治社會(huì)中，司法則構(gòu)成了市民的權(quán)力基礎(chǔ)。因?yàn)樵趹椃媲埃駛�(gè)人面對(duì)國(guó)家權(quán)力獲得自身權(quán)利正當(dāng)性的惟一途徑就是司法的保護(hù)。司法使得公民個(gè)人具有與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對(duì)抗合憲性、合法性的現(xiàn)實(shí)的法律權(quán)能，如果公民個(gè)人不能窮盡司法救濟(jì)手段，這就意味著國(guó)家權(quán)力在合憲性、合法性面前享有特權(quán)[13]。”一個(gè)國(guó)家的可訴范圍在很大程度上反映了該國(guó)的法治程度和狀況。我國(guó)的民主政治要發(fā)展，法治社會(huì)要形成，必須司法要有權(quán)威和能夠真正地發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于是否有真正意義上的司法審查。
目前，我國(guó)憲法不是法院司法審查的直接依據(jù)和具體依據(jù)，但它“應(yīng)該是也必須是司法審查的最高依據(jù)與最終依據(jù)”。對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約達(dá)到對(duì)行政權(quán)的控制，從而規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)作和行使，進(jìn)而保障公民、法人和其他組織的憲法權(quán)利。這是憲政精神的體現(xiàn)，也是世界各國(guó)憲政的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。司法審查在我國(guó)的真正實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于司法機(jī)關(guān)能夠?qū)Τ橄笮姓袨檫M(jìn)行審查。這有兩點(diǎn)重要意義，一方面是公民基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)獲得了更加可靠的司法保障，另一方面是建立在社會(huì)主義法治原則基礎(chǔ)之上的司法審查制度，通過(guò)法院行使司法審查權(quán)來(lái)捍衛(wèi)憲法和法律的權(quán)威，從而能夠保證行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)行，給國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行政提供了制度上的保證。
(三) 司法監(jiān)督的優(yōu)越性
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