[ 李俊杰 ]——(2010-12-9) / 已閱7606次
對(duì)行政訴訟證據(jù)采用標(biāo)準(zhǔn)的司法分析
李俊杰
我國現(xiàn)在正著力于司法制度的改革，力求人民法院的審判活動(dòng)能最大限度地實(shí)現(xiàn)司法公正。就行政訴訟而言，這對(duì)行政訴訟證據(jù)提出了更高要求。司法公正不但要實(shí)現(xiàn)審判的實(shí)體公正，而且要實(shí)現(xiàn)審判的程序公正，怎么做到審判的實(shí)體公正和程序公正？除嚴(yán)格依照實(shí)體法、程序法、進(jìn)行審判工作外，還必須注重在證據(jù)的采用標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)基本環(huán)節(jié)上，必須遵循統(tǒng)一且明確具體的證據(jù)采用標(biāo)準(zhǔn)，以便于查清案件事實(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全部的司法公正。筆者在這里，主要從證據(jù)的一般采用標(biāo)準(zhǔn)即客觀性標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)和合法性標(biāo)準(zhǔn)三方面對(duì)行政訴訟證據(jù)的采用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討。
所謂證據(jù)的采用標(biāo)準(zhǔn),指證據(jù)的可采性、適格性,就是說如果當(dāng)事人提交的證據(jù)符合法律對(duì)證據(jù)的基本要求,就可以被采用為證明活動(dòng)的證據(jù)。行政訴訟證據(jù)是指能夠證明行政案件真實(shí)情況的一切事實(shí)材料。它是人民法院確定案件的法律事實(shí)，并對(duì)被告作出的具體行政行為是否合法、原告的訴訟請(qǐng)求是否有理等作出正確裁判的根據(jù)①。行政訴訟證據(jù)是行政訴訟的核心，行政審判的每一道程序都離不開證據(jù)，人民法院通過舉證、取證、質(zhì)證及認(rèn)證等環(huán)節(jié)，在查清案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，將相關(guān)法律規(guī)范適用于該事實(shí)，并作出裁判，從而完成全部訴訟活動(dòng)。因此，在行政訴訟證據(jù)的采用上，必須遵循訴訟證據(jù)的采用標(biāo)準(zhǔn)。
一、在審理行政案件中采用證據(jù)應(yīng)遵循證據(jù)的客觀性標(biāo)準(zhǔn)
證據(jù)的客觀性是指證據(jù)應(yīng)該具有客觀存在的屬性，或者說，證據(jù)應(yīng)該是客觀存在的東西，是一種法律上的相對(duì)的客觀真實(shí)而非一般意義上的絕對(duì)的事實(shí)真相 ②。無論是在刑事、民事、行政等訴訟活動(dòng)中，還是在仲裁、公證、監(jiān)察等非訴訟法律事務(wù)中，采用的證據(jù)都必須具有客觀存在性。《行政訴訟法》第32 條規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。人民法院對(duì)具體行政行為的審查，主要是認(rèn)定具體行政行為是否合法，合法的具體行政行為必須“證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序”三項(xiàng)條件必須同時(shí)具備，當(dāng)被告行政機(jī)關(guān)不能舉出證據(jù)證明作出具體行政行為所依據(jù)的客觀事實(shí)時(shí)，就由被告承擔(dān)敗訴的的結(jié)果，原告并不因?yàn)榕e不出證據(jù)反駁行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)而敗訴。
行政糾紛的產(chǎn)生一定是基于一定時(shí)空條件下的客觀事實(shí)，它必然會(huì)留下痕跡，引起一些變化。如行政處罰決定書的作出，處罰決定書即是書證。國家機(jī)關(guān)以及其他職能部門依職權(quán)制作的公文文書優(yōu)于其他書證。其本質(zhì)屬性是客觀存在性。當(dāng)事人對(duì)對(duì)方提供的證據(jù)的客觀性作出評(píng)判時(shí)，一般包括兩種意義：一是對(duì)作成的真實(shí)性，二是對(duì)其所記載、表述、體現(xiàn)的內(nèi)容真實(shí)性。