[ 李俊杰 ]——(2010-12-7) / 已閱11672次
國家賠償中司法賠償的確認問題探析
李俊杰
我國賠償法將國家賠償分為行政賠償和刑事賠償，刑事賠償也即司法賠償，是司法機關及其工作人員在行使司法權（即偵查、起訴、審判等）的過程中，違法侵犯公民、法人或其他組織合法權益造成損害時，由國家作為賠償責任主體進行的賠償。司法賠償又分為刑事司法賠償和非刑事司法賠償，刑事賠償主要是對沒有犯罪事實的人錯誤逮捕、錯判，或違法使用武器、警械致人傷害、死亡，使用暴力或唆使他人使用暴力致人傷害、死亡等的賠償。非刑事司法賠償主要是人民法院違法對財產采取查封、扣押、凍結、追繳等措施造成損害，以及在民事訴訟、行政訴訟過程中，違法采取對妨害訴訟的強制措施、促使措施或者對判決、裁定及其他生效的法律文書執行錯誤造成的損害，包括民事司法賠償、行政司法賠償和執行工作賠償。非刑事司法賠償必須經過確認程序，才能進入司法賠償程序，本文主要研究、探討的是以人民法院作為賠償義務機關的司法賠償確認工作的一些問題。
一、關于司法賠償確認案件的立案標準和受理范圍問題
所謂確認案件，就是司法機關依據法定訴訟程序就請示人提出的某一司法行為是否違法、是否侵權并造成法定損害事實進行的司法審查。哪些案件屬于確認案件，哪些不是，當事人提起確認案件應符合哪些條件，這些都屬于確認案件的立案標準范疇。根據《最高人民法院關于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》（以下簡稱司法賠償解釋）。以人民法院為賠償義務機關的非刑事司法賠償的范圍有四項：一是違法妨害訴訟的強制措施，如違法罰款、拘留；二是違法采取保全措施，即采取保全措施錯誤；三是對判決、裁定及其他生效法律文書執行錯誤。如執行案外人財產且無法執行回轉；四是違法造成人身傷害。如以暴力毆打致人傷亡等。賠償請示人對以上四種侵權行為有權要求確認，被要求機關即法院）不予確認的，賠償請示人有權申訴。但并非申請人一經提出就一律要進入確認程序，這里涉及一個視為已經確認的依據問題，依據最高法院賠償立案有關規定，以下幾種情形視為已經確認。
1、實施《國家賠償法》第十六條規定的行為，已經糾正的，糾正的法律文收視為對原侵權行為的確認。如執行中查封了案外人財產，案外人提出異議后，裁定解除了查封，解封裁定書視為對原來查封裁定違法行為的確認，造成案外人損失的，不用再申請確認而直接申請賠償。
2、法院在民事、行政訴訟中作出司法拘留、罰款等決定，當事人對這些妨害訴訟的強制措施不服的，可以向上一級法院申請復議，上級法院作出的撤銷裁定、決定視為已確認依據，造成損失的可直接申請國家賠償。
3、法院錯誤執行判決、裁定及其他生效法律文書，當事人提出后或自行發現后已依法予以糾正的，糾正的行為也視為對原來錯誤執行的確認，造成損失的可直接申請國家賠償。
以上幾種視為確認的情形均不用進入確認程序，而可以直接申請賠償進入賠償程序。確認違法程序和賠償決定程序是兩個不同的程序，兩者有密切關系，確認工作是賠償工作的基礎、前提，賠償是申請確認的目的。凡是當事人認為法院的司法行為如查封或執行等違法，損害其合法權益，而侵權法院認為不違法的，均可申請確認。對于具體案件分工是：（1）正在訴訟過程中的確認，由正在審理有關案件的審判業務庭負責確認。如在執行過程中追加被執行主體、被追加當事人提出異議的，由執行庭處理，異議不成立的予以駁回，異議成立的，應裁定撤銷原裁定。又如民事訴訟中對豪邁 事訴訟行為進行罰款，當事人不服的可以申請上一級法院復議，復議的結果屬于確認依據，如撤銷了，就是確定原來罰款行為違法，引起司法賠償程序。（2）訴訟活動已終結的，申請人請示確認違法的，由立案庭立案后由審判庭進行確認。
當事人提起司法賠償確認案件必須符合以下條件：
（1）法院司法行為侵犯他的合法權益，造成他的損失。
