[ 張在禎 ]——(2010-12-13) / 已閱30626次
關于建立仲裁機構受托調解制度的思考
張在禎
【中文摘要】
本文概述了我國現行仲裁法對調解制度的安排，界定了（既不同于“仲裁程序外的調解制度”又不同于“仲裁程序內的調解制度”的）“仲裁機構受托調解制度”的基本概念，瀏覽了委托調解制度在我國的發展狀況，列舉了黨和國家支持建立仲裁機構受托調解制度的有關政策，探尋了仲裁機構受托調解制度的法律依據，舉例說明仲裁機構受托調解制度的需求，討論了仲裁機構受托調解制度的運行模式，設計了仲裁機構受托調解結案的方式，審視了仲裁機構受托調解法律文書的效力，構想了仲裁機構受托調解制度的實施步驟，建議對仲裁機構受托調解業務進行監督控制。
【Abstract】
This text outlined the provisions in effect about mediation specified in the arbitration law of the People's Republic of China and relevant arbitration rules, defined the basic concept of delegated mediation system with arbitral proceedings, which is different from mediation beyond arbitral proceedings and mediation within arbitral proceedings, scanned the developing condition about delegating mediation system of our country, enumerated the main points specified in the government’s relevant policies on supporting the delegated mediation system with arbitral proceedings, explored legal provisions of the delegated mediation system with arbitral proceedings, illustrated with an example of the need for the delegated mediation system with arbitral proceedings, discussed the working mode of the delegated mediation system with arbitral proceedings, designed the way winding up a case of the delegated mediation system with arbitral proceedings, examined legal binding force of document of the delegated mediation with arbitral proceedings, conceived the idea of implementing stages of the delegated mediation system with arbitral proceedings, proposed that the delegated mediation with arbitral proceedings should be controlled.
【關 鍵 詞】 仲裁 調解 仲裁程序內調解 仲裁程序外調解 仲裁機構受托調解
△ 序言
目前，我國正在探索建立“大調解”工作體系。“在大調解工作體系中，黨委、政府、各行業、各部門以及社會團體、公民都能發揮不同作用，充分體現了社會多元參與的精神”， 積極探索仲裁制度如何與人民調解、行政調解、司法調解制度相結合，特別是仲裁機構接受民間組織、行政機關和審判機關的委托，調解經濟糾紛特別是商事糾紛，具有廣闊的創新與發展空間。筆者擬從現行仲裁法對調解制度的安排、委托調解制度的實踐發展狀況、仲裁受托調解制度的政策支持、仲裁受托調解制度的法律依據、仲裁受托調解制度的需求舉例、仲裁受托調解制度的運行模式、仲裁受托調解結案方式的設計、仲裁受托調解法律文書的效力、仲裁受托調解制度的實施步驟、仲裁受托調解業務的監督控制等十方面，談談關于我國建立“仲裁機構受托調解制度”的思考。
一、現行仲裁法對調解制度的安排
在深入探討“仲裁受托調解”制度之前，有必要簡析我國現行仲裁法規對調解制度的已有安排。
1994年《中華人民共和國仲裁法》（以下簡稱“《仲裁法》”）第51條規定“仲裁庭在作出裁決前，可以先行調解。當事人自愿調解的，仲裁庭應當調解。調解不成的，應當及時作出裁決。”可見，《仲裁法》所規定的調解是“仲裁程序內的調解”，其前提是糾紛案件已具仲裁協議并進入仲裁程序。