如被公安機(jī)關(guān)處罰的原告對(duì)公安機(jī)關(guān)出具的有關(guān)口供筆錄持異議，就需要查清究竟是對(duì)制作筆錄的真實(shí)性有異議呢，還是對(duì)筆錄中所記載的內(nèi)容有異議，抑或二者兼而有之。因此，具體的行政訴訟證據(jù)舉證活動(dòng)中，人民法院在采用證據(jù)方面應(yīng)遵循證據(jù)的客觀性標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟證據(jù)的客觀性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括兩個(gè)方面。首先，證據(jù)的內(nèi)容必須具有客觀性，必須是對(duì)客觀事物的反映。雖然這種反映可能會(huì)有錯(cuò)誤和偏差，但是它必須以客觀事物為基礎(chǔ)。純粹的主觀臆斷，毫無根據(jù)的猜測(cè)，以及夢(mèng)幻中的情節(jié)和迷信邪說的咒語，即使被當(dāng)事人提供為證據(jù)，也不具有可采性。其次，證據(jù)必須具備客觀存在的形式，必須是人們可以某種方式感知的東西。無論是物證、書證，還是證人證言、鑒定結(jié)論，都必須有其客觀的外在表現(xiàn)形式，都必須是看得見摸得著的東西。行政案件的舉證活動(dòng)中，被告所舉的證據(jù)更要如此，如果對(duì)案件有關(guān)情況的反映僅存在于某人的大腦之中，沒有以證人證言或當(dāng)事人陳述等形式表現(xiàn)出來，那它就不具備證據(jù)的可采用性。
在此需要指出一點(diǎn)，行政訴訟證據(jù)具有客觀性，但是證據(jù)并非純粹客觀的東西，而是人的主觀認(rèn)識(shí)與客觀事物相互結(jié)合的產(chǎn)物。例如，作為負(fù)有舉證責(zé)任的國家行政機(jī)關(guān)所舉的證據(jù)，比如陳述和證人證言，顯然是有關(guān)人員主觀上對(duì)客觀存在的案件事實(shí)的認(rèn)識(shí)結(jié)果。正因?yàn)槿绱耍?dāng)事人陳述和證人證言等證據(jù)中才存在著不符合案件事實(shí)的可能性。嚴(yán)格地說，任何形式的證據(jù)中都包含有人的主觀因素。有人認(rèn)為，物證就是純客觀的證據(jù)，其中沒有任何主觀因素。美國著名法庭科學(xué)家麥克唐奈曾經(jīng)說過：“在審判過程中，被告人會(huì)說謊，證人會(huì)說謊，辯護(hù)律師和檢察官會(huì)說謊，甚至法官也會(huì)說謊。惟有物證不會(huì)說謊。”這種理解不無偏頗。物證自身固然可以說是客觀的，沒有主觀因素的，但是物證自身卻不能證明案件中的任何問題。任何物證要想證明案件中的有關(guān)事實(shí)，必須與有關(guān)人員的行為聯(lián)系起來，必須依賴于有關(guān)人員的活動(dòng)。在行政案件中，原告認(rèn)為被告作出的具體行政行為違法，那么原告自己能夠證明被告具體行政行為違法的事實(shí)嗎？難！首先原告要將被告作出的具體行政行為的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行一一審查，舉出作出具體行政行為的證據(jù)，還要找出具體行政行為違法的證據(jù)，然后要對(duì)它進(jìn)行質(zhì)證，以便確定它與案件事實(shí)的聯(lián)系。而在這一過程中，現(xiàn)在均由被告來負(fù)有舉證責(zé)任，它也就不可避免地“染上”了有關(guān)人員的主觀因素。由此可見，任何證據(jù)都在不同程度上包含有人的主觀因素。這正是我們依靠證據(jù)處理案件時(shí)可能發(fā)生錯(cuò)誤的根源之一，也是必須對(duì)各種證據(jù)認(rèn)真審查評(píng)斷的原因之一。因此,在行政訴訟證據(jù)的采用上必須遵循證據(jù)的客觀性標(biāo)準(zhǔn)。
二、在審理行政案件中采用證據(jù)應(yīng)遵循證據(jù)的關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)
證據(jù)的關(guān)聯(lián)性又稱相關(guān)性，是指證據(jù)反映的事實(shí)必須與案件事實(shí)之間存在客觀聯(lián)系。在行政訴訟活動(dòng)中，客觀事實(shí)多種多樣，但不是所有事實(shí)都是特定行政案件的證據(jù)，只有與案件事實(shí)有內(nèi)在聯(lián)系的證據(jù)才能被采用。人民法院應(yīng)從客觀的角度，認(rèn)識(shí)、把握訴訟證據(jù)的關(guān)聯(lián)性，明確證據(jù)的方向，以便查清案件的事實(shí)。從哲學(xué)的角度來說，客觀事物之間的聯(lián)系是普遍的和絕對(duì)的。