[ 閆鳳翥 ]——(2010-11-15) / 已閱14380次
運用律師代理功能 和諧處理敏感案件
閆鳳翥
【目 錄】
1，建立完善的“一穩、二深、三溝通”的敏感性案件辦案模式
2，律師代理群體性案件的準則
3，律師代理群體性案件的必要性
4，結論
【關鍵詞】律師 代理 群體性 案件
【內容提要】群體性案件即敏感案件，往往規模大、矛盾激烈、對抗性強，主要發生在土地征收、房屋拆遷、庫區移民、企業改制、環境污染以及農民工權益保障等方面，大部分和地方政府濫用行政權力，侵害弱勢群體的利益相關，如果處理不當，對國家、社會有著不容忽視的影響①。正因為如此，對于律師是否代理群體性案件，各部門對此一直有著不同的見解，有些政府甚至將律師代理群體性案件視為和政府對抗，對律師的執業行為予以限制。同時我們也看到，有些律師缺乏處理群體性案件的執業素養和能力，在代理群體性案件后，鼓動當事人采取非法方式實現自己的利益訴求，造成了目前律師代理群體性案件的“囚徒困境”。
通過法律途徑解決群體性事件是“成本最小”、“最理性”的解決方式，訴求群體希望通過法律途徑解決矛盾②。但由于律師參與群體性案件面臨較大的風險，有時甚至連個人的人身權利都得不到保障，很多律師出于防范風險的考慮，不愿意受理群體性案件。我國正處于社會轉型時期，缺乏規范的利益訴求機制和司法保障機制，有些政府部門對此采取簡單粗暴的高壓政策，大多數群體性事件被迫通過非理性、非法律、甚至暴力的“私力救濟”方式尋求解決，而這種救濟方式不但無助于矛盾的解決，反而引起更大的矛盾反彈和社會不穩定。
2005至2010年的6年間，通過代理九江、夏邑、石家莊、煙臺、佛山、隴南、鄄城、中山、黑河、沈陽、三門峽、峨眉、重慶、百色、晉江、黃山等典型群體性案件的和解案件中，由于筆者的積極謀劃、利用專業特長，在有效的維護農民權利的同時，又維護了重點項目的開發、政府經濟建設的大局、當地社會穩定。創造性的變“利益沖突”為“利益統一”。充分發揮了律師在處理群體性案件中的橋梁和紐帶作用，為緩解社會矛盾，構建和諧社會展現了社會主義律師的光輝形象。
筆者通過代理因土地征收引發的群體性敏感案件的實踐，總結出幾點做法供律師界、法律界朋友參考。
一、建立完善的“一穩、二深、三溝通”的敏感性案件辦案模式。
一穩：就是律師在接待群體性案件來訪的委托人時，首先要做好穩定來訪委托人情緒的工作。群體性敏感案件的來訪委托人基本上都是成群結隊的到律師所提出法律咨詢，由于這些人對法律、政策理解的偏差、常常誤解當地政府實施行征地行為的政策，容易造成偏見、不滿、憤怒，導致整個群體對政府產生積怨。常表現為對政府“不信任、不滿意、不支持、不配合”“抵抗到底”的“四不一抗”型情緒性群體，這類群體易沖動、無主見、訴求脫離實際、多次或常年上訪。律師根據委托人的情緒狀況、思想動態、法律意識程度等實際情況，從案情實際出發，詳細講解法律常識、維權方式、合理訴求。穩定其激動、不滿的對抗政府的情緒，引導其依據法律途徑理性維護合法權益，放棄群體上訪、對抗政府、采取過激行為等違法維權觀念。通過幾年來的代理實踐，有90%以上的群體會愉快的接受律師的合理化建議，但是也有有10%左右的委托人還是情緒化。對于有情緒化的部分委托人，我們一般采取“冷卻”辦法，不接受委托。
2007年8月，江西省九江市愛國村村民陳忠美等十余人來到我所提出委托要求，目的就是通過聘請律師達到立即阻止九江市開發的江西省重點工程“城西港區綜合開發項目”，我們聽取了案情介紹，得知由于村民對建設城西港區征地補償標準、方式等不滿，政府在2月，就組織了由市縣鄉三級組成的征地拆遷工作組受到全體村民的阻止，竟然7個月沒有進駐該村，工作組無法向村民解釋、宣傳征地拆遷政策。部分年長村民不愿意搬出祖輩居住的老宅。我們立即在互聯網上搜集了城西港區的有關資料，立即得知該港區建設項目屬于江西省2007重點龍頭項目。我們勸說村民放棄抵抗征收搬遷，專題研究補償是否合理合法，維護合理補償權利，但是遭到村民的不理性的否決。于是我們又提出需要經過律師現場調查才能確定村民的訴求是否合法的方案，獲得委托人的統一認可。使群體不滿情緒歸結到律師調查結果上來，我們采取“冷卻”方式到9月中旬才同意代理，達到了消除不實際訴求的目的。
