[ 錢貴 ]——(2010-11-22) / 已閱9489次
淺析行政自由裁量權及其法律監督
錢貴
一、行政法上的自由裁量權問題
自由裁量行政行為，是指法律規范僅對行為行為目的，行為范圍等作一原則性規定，而將行為的具體條件、標準、幅度、方式等留給行政機關自行選擇、決定的行政行為。與自由裁量行政行為相對應的即是羈束行政行為。其實，自由裁量行政行為和羈束行政行為并沒有十分嚴格的界限，后者也存在一定的自由裁量成分，而前者的“自由裁量”也并非絕對的“自由”，仍然要受到法律授權的目的和范圍的“羈束”。行政主體在實施自由裁量行政行為時不能違反授權法的目的和法律規定的自由裁量范圍，行政裁量偏輕偏重或者畸輕畸重，屬于不當或嚴重不當的行政行為，而非違法行為。但是，自由裁量行政行為即使在形式上不違法，如果動機或目的是為了私利，實際上是濫用職權，其本質是違法行為。羈束行政行為和自由裁量行政行為的劃分決定了人民法院監督行政行為的程度和深度。我國行政法上的司法審查對具體行政行為的合法性進行審查，對適當性原則上不予審理.除非具體行政行為顯示公正，否則人民法院將不予受理。
行政主體對其行政行為行使自由裁量的權力就是行政法上的自由裁量權問題。廣義的自由裁量權指政府的管理行為具有選擇的余地，它不僅包括在法律設定的空間里政府進行選擇的行為（種類和程度），還包括對公共利益、行政應急狀況、情節嚴重等不確定法律概念的解釋。狹義的自由裁量是指政府及其部門在法律規定的范圍內作出一定行為的權力，它不包括不確定概念的解釋。
根據《法治行政的邏輯》一書的劃分，自由裁量依裁量幅度的不同具有不同的層次：高度的自由裁量，指法律沒有規定限制條件的情況下，政府及其部門在不違反憲法和法律的前提下，采取必要的行政措施，以履行其法定職能；中度的自由裁量，指法律只規定了抽象或模糊的標準而沒有規定目前的范圍和方式的情形下，政府及其部門根據實際情況以及對法律的合理解釋，采取具體的行政措施；低度的自由裁量，指法律規定了明確和具體的范圍、幅度和方式，政府及其部門根據具體情況選擇采取行政措施，這一層面由于在范圍、幅度、種類、方式、時限已有明確的規定，法律只給予了少量的選擇空間和余地，相對于羈束行政行為。
賦予行政主體自由裁量權是行政執法的必要。國家權力機關通過法定程序制定法律，但法律本身并不意味著公正，實現法律的公正需要發揮行政主體的能動作用，使法律生動地面對具體的法律關系和法律個案，從而實現具體的和真實的公正。同時，由于社會的高速發展，立法的遲滯性和行政主體每時每刻都要面對許多新的行政領域形成矛盾，這樣，賦予行政主體自由裁量權在所難免。因此，自由裁量權的出現和擴張是法治發展的一般規律。
作為權力的執行者，行政主體總是想方設法使自己所擁有的權力最大化，它要求擁有盡可能多、盡可能廣泛的自由裁量權。而立法機關卻要考慮各方面的因素，在公民權和行政權之間進行合理的分配和平衡，以有效的實現政府的社會管理職能和保護行政相對人的合法權益。為達到這一目的，需要建立一個有效的、高效的監督機制，利用司法權的有效行使及行政權和司法權相互監督和制約來達到法治行政的要求。“法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權，而是法律應當能夠控制它的行使。”“我們既要強調對自由裁量權的需要，也要注意它的危險性，為使法治在社會中得到維護，行政自由裁量權就必須受到合理的限制。”
二、 行政裁量權及行政合理性原則