任何兩個(gè)事物之間都存在著一定的聯(lián)系，只不過這聯(lián)系的形式和性質(zhì)各不相同。嚴(yán)格地說，即使在所謂“風(fēng)馬牛不相及”的事物之間，人們也總可以找到二者之間存在著某種聯(lián)系。從這個(gè)意義上講，任何證據(jù)與任何案件事實(shí)之間都具有關(guān)聯(lián)性。但是這種普遍存在的關(guān)聯(lián)性顯然不能作為司法和執(zhí)法活動(dòng)中采用證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，而只能作為我們研究和理解證據(jù)關(guān)聯(lián)性的出發(fā)點(diǎn)。行政案件中，被告必須通過大量證據(jù)證明其具體行政行為的合法性。如果行政機(jī)關(guān)把一些與所審查的具體行政行為無關(guān)聯(lián)的、不合法的證據(jù)在庭審中一一出示，宣讀，把作出具體行政行為之后收集的證據(jù)雜亂無章、毫無順序地讓原告辯認(rèn)，那么，就會(huì)出現(xiàn)，在沒有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)中找不到作出個(gè)體行政行為是否合法這一事實(shí)存在著某種關(guān)聯(lián)的證據(jù)，即證據(jù)不被采用。
在具體的行政案件證據(jù)舉證過程中，在采用證據(jù)方面應(yīng)遵循證據(jù)的關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)。在行政案件證據(jù)的關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)上，筆者認(rèn)為，行政訴訟證據(jù)的采用重點(diǎn)應(yīng)放在具體行政行為作出之前所取得的證據(jù)。行政機(jī)關(guān)在作出某具體行政行為之前，應(yīng)先取得實(shí)施該具體行政行為的充分證據(jù)，然后才能作出影響相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的決定。如果證據(jù)不足，行政機(jī)關(guān)即不能作出該具體行政行為，即使作出，法院也可以判決撤銷。可以說在具體行政行為作出之前行政機(jī)關(guān)取得的證據(jù)，對(duì)作出該具體行政行為的關(guān)聯(lián)性起著決定的作用。行政機(jī)關(guān)舉證不在于多，而在于所舉證據(jù)有無證明力，尤其是所舉的證據(jù)與作出具體行政行為之間是否存在著關(guān)聯(lián)性，這就為法院分析判斷并采用證據(jù)打下良好的基礎(chǔ)。
筆者在此講到被告應(yīng)重點(diǎn)出示具體行政行為作出之前所收集的證據(jù)，并不是說具體行政行為作出之后，行政機(jī)關(guān)就不能收集證據(jù)。只要在有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，證據(jù)對(duì)具體行政行為的作出具有關(guān)聯(lián)性，那么也可以作為定案依據(jù)而被采用。《行政訴訟法》第34 條規(guī)定：“人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)”。根據(jù)《行政訴訟法》第34條的規(guī)定，被告經(jīng)法院批準(zhǔn)，仍可以在作出具體行政行為之后收集證據(jù)。對(duì)這些證據(jù)的范圍行政訴訟法未作明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之后，經(jīng)法院準(zhǔn)許可以收集證據(jù)，這些證據(jù)的范圍是有限的，法院的“權(quán)”也是有限的。如果法院可以允許行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之后補(bǔ)充任何證據(jù)，法院并以此為證據(jù)作為定案的根據(jù)，那么“以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”就不能在行政訴訟中得到體現(xiàn)，這條法律基本原則就會(huì)成為一句空話， 行政管理相對(duì)人的權(quán)利就得不到保障。那么在什么情況下，被告可以在作出具體行政行為之后收集證據(jù)呢？根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第二十八條的規(guī)定，具有下列情形之一的，被告經(jīng)法院準(zhǔn)許可以補(bǔ)充相關(guān)的證據(jù)：1、被告在作出具體行政行為時(shí)，已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的；2、原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的。人民法院也只有在這兩種情況下才能有權(quán)允許被告向原告或其他人收集證據(jù)或補(bǔ)充證據(jù)。