二深：就是深入了解案件“背景”，深入了解群體不滿的“心結”
每個案件的發生、發展、形成都有不同的歷史背景、人文背景等，不同的背景會給當事人造成不同的心里狀態，從而形成矛盾死結，我們稱之為“心結”。特別是群體案件的當事人形成群體利益沖突的背景和心結，更具有社會性、復雜性、不穩定性。緩解和化解這些群體“心結”的前提就必須找到造成“心結”的背景和成因，代理律師的工作就是深入案件發生地，深入、詳細、全面了解案件的發生、發展、形成的原因，通過搜集有關信息、走訪外圍旁觀者、與委托人詳細交流、與有關政府機關詢問獲得第一手材料，分析出案件的背景和造成矛盾的直接原因以及間接原因，依據分析得出的結論確定具體的代理方案。
九江案件我們經過到現場的調查了解得知，是由于工作組的部分工作人員開始求功心切、工作簡單，進入村民院就丈量房屋，前腳量完后腳就拆房子，拆了不到三家就引起其他村民的反感和抵制。村民先是自發的到村口阻擋工作人員，后來形成組織化，群體對抗征地的實施，造成政府7個月工作沒有進展，項目不能如期開發。由于產生了嚴重的“對抗”，村民對政府公布的補償方案“不信任、不滿意、不支持、不配合”形成典型的“四不一抗”型群體性情緒。對政府的補償標準、征地拆遷程序等一知半解，在此情況下我們提出：采取主動找政府了解有關征地拆遷關政策信息，進一步分析政府有關政策是否合理合法的第一步代理方案，獲得村民的同意，為以后的和解打下群體降溫基礎。
三溝通：就是一要與主管司法行政機關溝通，二要與涉案政府溝通，三要與委托代表人溝通。三溝通是辦好群體性案件的重要工作環節。
與主管司法行政機關溝通是律師履行群體性案件備案③義務的重要組成部分，是司法機關指導監督律師承辦群體性案件的有效保障，也是取得涉案政府信任律師協調的重要途徑。九江案件的成功代理充分說明在司法行政機關的指導下，是律師代理群體性案件成功的組織保障。省司法廳，市司法局的領導在九江案件中給予冀港所強有力的指導，省廳主要領導親自聽取案件介紹、市局派出律師處程曉光處長親臨律師辦案現場指導長達一周時間，極大地提高了對律師指導和監督作用，為律師與涉案政府的溝通和信任起到了重要作用。
與涉案政府溝通是律師顧全大局的重要體現，委托人往往與涉案政府形成對抗，政府在訴求群體中的威信和誠信大打折扣，無法與訴求群體深入、細致、全面的溝通，常常造成政府的惠民政策、合理安置方案得不到有效落實，形成訴求群體的思想障礙，影響政府項目開發進程。在九江案件中通過與九江市政府的及時溝通，政府對開發項目的總體規劃和項目進展情況，對待訴求群體對抗的態度，解決案件的基本原則及方案詳細的介紹給代理律師。代理律師本著顧全江西省重點項目建設大局，兼顧承擔開發建設項目的九江市政府的實際情況，照顧被征地農民合法利益三者統一原則，向九江市政府提出和解群體性事件的三點建議：一是建立村民與政府之間的溝通機制；二是化解村民與政府之間的誤區，緩和對抗情緒；三是尋求村民利益與政府利益統一途徑，形成共識，共同受益。上述三點建議立即得到九江市政府在座領導的肯定和贊同，同時在座的村民代表見到九江市政府領導的真誠態度，非常受感動，紛紛表示愿意化解矛盾、消除誤解、放棄對抗、理性維權、協調解決。
我們認為：與涉案政府的溝通是律師代理群體性案件的重要環節，應從律師協會指導意見中明確規定，指導律師在辦理群體性案件中自覺履行這一工作義務，即消除委托群體對律師接觸涉案政府的疑慮，又為律師有效處理群體性案件與涉案政府溝通提供法律依據和保障。
與委托代表溝通是律師代理群體性案件追求社會效果的重要體現，群體性案件推舉的代表一般在本群體內部具有較高的威望和社會基礎，比較容易接受變通意見，也容易與群體交流。群體性案件中群體訴求往往不是統一的，帶有個性較強的家族或利益集團色彩。這些家族利益、集團色彩是社會不穩定的重要因素，與委托代表溝通好每個訴求的來源，分清家族利益、集團利益只有代表人心里清楚，容易與家族、集團成員溝通，從而有力于化解社會深層次的矛盾和利益沖突，達到實現社會效果的辦案目的。九江案件中，代理律師每天與代表人同吃、同工作、同研究各小組的利益沖突和個別村民的利益平衡，及時與政府交涉爭議問題。當代表人發現，部分村民對協調過程中，征地拆遷工作組乘機進村丈量拆遷房屋又引起部分村民對政府的不信任的情況后，立即建議代理律師向政府提出：政府暫緩進村丈量房屋拆遷的意見，政府采納了村民代表的建議，在案件和解過程中工作組不再進村強行拆遷，村民看到村民代表的建議被政府采納后，認為村民代表的工作很有成效，政府誠信很高，又同意繼續協商。達到了穩定全局的作用。