（2）法院認為不構成侵權不予糾正，即是否違法侵權處于未確認狀態。
（3）司法侵權行為與損害后果之間有因果關系。
（4）必須是案件終結以后才進入確認程序。
綜上所述，司法賠償確認工作范圍只能對法院本部門的違法行為進行，而不能對公安、檢察等機關的職務選課 否違法進行確認（由本機關或其上級機關進行確認）。審判監督庭辦理國家賠償確認工作的權限是：法院在民事、行政訴訟過程中，違法采取對妨害訴訟的強制措施、保全措施或者對判決、裁定及其他生效法律文書執行錯誤，造成損害，相關的訴訟活動已經終結的，或者法院在刑事訴訟過程中，有《國家賠償法》第十五條第四、五項、第十六條第一項規定行為的，且相關訴訟活動已經終結的，賠償請求人要求法院予以確認的由審判監督庭辦理。
二、關于司法賠償確認案件的審理問題
確認案件應用什么程序進行審理，法律無明確規定，它既不是民事訴訟法規定的普通、簡易程序，也不是特別程序。確認案件審理的對象是法院作出司法行為如查封或執行等產否違法侵權問題，并對此作出確認，既有對法院司法活動的內部的監督，又涉及當事人合法利益的實現。如果確認違法，本院將承擔.從法治意義上來講，立法規定侵權人對自己行為是否違法給予確認是不符現代司法理念的，違反了任何人不得成為自己的法官這一古老的司法原則。但我們只能就現有的法律規定下探討如何確保確認程序公正的問題。
1、關于審理程序。首先，確認程序是申請人認為本院的司法行為違法侵權，損害他們合法權益而尋求救濟的途徑，這一特性決定了確認程序主要是適用法律問題的審查即司法審查，所采取的方式主要是書面審理。其次，應組成合議審查。立案庭立案以后，將審判、執行案卷等有關材料移送審監庭，本院審監庭應當組成合議庭去進行審查，合議庭組成人員應當閱卷，應當詢問申請人，適用回避等有關規定，合議庭成員與當事人有親屬等利害關系或是原訴訟案件的合議庭成員，應自行回避，當事人也可以申請他們回避。類似于民事訴訟案件的合議庭成員，應自行回避，當事人也可以申請他們回避。類似于民事二審程序書面審理、徑行判決。再次，審理方式問題。在審理中，必要時可以向原合議庭了解有關情況，因是本院是作為一方當事人，不能開庭審理，只能是書面法律審。可以試行聽證程序，讓申請人有說理的地方，可否讓原案主辦人到場說明情況值得考慮。類似于行政處罰的聽證程序，有利于全面客觀了解事實，正確適用法律。最后，是舉證責任問題。據以立案的證據由申請人負責，如違法行為如裁定收、決定書等是由法院作出的，申請人合法權益受損害情況。是否違法的證據由審理案件的法院收集。對于申請人提出的因客觀原因沒辦法收集的證據，法院應依職權調查收集。因為申請人與法院處于不平等地位，為彌補這種強弱不平等，應加重法院舉證責任，適用舉證責任倒置原則，由法院對行為是否違法負舉證責任。
2、關于確認程序中是否存在第三人問題。對于司法賠償確認的結果與自己有利害關系的確認程序案外人，可否申請參加到確認程序中來，這一問題值得研究。如在某確認執行侵權一案中，確認申請人A要求法院確認法院第2號裁定書違法，恢復已被本院撤銷的第1號裁定書的效力，而第1號裁定收對B（申請執行人）不利，第2號裁定書對其有利，如果法院經確認程序審理確認第2號裁定書違法，無形中將恢復第1號裁定書的效力，這將影響到執行申請人B權利，使其既得利益肩不能實現的可能，如有可能出現執行回轉等問題。那么B能否對確認程序作出的決定提出申訴或又申請確認呢？根據一事不再理為原則，B顯然不能再次申請確認。但其又不是確認程序的當事人，也無權申訴，其結果未能有效地保護所有當事人的合法權益。在這種情況下，我們認為應允許B以第三人的身份申請參加到賠償確認程序中來，提出自己的意見和理由，這種情況在執行案件中尤為突出，往往查封案外人財產或追加被執行主體，是基于執行申請人申請追加的，讓其參加有利于確認程序審理的合法公正性，有利于確認案件正確處理。如果其不服本院的確認決定，還可以向上一級法院申訴，得到充分的救濟。因此，在確認程序中引入第三人制度對維護司法公正是有利的。