從司法證明的角度來說，采用證據(jù)的關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)要求每一個(gè)具體的證據(jù)必須對(duì)證明案件事實(shí)具有實(shí)質(zhì)性意義。換言之，一個(gè)證據(jù)的使用必須對(duì)證明案件事實(shí)或其他爭議事實(shí)有確實(shí)的幫助，因此又可以稱為證據(jù)的“證明性”。但是，證據(jù)對(duì)案件事實(shí)的“證明性”有大有小，有強(qiáng)有弱，而司法證明活動(dòng)要受多種因素的限制，不可能無限期無范圍地進(jìn)行下去，所以作為證據(jù)的采用標(biāo)準(zhǔn)，證明性必須達(dá)到一定的程度或水平。
在審理行政案件過程中，在評(píng)價(jià)證據(jù)的關(guān)聯(lián)性時(shí)一般要考慮兩個(gè)方面的因素：一個(gè)是時(shí)間和人力的耗費(fèi)是否允許采用該證據(jù)；另一個(gè)是該證據(jù)的采用是否會(huì)給證明帶來不必要的干擾或混亂。還要把證據(jù)的關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)分解為以下三個(gè)問題：第一，這個(gè)證據(jù)能夠證明什么事實(shí)；第二，這個(gè)事實(shí)對(duì)解決案件中的爭議問題有沒有實(shí)質(zhì)性意義；第三，法律對(duì)這種證據(jù)的關(guān)聯(lián)性有沒有具體的要求。通過回答這三個(gè)問題，人們就可以比較準(zhǔn)確地把握具體證據(jù)的關(guān)聯(lián)性了。
三、在審理行政案件中采用證據(jù)應(yīng)遵循證據(jù)的合法性標(biāo)準(zhǔn)
證據(jù)的合法性大概是我國證據(jù)法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)最有爭議的問題之一。一派學(xué)者認(rèn)為證據(jù)必須具有合法性，或者說合法性是證據(jù)的基本特征；另一派學(xué)者則認(rèn)為證據(jù)不必具有合法性，或者說合法性不是證據(jù)的基本特征。如前所述，只要不在證據(jù)概念的層面上討論這個(gè)問題，而是在證據(jù)的采用標(biāo)準(zhǔn)上討論這個(gè)問題，人們的觀點(diǎn)就容易統(tǒng)一了。作為證明根據(jù)的材料無論是否具備合法性，都可以稱為證據(jù)，但是每一件證據(jù)能否在具體的司法和執(zhí)法活動(dòng)中被采用，還要看其是否具備合法性。無論是在刑事訴訟、民事訴訟還是行政訴訟中，無論是在仲裁、公證、行政處罰還是行政監(jiān)察中，合法性都是采用證據(jù)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。
行政訴訟證據(jù)的合法性標(biāo)準(zhǔn)，指人民法院采用某一證據(jù)，該證據(jù)應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的條件。即該證據(jù)應(yīng)符合法定的形式，并且該證據(jù)的取得應(yīng)符合法定的程序，以非法手段獲取的證據(jù)不能被采用。行政訴訟證據(jù)的合法性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括以下內(nèi)容：第一，證據(jù)的主體必須符合有關(guān)法律的規(guī)定。例如，不具備鑒定人資格的人做出的鑒定結(jié)論當(dāng)然也不符合證據(jù)的合法性標(biāo)準(zhǔn)；此外，行政機(jī)關(guān)超越其法定權(quán)限收集的證據(jù)，亦屬于主體不合法的證據(jù)，不能采用；第二，證據(jù)的形式必須符合有關(guān)法律的規(guī)定。我國相關(guān)訴訟法規(guī)定鑒定結(jié)論和勘驗(yàn)檢查筆錄上必須有鑒定人員或勘驗(yàn)檢查人員的簽名蓋章，因此那些沒有上述人員簽名蓋章的鑒定結(jié)論和勘驗(yàn)檢查筆錄就屬于形式不合法的證據(jù)，不能采用；另外，如果法律規(guī)定證明某種關(guān)系存在的證據(jù)必須以書面形式，或者必須經(jīng)過公證，那么不具備相應(yīng)形式的證據(jù)也就不能采用；第三，證據(jù)的收集程序或提取方法必須符合法律的有關(guān)規(guī)定。我國行政訴訟法規(guī)定被告人在訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據(jù)，如果作為行政訴訟被告人的行政機(jī)關(guān)這樣做了，那么其收集的證據(jù)也因程序不合法而不能采用。