二、律師代理群體性敏感案件的基本準則
1，代理律師要“政治掛帥” “高站位”
用社會主義法治理念④武裝代理律師頭腦，緊密聯系代理群體性案件工作實際，深刻認識并自覺堅持社會主義法治理念在律師代理群體性案件中的指導地位，用正確的法治理念和執業服務觀念承辦群體性案件，形成政治素質第一，端正執業和服務思想，規范執業和服務行為的律師新觀念。律師要明確代理群體性案件的指導思想，以推進“依法治國”基本戰略為己任，在促進國民經濟又快又好的發展和構建社會主義和諧社會中發揮應有作用。站在“依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導”的高度履行代理職責。
九江等成功案例，代理律師即接受了政治考研又接受了業務考驗，在接受委托、了解案情、制定方案、實施協調過程中始終站在促進九江經濟建設、維護九江穩定的的高度，深入到農民家中、田間地頭詳細聽取農民意見、廣泛宣傳政府開發建設城西港區對農民帶來的革命性好處，詳細講解法律常識，提高村民對建設港區的正確認識，正確看待處于轉型期法律滯后帶來的諸多訴求與現實矛盾的社會問題。得到了廣大村民的認同和政府的認可。
2，代理律師運用專業特長，尋找化解矛盾“結合點”
群體性案件的訴求大多數涉及政府對整個經濟運行的影響，牽一發而動全局，如何尋找一個即讓群體滿意，政府又能實際認可的方案是解決和化解群體性矛盾的關鍵，方案得當，事半功倍；方案欠妥，和解無望。確定一個最佳方案既要符合法律又于政策不矛盾，就要充分發揮律師專業特長的優勢，在法律、政策許可的前提下維護訴求群體的合法權益。我們在九江、夏邑等和解案件中，律師運用嫻熟土地法律專業知識逐漸將訴求群體的主要訴求歸結到征地拆遷補償標準上來，將政府的優惠補償安置政策向補償高低矛盾轉化，形成一個政府愿意做，農民想得到的利益結合點，通過政府變通補償政策實現農民獲得實惠補償。
3，追求政府利益與訴求群體利益相“統一境界”
黨和政府的利益始終與群眾的利益一致⑤原則，是各級黨和政府實現“三個代表”的政治追求，也是群眾服從黨和政府管理，依法維護權利的追求。在代理群體性案件中，律師應追求政府利益與訴求群體利益相統一，是貫徹“三個代表”的重要體現，又是服務大眾的社會要求。九江等典型和解案件就充分體現了政府利益與訴求群體利益一致原則，九江市政府將發展經濟的利益看做事農民的切身利益，政府在征收土地前制定的為村民預留5%安置土地即300畝屬于農用地，指導思想是搞高效農業，維持長遠生計。經代理律師研究后認為，在港區內預留農用地與港區建設規劃不符，不利于港區建設，同時再高的農業生產也不如商業效益高，從維持長遠生計的戰略考慮，應預留國有土地，一是土地增值的效益歸屬了農民，農民間接的獲得了高額補償，二是開發土地權可以獲得更高的經濟效益和長遠的收益，政府同意了律師的建議，將計劃為村民集體預留的集體土地征收為國有土地交給集體經濟組織利用，村民集體組織開發與政府開發目的是統一的。實現了律師代理群體性案件追求政府利益與訴求群體利益相統一的最高境界。
4，發揮律師橋梁作用搭建“和諧平臺”
消除訴求群體與政府對抗，是爭取協商解決爭議的有效途徑，律師是搭建政府與訴求群體溝通平臺的橋梁和紐帶，是建立有效、誠實、信用的溝通機制的有效渠道。律師在此項工作中有著得天獨厚的優勢：一是律師已經是一方的當事人的代理人，了解了訴求群體的基本思想動向，只需和另一方溝通，溝通成本低廉；二是律師介入時間一般比其他部門介入時間早，更有利于先期做好群體緩解矛盾工作，防止矛盾更進一步激化；三是律師介入可以依據委托合同制約群體朝著有利于社會穩定的方向發展；四是律師具有專業化法律水平，有利于分清是非，消除不合理訴求。因此，律師代理群體性案件會推動矛盾雙方盡快化解矛盾，起到避免矛盾升級的重要作用，迅速有效的搭建和諧處理群體性案件的平臺。