作為國內具有代表意義的仲裁規則《中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁規則》（2005版）（以下簡稱“《貿仲規則》”）第40條（仲裁與調解相結合）第1項規定“當事人在仲裁委員會之外通過協商或調解達成和解協議的，可以憑當事人達成的由仲裁委員會仲裁的仲裁協議和他們的和解協議，請求仲裁委員會組成仲裁庭，按照和解協議的內容作出仲裁裁決。”第5項進一步明確“在仲裁庭進行調解的過程中，雙方當事人在仲裁庭之外達成和解的，應視為是在仲裁庭調解下達成的和解。” 《貿仲規則》通過“仲裁協議”和“在仲裁庭進行調解的過程中”作為前提條件，將“當事人在仲裁委員會之外通過協商或調解達成的和解協議”和“雙方當事人在仲裁庭之外達成的和解”統一納入了“仲裁調解”軌道。
可見，就《仲裁法》和《貿仲規則》的規定而言，我國現行的“仲裁調解”仍屬仲裁活動的范疇。當然，如果從受理仲裁必須以存在仲裁協議為前提這個角度而言，仲裁也是接受當事人委托。仲裁庭主持的調解活動，要么當事人自愿，要么征得當事人同意，本質上也屬于“受托”進行的。但是，這種以當事人達成的“仲裁協議”為前提的“仲裁協議調解”與本文所討論的“仲裁機構受托調解”尚有重大區別。
本文所稱“仲裁受托調解”即“仲裁機構接受委托調解”，是指仲裁委員會等仲裁機構接受（行業協會、社會團體、企事業單位等）民間組織（或稱“社會組織”）、行政機關和審判機關的書面委托，并征得當事人書面同意，指定或由當事人選擇的仲裁員作為調解員，通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決民商事糾紛的活動。 與現行“仲裁協議調解”屬于仲裁活動的范疇相比，“仲裁機構受托調解”本質上屬于調解活動的范疇。
在此需要附帶說明的是，根據《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發〔2009〕45號）（以下簡稱“2009年《若干意見》”）第9條規定 ，我國實踐中確實大量存在著由仲裁委員會專門設立的調解組織進行的，不適用仲裁庭主持下的調解規則，而適用由仲裁委員會制定的單行調解規則 的調解活動，是一種獨立于仲裁程序之外的通過調解解決糾紛的方式。顯然這種“仲裁庭外調解”又不同于上述的“仲裁協議調解”和“仲裁受托調解”。
二、委托調解制度的實踐發展狀況
根據我國現行《民事訴訟法》、《仲裁法》及其司法解釋規定，我國解決法院和其他機關、組織對民事經濟糾紛案件的主管原則表明，若當事人既沒有在合同中訂立仲裁條款，也沒有以其他書面方式在糾紛發生前或者糾紛發生后達成請求仲裁的協議，或者合同的雙方當事人在書面合同中已經依法協議選擇法院管轄的，就不可能啟動仲裁程序，當然也就不可能進行“仲裁協議調解”。
問題是，對于數額較大的商事合同糾紛或者不動產糾紛，遇到當事人沒用訂立仲裁協議；或者因仲裁協議的相對性使得仲裁機構不能同時審理；特別是在商事調解組織、行業調解組織 、行政機關、法院有較為合理的理由，認為若將案件委托給仲裁機構調解處理更為適宜等情況時，可否委托仲裁機構進行調解呢？
上海市高級人民法院、上海市司法局在總結長寧、楊浦區試點工作經驗的基礎上，于2006年2月印發了《關于規范民事糾紛委托人民調解的若干意見》，標志著上海全面推行民事糾紛委托人民調解工作。 2006年上海市高級人民法院、上海市人民檢察院、上海市公安局、上海市司法局還印發了《關于輕傷害案件委托人民調解的若干意見》；2007年上海市公安局、上海市司法局又印發了《關于治安案件委托人民調解的若干意見》；全國各地也相繼出臺了有關規范民事案件委托人民調解和輕微刑事案件委托人民調解的規定，推廣實施委托調解制度。
正是實踐中有的基層人民法院、公安機關將其已經受理的糾紛委托人民調解委員會調解。在《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱“《人民調解法》”）立法過程中，就有意見認為應將“委托調解”制度在人民調解法中作出規定。有的部門、學者也建議在調解程序中增加“人民調解委員會可以接受人民法院或者其他國家機關的委托，對一些民事案件進行調解”。 鑒于調解的性質與訴訟程序和行政程序的關系及法律后果等問題，尚需在實踐中進一步探索論證而暫未將“委托調解”制度寫入《人民調解法》。
雖然這些“委托調解”并非我們要談的“仲裁機構受托調解”（即“委托仲裁機構調解”），但是這些實踐活動已經給了我們足夠的啟迪，包括仲裁受托調解在內的“委托調解”制度的具有可操作性。
三、仲裁受托調解制度的政策支持
近幾年來，黨和國家的一系列方針政策為我們積極研究仲裁機構受托調解制度提供了強有力政策支持和巨大的探索空間：
2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出“積極探索預防和解決社會矛盾的新路子。要積極探索解決民事糾紛的新機制。”