3、關于司法確認案件中止問題。根據最高法院有關規定，確認程序一般為60天，在確認審理中由于出現某種無法克服和難以避免的特殊情況，如申請人死亡，需等待其繼承人表明是否參加確認程序等，應參照《民事訴訟法》第一百三十六條的規定，決定中止審理。暫時停止確認程序，待中止情形消除后恢復審理。特別是對于訴訟還沒有終結就提出確認申請的案件，應如何處理？我們認為對申請人申請不予立案，告知向審理案件業務庭申請處理，但立案以后是駁回申請人申請還是中止確認有兩種觀點，如果駁回申請就意味著司法行為合法，在案件終結后不能再提起確認申請，我們傾向認為應予中止審理，待訴訟或執行程序終結后才恢復確認程序。
4、關于確認案審理中，申請人撤回確認申請的問題。因為確認的目的是為了得到賠償，如果申請確認后，未確認之前，申請認為自己沒有理由或者有關法院已作了糾正寺，沒有造成其損害的，可以撤回確認申請，根據法律有關當事人有權在法律范圍內處分自己訴訟權利原則，人民法院應當作出準許申請人撤回確認申請的書面決定，終結案件。申請人撤回申請后又重新提出確認申請的，不應準許。以防止確認案件的無限其的拖延。
三、關于申請人不服確認決定的救濟程序問題
根據我國賠償法的有關規定，作為賠償義務機關的人民法院對確認申請人提出的確認申請作出決定，或者確認違法或者不予確認，該決定立即生效，確認申請人對決定不服，有權申訴。就一般意義上來理解，申訴是憲法規定的一種權利，是一種民主的權利。任何人不服國家機關的處理決定，有權申訴，任何有權處理機關應給予答復，它不是一種訴訟權利，這種按信訪處理答復的救濟往往是不及時的、無力的。從目前法院確認工作看，受各種因素的影響，要依法確認自己的行為違法會承受很大壓力，難度是很大的，實踐中被確認為違法的比例極低，很多應依法確認違法的行為未被確認，都通過申訴程序才得到確認。司法實踐中對確認申訴案的做法是：經本級法院審監庭審理作出決定書，一般都在確認決定書后載明申訴權，寫上如不服本裁定，可在接到本決定之日起在一定期限（15天或30天）內向上一級人民法院申訴。當事人在法定期間提出書面申訴后，原審法院將案件材料等一并給移送上級法院，而上一級人民法院也按確認程序作出確認決定收，或者是撤銷原決定，確認違法，或是駁回申訴，確認不違法。司法補血部門這種做法實際上將確認申訴作為一個訴訟程序來對等，申訴已不是原來一般意義上的民主權利了，而是特定化為一種訴訟權利。向特定的機關提出，類似于復議制度。因此，建立立法將確認申訴制度改為申請復議制度，既可以參考行政復議制度，也可以參照《民事訴訟法》（一百零五條）、《行政訴訟法》（四十九條）規定的對罰款、拘留等決定不服的，可以向上一級人民法院申請復議制度。并規定復議期限為一個月或兩個月，當事人如果不申請復議，在決定就生效。這樣，既能充分有效地保障確認申請人的合法權益，又能促進人民法院依法辦案，提高司法效率，不因申訴無限期而拖延案件的審理和執行。國家賠償法將來修改的時候，對這一問題應予考慮。
關于確認申訴（未改為復議制度之前）的審理，也應參照確認案審理程序，前已述明，不再贅述。值得注意的是在景頗族程序審理中能否決定撤銷原決定，發回原審法院重新審理。賠償法既然規定作為景頗族，那原審決定已生效，就像原審裁判生效一樣，要撤銷生效的裁判，必須進入審判監督程序，提出再審。在則在景頗族程序中直接決定撤銷原決定，發回重審，就類似二審程序了。似與法理不合，而且發回重審的濫用只能導致訴累，當事人合法權益不能得到及時有效的保護。如吳福強等三人申請賠償確認一案，確認申請人以合浦法院執行武裝般廠與吳福強等造船合同一案中，在沒有債權人武裝船廠申請執行的情況下就妨行查封該般，對其提出的書面異議不予答復就拍賣給案外人這一行為違法，合浦法院經確認執行不違法，申訴后市中院將該案發回重新審理，合浦法院再次確認執行合法，再次申訴后市中院才確認違法。