[ 沈綠野 ]——(2002-11-25) / 已閱29024次
在WTO框架下對我國面臨的跨境污染輸出問題的法律思考
沈綠野（河海大學人文院環境與資源保護法學系碩士研究生導師，南京，210098）
肖 田 （河海大學人文院環境與資源保護法學系2002級碩士研究生，南京，210098）
摘要 在加入WTO以后，我國在防止外國污染物跨境輸出方面將面臨十分嚴峻的挑戰。本文試對這種現象進行分析，指出其產生原因、基本形式及發展趨勢，并從微觀的層面上，以我國現行法律規定為基本制度背景，對三種典型的外國污染物跨境輸出行為予以重點關注，并給出相應的法律應對策略。
關鍵詞：污染輸出 跨境 WTO
Abstract Our country is now facing a serious challenge that so much pollution coming abroad has been arriving .The theme is going to analyze this phenomenon, points out the reasons, basic forms, and the developing trend of that. Also, it will concern the three typical “international pollution displacement” behaviors backgrounded by the present law arrangement situation in our country, then the paper tries to put some counter law measures forward.
Key Words: Pollution-output transboundary WTO
隨著經濟全球化的迅猛發展，特別在WTO規則成為全球貿易秩序主宰的今天，舊的貿易屏障迅速坍塌，而新的防御結構有待完善，在貿易壁壘的重構間隙，特別是對于那些法制進程滯后于WTO普遍規則要求的國家，跨境污染轉移已變成一種常見的現象，跨境污染的發生頻率和造成的后果，隨著科技的發展，非但沒有減輕，反而愈演愈烈，已經從簡單的直接垃圾出口，發展到輸出污染技術設備乃至整個行業，所造成的環境損害也有個別、微觀發展到普遍、巨量，而且難于治理。現實中的污染轉移現象可以分成兩類：一是在人為控制下的跨境轉移行為以及隨之出現的污染物或污染后果，污染轉移的全過程在特定主體的有意識的控制之下，轉移污染本身是其直接或間接追求的目的，如走私電子垃圾；另一類則是在自然力的作用下發生的、其轉移過程和后果不由當事人的主觀意志決定，如由火山爆發引起的灰塵污染，由于意外事故發生的污染，如切爾諾貝利核電站泄露事故。
學界有學者著文論述的污染跨境轉移似限于發生在國與國之間的以走私，貿易，或投資為形式的污染位移，這種位移具有明確的目的地，而在實際中，存在這樣的情況，有污染跨境轉移的發生，但是不存在明確的對象和目的地，因而也更加難以防治。最典型的例子就是大氣污染的轉移和通過海洋水體的污染轉移。為了區別上述的兩種情形，本文采納“輸出”的概念，強調本文所謂污染位移的目的地特定性，所以，實際上本文所關注的問題就是對環境污染轉移現象分類的第一種。。
一、 跨國污染輸出的現狀及成因分析
（一）我國面臨的跨國污染輸出的現狀
改革開放以來，我國政府加強了環境保護工作，對危險廢物的越境轉移和污染密集產業引進，采取了嚴厲禁止和堅決反對的態度。1990年3月22日，中國政府簽署加入了《巴塞爾公約》，同時在我國制定的一系列環境保護法律、法規中都做出了危險廢物的越境轉移和污染密集產業引進的限制性規定。
近年來，我國部分地區從境外轉移污染的事件時有發生。從這些事件分析，發達國家向我國污染輸出主要有以下形式：1
（1）兜售“資源性”廢物為名，通過直接貿易形式把“洋垃圾”轉移至我國。即污染物的直接輸出；如近期，浙江臺州、廣東南海等地區洋垃圾拼成“名牌電腦”事件，屢被媒體曝光，針對這一問題，在國務院新聞辦舉行的記者會上，國家環保總局副局長汪紀戎專門回答了記者的提問。2上海南京也曾經發生類似“洋垃圾”進口的事件。
（2）通過提供假檢驗證書或其他欺詐手段，向我國輸出在本國禁止生產和流通的有害產品，一般是一些已經被淘汰的庫存產品。即污染產品的輸出；
（3）以直接貿易的形式向我國輸出在本國禁止生產的石棉、鑄造、有色金屬冶煉、化工、醫藥、紙漿生產等高污染產業或者項目，即對環境產生污染的技術設備和污染行業的輸出。有些地方面制定了各種優惠政策以吸引外資。一些外商以此為機會，在我國不少地區投資興建污染治理費用高、處理難度大、易給我國帶來嚴重污染和危害的生產性企業，以獲得高額利潤。