現代行政法治理念的核心是“法治行政”。法治行政是指國家行政權力依法律要求行動，法治的主要含義是法律對政府擁有絕對的權威。政府權力行動符合法律要求是法治行政的一般標準。法治行政有兩條最基本的原則，即合法性原則和合理性原則。在現代行政法治理念下的行政裁量權的行使必須處于法律的絕對支配力之下，當然也必須遵循合法性原則和合理性原則。但是，正如前文所言，很多行政裁量權所涉及的是法律不能或者不足的領域，在這些領域法律多沒有明確具體的規定，有的甚至沒有規定。這時的行政裁量權的“合法”是蓋然性的，是指要符合立法的目的和法律的原意，符合“法理”的要求。行政主體在解釋不確定的法律概念、行使高度的自由裁量行政行為時要求符合一般的、善意的法理要求，不得違背憲法和法律的精神。而對于以行使自由裁量權為借口，惡意裁量從而謀求私人或者小集體利益的行為，則是典型的違法行為。
合理性原則遠比合法性原則復雜和難以把握。合理性原則是涉及司法裁量和行政自由裁量是否正當的基本標準。行政合理性原則是作為自由裁量權是否合理或是否被濫用的標準而設置的，但它是一個十分抽象的概念，而且與人們的主觀判斷相聯系。在現實和法律實踐中要求把抽象的概念具體化、確定化，把主觀判斷客觀化、標準化。為此，英國的司法審查盡可能避免正面闡述合理的含義和要求，而習慣于一種反向思維，即努力到底什么或哪些屬于不合理，從而找出行政合理性的最低標準，并習慣于用判例來確立行政合理性原則的具體規則。包括：
1、背離法定目的，行政自由裁量權的行使一切取決于授權法的真實目的和意思；
2、虛假的動機，行政自由裁量權的行使必須具有正當的動機，在作出決定的最初出發點和內在起因上必須符合法律的要求和法律的精神；
3、不相關的考慮，包括考慮了不相關的因素和忽視了相關的因素兩方面的內容，指行政自由裁量權的行使應當全面考慮該行為所涉及或影響到的各種因素，且不得考慮哪些與之無關的因素；
4、非正常的判斷，也是顯示公正或者嚴格的非理性，行政自由裁量權的行使明顯有悖邏輯和常理、或專斷、或只有不充分的證據和理由的支持。
上述四種情形并沒有嚴格的界限，有時是交叉和重疊的。
在美國，“程序法治”理念是理論界和司法界的共識，正當程序原則是其控制行政自由裁量權的有效手段。憲法規定的正當程序包含兩方面的含義。正當法律程序要求政府的正式行動必須符合對個人的最低公正標準，如得到充分通知的權利和作出裁決之前有意義的聽證機會；同時，正當法律程序是一個實體法的概念，稱為實質性的正當法律程序，它要求國會制定的法律必須符合公平和正義，否則，法院將宣告其為無效。
二、行政裁量權的法律監督
任何權力都必須接受監督和控制，沒有監督的權力必將導致專制、專橫和腐敗。孟德斯鳩對于權力的監督有一段經典語錄：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”在對行政權的監督中，自由裁量權的特殊性質要求必須對它進行更加有效的監督。從某種意義上甚至可以說行政法就是控制自由裁量權的法。“自由裁量權是行政權的核心，行政法如果不是控制自由裁量權的法，那么它是什么呢？”
對行政權特別是自由裁量權的監控是政府法制的主題，有效的權力監控取決于監控機制的合理性、協調性和有效性，行政自由裁量權的監控制度應當是一個針對自由裁量權的系統的制約機制。這一機制從控制的不同時機及環節應當包含事前控制、事中控制和事后控制，與三者相對應的是規則性控制、程序性控制和救濟性控制；從監督主體和客體的關系應當包括外部控制和內部控制，前者又包含立法監督、司法監督、社會監督等，后者主要指基于行政機關上下級之間的行政隸屬關系而形成的監督。從監督工具來講，這一機制是由各種不同層次的制度、規則所組成的一個完整的有機體。行政自由裁量的監督機制就是由上述的監督主體、客體、對象、制度、規則所組成的在時間、空間、環節上立體性的相互交叉、相互銜接、相互協調、高效運行的有機整體。