前后拖延近兩年時間。中院發回重審是不恰當的，申訴確認制度（就是改為復議制度也一樣）只對司法行為是否違法進行審理確認，是法律審。原確認行為中要程序上不違法，應作出確認違法或確認不違法的決定，發回能拖延訴訟，損害司法效率。只有在賠償案中，不經司法確認直接進入賠償程序并作出決定的，應發回重審。如賠償請求人某電力公司申請國家賠償一案，以法院執行查封其已買下的海寧路42號樓房導致財產損壞，執行錯誤，申請賠償42萬元，該院賠償委員會作出賠償決定認為本院查封正確，駁回其申請，紫金公司不服向其上一級法院申請復議，由于該院決定沒有對本院執行是否違法進行確認就作出不予賠償決定，違反審理司法賠償案件對違法侵權行為確認后，賠償請求人才能提出國家賠償，申請賠償案件才能進入賠償程序的規定，程序違法，上級院遂撤銷本院賠償決定，發回重新審理。
綜上所述，申訴確認案中涉及事實問題不能發回重新審理，只有程序違法，如違反回避制度、遺漏第三人等，才可能導致發回重新審理。
四、關于執行錯誤的確認及賠償問題
我們所受理的司法賠償確認案件中，除了一件屬民事訴訟財產保全引起外，其余全部都是執行引起的確認案件。由于執行涉及到財產利益的兌現，當事人為自身利益爭議大，又由于執行法律條文抽象不夠具體，操作性不強，執行工作帶有一定的隨意性，所以容易引起執行錯誤，涉及執行錯誤的司法確認也是很復雜、很值得專門研究。執行機構兼具司法和行政職能，隨著審判機構改革，執行機制已從原來的監督機制逐漸向行政機制轉移，至少是準行政機制，在轉型過程中涉及問題較多。根據《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》有關規定，上級法院發現下級法院在執行中作出的裁定、決定、通知或具體執行行為不當或有錯誤，應當及時指令下級法院糾正，并可以通知有關法院暫緩執行，下級法院不按上級法院裁定、決定或通知執行，造成嚴重后果的，按有關規定追究有關主管人員和直接責任人員的責任。司法解釋賦予上級法院執行機構有很大的權力。但對于上級法院執行機構錯誤決定導致的損害沒有規定相應的救濟措施，如執行上級法院的執行決定導致錯誤，申請人申請司法賠償確認，經確認上級法院的執行行為是違法的，應由誰進行賠償？法院對此無明確規定。我們認為，應先由執行法院賠償，如果上級法院有過錯的，應承擔相應的責任。因為對賠償請求人來說，執行法院的錯誤執行直接損害其合法權益，至于執行法院向上級法院請示或執行上級法院指令是法院下下級之間的內部行為，當事人是不知的，也不能以此對抗賠償請示人而不承擔責任，或要賠償請求人向上級法院申請賠償。對外地法院委托執行的案件，受委托的法院在執行中發現或案外人提出執行異議，有可能出現違法執行導致國家賠償的情形，應及時向委托法院書面提出，委托法院應進行審查，作出書面決定，要求繼續執行導致司法賠償的，應由委托法院賠償。
關于執行確認案件受理后，應否中止執行的問題。有一種觀點認為，涉及執行錯誤的確認案件，原執行應中止，否則如果確認執行行為違法，將導致司法賠償。我們認為賠償確認程序是在執行完畢終結以后才產生的司法審查確認程序，不存在執行中止問題，而在執行中確認，如案外人提出的執行異議，民事訴訟法已規定由執行庭進行審查制度，因此不存在在確認程序受理后執行中止問題。