在行政案件審理活動(dòng)中，具體行政行為是行政機(jī)關(guān)將普遍性規(guī)范適用于特定的人、事的行為。具體行政行為包括事實(shí)性行政行為和程序性行政行為，程序性行政行為是指行政機(jī)關(guān)的某種實(shí)體行為作出以前履行先行程序的行為。因此，在行政機(jī)關(guān)舉證之前，應(yīng)要求其向法院說明證據(jù)的基本情況和應(yīng)證的事實(shí)。首先要求行政機(jī)關(guān)出示、宣讀或介紹作出被訴具體行政行為程序合法的證據(jù)，即法定程序舉證，如行政文書送達(dá)回證、告知筆錄、審批程序表格等。具體行政行為可能因違反法定程序而被撤銷，因此行政訴訟中被告必須提供具體行政行為程序合法的程序性證據(jù)；其次，被告應(yīng)向法院出示、宣讀作出具體行政行為的事實(shí)依據(jù)。具體行政行為的每一個(gè)事實(shí)要件，都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的證據(jù)支持。如果沒有相應(yīng)的證據(jù)支持，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)就是空中樓閣。人民法院審查具體行政行為是否合法的一個(gè)重要方面就是具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)是否清楚，是否有證據(jù)支持。因此，行政機(jī)關(guān)向法院出示作出具體行政行為的事實(shí)依據(jù)是行政訴訟舉證的一個(gè)重要方面。在我國是“程序”、“實(shí)體”并重，所以在要求被告出示這方面證據(jù)時(shí)，也應(yīng)同樣對(duì)待。
在行政案件的合法性標(biāo)準(zhǔn)上，還要著重在行政機(jī)關(guān)提供作出具體行政行為所適用法律，法規(guī)和其他規(guī)范性文件。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件范圍大、條文多、專業(yè)性強(qiáng)，行政管理相對(duì)人對(duì)這些規(guī)范的了解受到很大限制，就是審判人員對(duì)這些規(guī)范也了解不夠。所以，法律明文規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)向法院提供具體行政行為所適用的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。在庭審時(shí)行政機(jī)關(guān)必須當(dāng)庭出示，宣讀具體行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)，并當(dāng)庭質(zhì)證。在此筆者要強(qiáng)調(diào)的是在行政法律規(guī)范體系中法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章 、法律層級(jí)排列有序、其法律效力依次遞減，因此在庭審時(shí)，審判人員應(yīng)要求被告重點(diǎn)出示被訴具體行政行為所適用的法律、行政法規(guī)。其次是地方性法規(guī)，再其次是行政規(guī)章。
采用行政證據(jù)的合法性標(biāo)準(zhǔn)必須以特定的法律規(guī)定為前提。對(duì)于不同的司法或執(zhí)法活動(dòng)來說，法律規(guī)定的證據(jù)采用標(biāo)準(zhǔn)不同，證據(jù)合法性標(biāo)準(zhǔn)的含義也就有所不同。在仲裁、公證、行政處罰和行政監(jiān)察等活動(dòng)中，具體采用證據(jù)的合法性標(biāo)準(zhǔn)也不完全相同。誠然，法律規(guī)定是可以修改的，證據(jù)合法性的內(nèi)容也是可以改變的。總之，證據(jù)必須在主體、形式和程序方法上符合有關(guān)法律的規(guī)定，才能在相應(yīng)的證明活動(dòng)中被采用。在現(xiàn)代法治社會(huì)中，強(qiáng)調(diào)采用證據(jù)的合法性標(biāo)準(zhǔn)具有特別重要的意義。