污染跨境輸出實質是污染致害后果和治理補救責任的轉移。本質上反映發達國家與發展中國家在經濟發展問題上的對立，一方面發達國家在占有大部分經濟資源的同時，還想要享受優質的局部環境，于是，通過各種手段轉移環境危險；另一方面，發展中國家希望獲得發展，不得不已犧牲自己的生存環境質量為代價。在這種短視環境觀念的支配下，這樣的一場交易最終沒有獲利者，雙方都將為此付出沉重的代價。好在隨著人類理性的崛起，可持續發展戰略已被普遍認同，積極合作，共同控制污染的跨境輸出已經成為各國共識。
（二）跨國污染輸出的成因分析
促使污染跨境輸出的原因歸納起來有如下幾個：
1、污染廢物發生量的膨脹
全世界每年產生的危險廢棄物約有3億噸，其中90％產生于發達國家。這還只是平均水平，對于發達國家，由于其環境標準往往高于發展中國家，因此在發生同樣經濟收益量的前提下，其被列為有害廢物的副產品的相對數量偏高，這在客觀上也促使發達國家通過廢物的跨境輸出來緩解其國內的環境壓力。
2、發達國家轉嫁環境危險動機的客觀存在
各國的經濟發展水平、國民的環保意識、環境的經濟價值觀念的不同帶來對有害廢物貿易的經濟價值評價觀的差異。發展中國家由于受經濟文化發展水平的制約，滿足于進口廢物帶來的短期資金收入，而發達國家通過輸出有害廢物，可以節約大量的用于環境治理的資金，還會取得國際貿易利益。據統計，危險廢物在非洲處置大約需40美元一噸，而在歐洲需要4-25倍的費用，在美國為12-36倍。3 目前，很多發達國家在處理危險廢物方面的環保法規和標準都日益嚴格起來。在美國，1噸有毒廢物的處理費高達400美元以上，比70年代上漲了16倍。而在一些發展中國家，因環境標準低，危險廢物的處理費僅為美國的1／10。這種差價使一些垃圾商為從中牟利，把大批有害廢物越境轉移到發展中國家來。據報道，僅1986—1988年間，發達國家向發展中國家出口的危險廢物就達600多萬噸。目前，每5分鐘就有一船危險廢物跨越國界。1996年4月發生在北京市平谷縣的“洋垃圾”事件也是美國違反《巴塞爾公約》，假借出口混合廢紙的名義向中國傾倒有害廢物的典型事件。
3、發展中國家國民環境保護的行政和法律體制不健全，廢物處理有待引進先進的市場機制
相對與發達國家而言，發展中國家普遍存在民眾環境意識薄弱、環境法規不健全、執法不力、缺乏再生利用和無害處理有害廢物的能力的狀況。主要體現在：（1）有害廢物管理體制不完備，人員素質不高，管理水平有限，有的環保部門甚至沒有專門的廢物處置管理機構。（2）用簡單粗糙的方法處置有環境危險的廢物，如有的直接將工業廢料與生活垃圾混在一起，用普通的掩埋或露天焚燒的方法處置。（4）有害廢物市場處理體系有待建立。在一些發達國家，廢物的分類、收集、回收、再利用已形成一個專門的行業，如美國的Laid Law環境服務公司是一家國際性的環境產業公司，在工業和有害廢物管理、處理和處置方面都有很大的業務量。而在我國及其他一些發展中國家，這種體系尚處于低水平的萌芽狀態。就我國而言，這種處理是通過遍布各地的資源再生公司體系來完成的，但由于缺乏相應的技術和資金支持，所謂資源再生的過程只是選擇范圍極有限且技術含量很低的廢物回收，僅限于紙質，塑料質，金屬質等的廢物。對于其他種類的大量廢物，在城市則由城市環境衛生部門通過集中收集至郊區的垃圾場焚燒或者掩埋，而在農村，各種生活工業垃圾基本上處于無人過問的狀態，由于農村廢物排放的分散性，污染的控制難以有效進行，對環境有巨大的潛在破壞可能性。
4. 現有的國際貿易理論，投資理論，技術轉讓理論的缺陷
現有的國際貿易理論，投資理論，技術轉讓理論的最大缺陷是追求狹義的經
濟比較效益，而沒有考慮廣義的社會生態環境效益，其中許多理論本身就為發達
國家向發展中國家輸出污染提供了依據。
國際貿易理論很多。與貿易和環境較為直接相關也較為典型的是比較優勢論。該論是國際貿易的基礎理論，其中心思想是：在資本和勞動在國內可以自由流動而在國際上不能自由流動的前提下，通過國際經濟貿易，發揮各自的比較優勢，可以達到兩害相權取其輕，對各方都有利。該論有其正確的一面，但它的缺陷是僅考慮了各方的靜態利益而忽視了動態利益，考慮了狹義的經濟效益而忽視了廣義的社會效益。特別是這一理論可以成為發達國家向發展中國家通過貿易輸出危險廢物，通過投資輸出污染密集產業的理論依據。從表面上看，這種貿易和投資符合自由化原則，對雙方都有利：就輸出危險物者而言，讓垃圾在國內作環保處理成本很高，而輸出廢物基本沒有成本；發達國家轉移污染密集產業既可以把生產過程和危險物“名正言順”地轉移到發展中國家，又可以享受投資的利潤；就發展中國家而言，購買危險廢物價格便宜，又可得到可再生資源，接受污染密集企業也可創造就業機會。這樣似乎可使雙方的比較優勢得以發揮。但是，如果這種比較利益再寬松的環保要和生態環境代價求下就能獲得，那么其結果將是使輸入方付出巨大的生命健康代價。