關于系列執行案件執行涉及司法侵權的確認問題。如幾個案件的申請執行人，執行同一被執行人的財產如房屋，因案中涉及查封先后，抵押權、債權以及建筑優先權等問題，在被執行人財產滿足不了所有債權時，就涉及清償順序問題，如果應是第一順序執行申請人被裁定在第二順序，就有可能導致違法執行，如A、B、C三個執行申請人，同時申請執行G財產，執行法院第一次裁定將G財產給A、B執行，由于C得不到分配提出意見，后來執行法院認為原裁定錯誤，第二次裁定撤銷第一次裁定，將財產分配給C。這樣，對C來壓服第二次裁定是視為對第一裁定違法行為的確認，如果第一次裁定造成他的損失的話可不經確認程序直接申請進入司法賠償程序，如果沒有造成其財產損失，其請求—提出異議目的已達到，其不會提出申請賠償的。但對當事人A、B來講，其可否提出異議或在執行程序終結后申請確認第二個裁定違法呢？這些法律都沒有明確的規定，我們認為，在執行過程中，雖經過執行機構的確認，或撤銷原裁定，或駁回異議等，但是在執行完畢后，當事人（包括案外人）均有再次申請違法確認的權利，如果涉及到原執行行為是上級法院裁定（如有些法院規定案外有不服本院對執行異議的裁定，可以向上一級法院申請復議），如確認上級法院裁定違法時，應先向上級法院報告，請求上級法院作出處理。因此，我們認為，涉及到執行過程中的確認，在案件執行執行機構雖作出處理，也就是執行中的確認，但在執行完畢后，賠償請求人申請確認的，法院應予立案受理。從某種意義上說確認工作對執行工作一種監督作用，以制約濫用執行權的行為，有效地保護當事人的合法權益，維護司法公正。
確認工作與執行工作關系密切，依法確認有利于促進執行工作的規范化，確認的過程也是對執行行為審查過程，如果執行行為被確認違法，應反饋給執行機構，以促進執行人員提高執法工作水平，做到嚴格依法執行，即使某些執行行為未被確認違法侵權，但為什么會被申請人提出賠償確認申請，或存在某些不當行為，值得執行人員加以深思，總結其中經驗教訓，為改進執行工作打下堅實基礎。
五、關于法院民事、行政以及執行措施被確認違法后所產生的法律后果及處理
司法侵權行為的確是進入司法賠償的前提，但司法侵權行為被確認后，并不是自動轉入國家賠償程序，賠償請求人必須向賠償義務機關即人民法院提出書面賠償請求申請，經立案受理后才進入賠償程序，請求是國家賠償法規定的司法賠償的必經程序。賠償請求人也可以不申請賠償或放棄申請，這也是他的權力。我國家賠償法規定請求國家賠償的時效為兩年，自被確認為違法之日起計算，被羈期間應扣除，在請求時效6個月內，因不可抗力或其他障礙不能行使請求權的適用時效中止規定。
作為被確認為司法侵權的法院，被確認違法后應積極采取補救措施，防止或避免損失或損失擴大，如執行案外人不動產給申請執行人后，還理產權轉移過戶手續的，應撤銷原裁定，同時通知給房地產部門不予辦理過戶手續，違法追加被執行主體的應立即撤銷原追加的裁定，能執行回轉的，應立即執行回轉，罰款或拘留被撤銷的，與賠償請求人協商處理。作為賠償請求人，特別是對錯誤執行確認的請求人，如果確認違法后，賠償義務機關及時采取補救措施，其合法權益得到保護、目的達到，沒有造成其損害的，其一般不會申請進入賠償程序的。因此，違法行為被確認后的一般時間內，賠償義務機關的請進入賠償程序的。因此，違法行為被確認后的一段時間內，賠償義務機關的補救行為顯得很關鍵，如果滿足不了賠償請求人的請求就會進入賠償程序。
司法行為被確認違法后，是否一律導致司法賠償，這個問題值得研究，申請司法賠償的條件：一是存在違法行為而且被確認；二是違法行為損害請求人的合法權益；三是違法行為與損害結果之間有因果關系；四是必須遞交申請書及在時效內提出請求。要同時符合上述條件的才給予國家賠償，如違法行為與損害后果之間沒有因果關系不一定要賠償，如申請人申請財產保全超標的，或是法院能夠執行回轉的案件，都不一定要法院賠償，關鍵是要符合什么樣的標準，如執行了案外人的財產被確認違法的，如該案可以執行回轉，也正在執行中，應如何處理？是等執行回轉后還是法院先給予賠償，以多長時間為界，那些視為已經執行回轉，如果無限拖下去，國家賠償對賠償請求人來說是一句空話，我們認為應以國家賠償法規定的審理賠償案的兩個月為限，在兩個月內不能執行回轉的，先由法院作出賠償，執行回轉后將這些財產彌補法院，當然在賠償協商中請求人同意延期的除外。