對行政主體自由裁量權的司法審查制度是整個監督機制的最終環節，也是其中最重要的一環。社會主義法治原則和權力制約理論確立了人民法院對行政機關自由裁量權的司法審查權能。在我國，司法權和行政權共處于立法權之下居于平等地位的體制為這種監督權能提供了制度依據和監督便利。《中華人民共和國行政訴訟法》規定行政機關行使自由裁量權嚴重不當、具體行政行為顯示公正的，人民法院有權撤銷或者變更。該規定為司法審查權能提供了直接的法律依據。司法權由人民法院獨立行使，司法審查程序由一整套完備的制度體系來保證程序公正從而實現實體公正。作為一種外部監督制度，行政相對人對監督結果的公正性更加信賴而容易接受。
人民民主原則下的分權和制衡理論確立了行政權和司法權相互制約的關系，但制約不是干預，司法權對行政自由裁量權的審查必須是在法律的限度內行使，否則，我們可能會走向另一個極端，由行政自由裁量權的濫用演變為司法自由裁量權的濫用；由行政專橫演變為司法專斷。
現代社會的變遷及行政職能范圍的不斷擴展使行政自由裁量權不斷擴張，絕對的權力必然導致權力的濫用。對行政自由裁量權的合理授予和有效監督同等重要，這需要我們建立行政自由裁量權的授予和監督機制，同時，還要確立對其監督和審查的標準，特別是司法審查的標準。
四、確立行政自由裁量權司法審查的標準
行政合理性原則是行政主體行使行政自由裁量權的基本原則，因此對行政自由裁量權司法審查的標準實質上就是行政合理性的司法審查標準。是指人民法院在審查行政主體行使自由裁量權是否合理的準則和尺度，也是行政主體行使自由裁量權的基本要求，還是行政相對人對行政主體的自由裁量行為產生異議據此向復議機關申請復議或者向人民法院提起行政訴訟的理由。科學確定和準確把握這一標準，是行政合理性司法審查的基礎和方向。有利于司法權對行政自由裁量權的合理控制，既有效防止行政自由裁量權的濫用，又充分尊重行政自主，維護行政效率。反之，則容易產生放縱行政自由裁量權的濫用或者過度干預行政自主權的后果，最終影響司法審查的效果和權威，甚至造成司法權和行政權的內訌。
但是，準確把握這一標準卻不是一件容易的事，本文第二部分曾經提到過，“合理”是一個非常抽象化的概念，甚至與“合理”相關的一些概念如“理性”、“公平”、“公正”等都具有不確定性，與人們的主觀認識和判斷相聯系。在司法實踐中，我們需要這些不確定的概念具體化、標準化，以避免在個案中主觀臆斷，造成適用這些概念的前后不一致，從而影響司法權的權威性和公信力。致使產生另一個視角的“不公正”。
從我國《行政訴訟法》第54條的規定來看，人民法院對行政主體行使自由裁量權是否合理有兩條標準：是否濫用職權和顯示公正。前者主要表現為以權謀私、武斷專橫、反復無常、方式違法、故意拖延等等。后者主要表現為畸輕畸重；同樣情況，不同對待；不同情況，同樣對待；反復無常等等。
從以上列舉的表現形式來看，并非都僅是違反合理性的表現。起碼“以權謀私”和“方式違法”兩種表現就是違反合法性的表現，也可以通過合法性審查來解決。實際上，在行政司法審查中，合法性審查和合理性審查并沒有絕對的界限，兩者存在著交叉。我國行政自由裁量權司法審查的標準應當借鑒兩大法系的有益經驗，按照既有利于行政主體發揮主觀能動性，又能夠有效監督行政自由裁量權行使的要求，并適應社會主義法治建設的新的方向和趨勢，在實體和程序并重的原則下確立。
北安市人民法院 錢貴