國際投資理論也很多。象維農的產品周期論，該論被用于解釋發達國家對發展中國家直接投資的動機。該論認為產品周期是產品運動的普遍現象，主張在新產品階段實行壟斷，用少量產品向經濟結構和消費結構相近的國家出口；在產品成熟階段選擇經濟水平，消費結構相似的國家作為投資對象；待到產品標準化階段，為進一步降低產品成本，便在發展中國家尋找投資機會，再將產品出口到母國這實際就是將國內即將或已經被淘汰，高能耗物耗，高污染的產業讓發展中國家去生產，然后把干凈的產品出口到母國。日本小島清的邊際產業擴張論則明確主張日本企業的對外投資從本國已處于劣勢的產業依次開始。所以這一理論也為轉移污染密集產業提供了依據。4
5、國際立法的缺失
1989年3月22日，聯合國環境規劃署在瑞士巴塞爾召開了“制定控制危險廢物越境轉移及其處置公約”的專家組會議和外交大會，簽署了《關于有害廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》（以下簡稱《巴塞爾公約》）。該公約生效時間為1992年5月5日，有104個國家成為該公約的締約國。公約簽訂的目的是控制并把隸屬公約管轄的廢棄物越境減少到最小程度，把產生有害廢棄物減少到最低程度，包括盡可能對廢棄物產生源進行處置和回收；幫助發展中國家和經濟轉軌國家對他們產生的有害廢棄物和其他廢棄物進行有利于環境的管理。5在危險廢物跨境轉移的法律控制上，公約具有里程碑的意義，但作為南北對話和斗爭的產物，它還存在很多不足：
(1)公約對許多關鍵性的概念的規定過于原則，內涵外延模糊，不能被確定援引。如對于“有害廢物”的界定，列舉于附件一，二中，同時也規定締約國也可以國內立法將其他廢物定義為有害廢物，并未給“有害廢物”一個統一明確具體的定義，不同國家有不同的有害廢物標準，具體到個案還是只能通過當事雙方協商解決，這樣以來，公約存在的意義就值得商榷了。又如，公約規定 “各締約國應采取適當措施，以確保有害廢物和其他廢物的越境轉移僅在下列情況才予以許可：當出口國沒有適當的處置場所或技術能力和必要的設施、設備能力，以無害環境而且有效的方式處置有關廢物時”，6但對于“適當”、“技術能力”等詞的含義無統一的解釋，發達國家可能以本國環境標準高為由，認定自己“沒有適當的處置場所或技術能力和必要的設施、設備能力"，從而為其跨境輸出污染物的行為辯解。
（2）公約有的規定前后矛盾
最明顯的是第4條和第11條，對此，學界的意見比較統一。公約第4條規定，禁止向非締約國出口或從非締約國進口有害廢物；第11條規定，各締約國可同其他締約國或非締約國締結關于有害廢物越境轉移的協定，只要求此類協定不減損本公約以環境無害方式管理廢物的要求。7因為公約對何謂“環境無害管理”這一關鍵概念無明確規定，使得締約國可以任意解釋該條款，在實際上，締約國的有害廢物出口并不受控。“11條的規定盡管與《維也納條約法公約》的原理相符，但仍被認為是對公約的嚴重減損”8 “11條在公約磋商時，是對最具爭議議題達成的最后妥協，其用詞也十分模糊，基于此，成員方會議至今未對規定與現存的協議的協調性進行深入研究。”9所以也有人指出，《巴塞爾公約》所建立的法律體系在實際上被用到了其初衷的反面。
（3）實施公約的困難
締約國尤其是發展中國家是否有能力執行公約的各種復雜的規定，直接決定了公約是否能被有效率地實施。如對于PIC（事先知情同意制度）和同意程序，出口國進口國及經過國主要面臨的問題是：不知道將有有害廢物經過或進口到本國；沒有充足的專業知識和技術來評價一個有害廢物的越境轉移是否可以接受；沒有進行通知和同意的管理能力；對于將要進行的有害廢物轉移的專業評估沒有足夠的信息幫助。故Kummer認為，成功采納PIC制度需要靠國家先進的環境管理設施和規定；當大部分發達國家都存在問題，卻要求發展中國家或轉型中的國家有效執行該機制是不可能的。因此公約規定的控制，監督，PIC制度，交換信息等制度需進一步完善。發達國家應更多向發展中國家轉讓先進技術和設施，幫助發展中國家有效地執行公約。10
二、 控制跨境污染輸出方面現有的法律規定
跨境污染問題涉及到的法律關系包括國內法和國際法兩個方面，從污染物跨境發生的過程來看，有害的污染物一旦產生，其產地的法律對即有管轄權；當污染物準備出口，它必然面臨國際通用貿易規則的約束，當污染物運抵目的地時，當地的法律對其的準入也設定了一系列的規則；最后，當跨境污染輸出事件的當事各方之間發生糾紛時，也要借助于國際公約、協定、條約來解決問題。
就中國而言，現在面臨的主要是在加WTO后現有的法律規則同WTO規則靠攏和協調的問題。
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