2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“加強司法民主建設，健全公開審判、人民陪審員、人民監督員等制度，發揮律師、公證、和解、調解、仲裁的積極作用。”
2007年胡錦濤在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告提出“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。”
2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》提出“健全社會矛盾糾紛調解機制。推動建立行政調解與人民調解、司法調解相銜接的大調解聯動機制，實現各類調解主體的有效互動，形成調解工作合力。”
2010年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出“加強和創新社會管理。按照健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局的要求，加強社會管理法律、體制、能力建設。健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，整合各方面力量，建立調處化解矛盾糾紛綜合平臺。”
2010年司法部長吳愛英在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議上作《關于<中華人民共和國人民調解法（草案）>的說明》時談到“人民調解與司法調解、行政調解等共同構成的“大調解”體系，為預防和減少民間糾紛、化解社會矛盾、維護社會和諧穩定發揮了重要作用。”
2010年《司法部關于深入學習宣傳貫徹<中華人民共和國調解法>的通知》提出“推動企（事）業單位和專業性、行業性人民調解組織建設”。據悉“目前全國82.4萬個人民調解組織中，行業性、專業性調解組織1.2萬個” 。這些“行業性、專業性調解組織”也可以將其受理的糾紛案件委托給仲裁機構調解處理。
四、仲裁受托調解制度的法律依據
“2009年最高法院《若干意見》”第1條提出“充分發揮人民法院、行政機關、社會組織、企事業單位以及其他各方面的力量，促進各種糾紛解決方式相互配合、相互協調和全面發展，做好訴訟與非訴訟渠道的相互銜接”。第2條提出“完善訴訟與仲裁、行政調處、人民調解、商事調解、行業調解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，推動各種糾紛解決機制的組織和程序制度建設，促使非訴訟糾紛解決方式更加便捷、靈活、高效”。第10條提出“人民法院鼓勵和支持行業協會、社會組織、企事業單位等建立健全調解相關糾紛的職能和機制”。第14條規定：“對屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄的案件，人民法院在收到起訴狀或者口頭起訴之后、正式立案之前，可以依職權或者經當事人申請后，委派行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織進行調解。” 第15條規定“經雙方當事人同意，或者人民法院認為確有必要的，人民法院可以在立案后將民事案件委托行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織協助進行調解。”筆者認為，這里的“其他具有調解職能的組織”應當包括“仲裁機構”。
《最高人民法院關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》（法發〔2010〕16號）（以下簡稱“2010最高法院《若干意見》”）第11條在“2009年最高法院《若干意見》”的基礎上進一步強調“繼續抓好委托調解和協助調解工作。在案件受理后、裁判作出前，經當事人同意，可以委托有利于案件調解解決的人民調解、行政調解、行業調解等有關組織或者人大代表、政協委員等主持調解，或者邀請有關單位或者技術專家、律師等協助人民法院進行調解。”第29條規定“各級人民法院應當加強與其他國家機關、社會組織、企事業單位和相關組織的聯系，鼓勵各種非訴訟糾紛解決機制的創新，通過適當方式參與各種非訴訟糾紛解決機制的建設，理順訴訟與非訴訟相銜接過程中出現的各種關系，積極推動各種非訴訟糾紛解決機制的建立和完善。”
如果說“2009年最高法院《若干意見》”已經提出“委托調解”制度的話，那么“2010年最高法院《若干意見》”在進一步強調的基礎上，又為仲裁接受司法委托調解開辟了廣闊的創新與發展空間。而“2009年最高法院《若干意見》”作為經中央批準的、最高司法機關發布的、具有司法解釋性質的法規性文件，無疑具有法律規范效力。
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