九江案件中代理律師沖分發揮了代理律師的作用，在訴求群體與政府之間搭建起構建和諧解決矛盾的平臺，僅用了15天時間，就使政府征地拆遷工與村民達成共識，訴求群體全部接受和解意見，愉快的與政府簽訂了征地補償協議，九江市政府工作組在7個月未能實現的工作目的，兩名律師僅用15天全面完成，兩者比較差距懸殊。在開工典禮時，有一萬多村民自發的到現場祝賀，現場秩序竟然，村民情緒高漲，使前來參加慶典的江西省領導非常感動，九江城西港區開發辦主任向省領導匯報時感慨的說：城西港區的順利建設第一功臣是律師。九江市領導以表謝意還專程到石家莊為我所送來錦旗，村民為表達對律師的謝意自費請律師到廬山旅游。
三、律師代理群體性案件的必要性
中華全國律師協會2006年頒布了《關于律師辦理群體性案件指導意見》，（以下簡稱意見）《意見》要求律師在受理群體性案件后，應注意處理好與當事人、司法機關、政府、媒體以及公眾等多方面的關系，規定律師受理群體性案件要向律師協會備案，發現有可能激化矛盾、擴大事態的問題和苗頭要立即通報司法行政主管部門。
歷史經驗表明，法治是社會正義的最終保障，而律師則是社會正義的“和諧兵”。在構建和諧社會的過程中，律師處于政府機構與市民的中間部位，起著法治秩序“潤滑劑”的作用。正處于轉型期各種不同的利益處在變動不定的狀態之中，如果法治能夠承擔起對于各種利益進行合理再分配的功能，對不當行為所造成的不和諧因素通過律師提供及時的法律救濟，便會有效地緩解社會矛盾，從而有助于社會平穩地轉型。
律師介入群體性案件不是和政府對抗，而是依據法律、結合事實將政府的利益與訴求群體的利益完美的統一起來。律師協調群體性案件，是解決矛盾的一個不可缺少的重要環節。通過律師代理能正確表達訴求群體的合理訴求，勸說放棄不合法、不合理、不和諧的訴求，從而緩和矛盾。律師代理容易建立和諧的溝通機制、較快的化解對立情緒，有助于訴求群體合法利益的維護和政府的依法行政。
從我所代理的群體性案件實際情況來看，部分群體性案件之所以沒促成和解，就是由于有的政府“濫施公權”，⑥有的甚至搞“政策恐怖”導致群體性對抗，不愿意案件和解。有的是政府有意將合法的利益訴求途徑“堵死”，導致法律“失靈”，造成訴求群體在法律體系里無從獲得正義，只能采取群體性上訪等“私力救濟”手段維權。
考慮到各級政府對律師服務大局、維護社會穩定的需要，我們認為：當前律師代理群體性案件是必要的，特別是因政府重點項目引發的群體性案件律師應積極代理，盡快尋求化解矛盾、穩定社會、加快建設的有效途徑。律師代理群體性案件可以達到避免不理性群體危機社會穩定、干擾經濟建設大局的目的。對構建和諧社會、和諧執法有著不可代替的作用。司法行政機關、律師協會應對律師代理這些案件給予支持，保障律師的執業行為符合法治的精神和律師的合法權利，避免一些地方對代理群體性案件的律師采取不實投訴、以“穩定”為大旗制造不穩定等不法行為。司法行政部門對這類案件的監督與指導應是鼓勵而不是限制，為律師受理這些案件提供制度性保障。
【結論】
律師在代理群體性敏感案件中，應始終堅持“三個效果”⑦相統一的基本工作原則。將“法律效果、社會效果、政治效果”做為基本代理原則，將維護農民群體利益與經濟發展大局統一起來；將維護社會穩定與和諧解決群體性糾紛統一起來。要求代理律師既要有高度的政治責任感、還要有精湛的專業法律技能；既要有穩定、緩解、化解矛盾的和解技能，還要有維護委托人合法權益的社會責任感。將采取法律途徑解決群體性糾紛，與構建和諧社會的主旋律和保持政治上的高度責任感結合起來，將群體性訴爭給社會帶來的負面影響與給政府公信力帶來的負面影響結合起來，要求律師務必保持清醒的政治頭腦、時刻牢記律師的社會主義責任，必須維護委托人的合法訴求。
【參考文獻】
⑴賀衛方《律師參與群體性案件代理的問題》（中評網）
⑵張天安《預防和消除群體性事件的措施和建議》（中國法院網）
⑶中華全國律師協會《關于律師辦理群體性案件指導意見》
⑷李步云 《解讀社會主義法治理念內涵》
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