[ 閆鳳翥 ]——(2010-11-15) / 已閱16352次
農村征地社會矛盾與法律監管對策研究
閆鳳翥
【內容摘要】
農村征地社會矛盾是新時期農村出現的新的、特有的社會矛盾。征地社會矛盾是指因政府實施征收土地行政行為產生的以土地人身依附關系衍生的征收土地收益分配社會矛盾法律關系的總稱。征地社會矛盾產生的原因主要是立法不健全、執法不嚴格、行政法律監管不到位、司法審查薄弱、濫用村民自治權等。為避免因征地導致的農村新的社會矛盾發生，必須大力完善有關征地、土地收益分配、農村集體經濟組織成員管理法律、法規建設；明確各級政府行政監督、管理職責；強化司法審查作用，改變對行政行為、村民自治行為司法審查觀念；明確村民自治權范圍、村民自治權行政、司法審查途徑等。
【關鍵詞】農村征地 社會矛盾 法律監管 解決策略
【正 文】80年代前，農村社會矛盾主要是生產隊年度結算分配產生的分糧矛盾；80年代至20世紀末農村社會矛盾主要是鄉村統籌提留引發的再分配矛盾；進入21世紀以后農村大量土地被征收，2006年全面免除農業稅及鄉村統籌，國家實行糧食補貼政策，農村社會矛盾演變為征地社會矛盾。計劃經濟向市場經濟轉軌時期，因征收土地引發的大量嚴重的農村社會矛盾，被胡錦濤總書記認為是構建和諧社會必須解決的三大熱點問題之一。所以，建立以科學發展觀為基本指導思想的征收土地、征地收益分配法律制度是解決農村征地社會矛盾、促進農村和諧發展的基本途徑。明確各級政府行政監督、管理職責是解決農村征地社會矛盾基本手段。強化司法審查作用，改變對行政行為、村民自治行為司法審查觀念是解決農村征地社會矛盾的基本保障；明確村民自治權范圍、村民自治權行政、司法審查途徑是解決農村征地社會矛盾的基本方法。
近幾年，政府及國土部門比較重視征地補償足額到位的監督管理，對集體經濟組織土地收益分配層次的法律監督和管理不太關注。缺少從維護農村社會和諧穩定的政治高度進行監管和研究。本文以筆者承辦的大量農村征地社會矛盾實際案例為基礎，著重從化解農村征地社會矛盾，創建農村和諧發展、維護農村社會穩定的高度，全面研究并提出解決農村征地社會矛盾問題的對策。
一、土地收益分配矛盾是農村征地社會矛盾的主要表現形式
土地收益分配是指農民集體經濟組織依法經營管理本集體所有的土地或集體土地被依法征收所獲得的收益，經集體成員大會民主決定，依法在本集體成員內部實行分配的行為。當前，土地收益分配矛盾主要表現為以下 類型。
（一）截留型土地收益分配矛盾
2009年7月因修建大廣高速公路需要征收河北衡水市某村120畝耕地，征地補償費標準為每畝28000元。村委會決定給被征地戶每畝15000元，其余歸集體統一使用，村民不同意村委會的分配方案，征地款一直沒有落實。就在建設單位即將在該村被征收的土地上施工時，該村很多被征地農民自發的到即將施工的土地上靜坐，阻止施工人員施工。農民認為補償標準低于河北省政府規定的80%比例標準，要求村委會給予增加比例標準，遭到村委會拒絕，隨后找到鎮政府，當地鎮政府答復：村委會每畝給15000元補償合法，村民又找到市政府，市政府答復這屬于村民自治范圍，政府無權干預。承建單位向被征地農民說明高速指揮部已全部按河北省政府規定支付了全額征地補償費時，農民根本不予理睬，一方面繼續采取靜坐的方式來向地方政府示威，表達自己的不滿情緒，另一方面找律師代理維權。筆者接受委托后立即趕到現場，經過筆者的法律咨詢后村民同意撤出現場恢復施工，經過筆者與政府等有關部門的溝通和建議未能奏效。于是，代理農民啟動了行政監督申請程序，要求所在鎮政府作出行政監督決定，責令村委會依據河北省政府2:8比例標準執行，為被征地戶每畝增加5200元安置補助費。鎮政府在接到申請后明確表示不予監督，隨后將鎮政府的不作為問題，行政復議至某縣政府，該縣政府認為不屬于復議范圍，仍不作為，又將某縣政府復議至滄州市政府。在滄州市政府過問下，鎮政府才出面監督，村委會同意按河北省政府文件規定執行2:8分成并補發了安置補助費。本案中高速公路建設單位所給予的征地補償費符合河北省政府的規定，村委會以壯大集體經濟為由擅自制定“土政策”截留被征土地農民的安置補助費，引發征地矛盾。該鎮共7個村均存在該問題，被征土地農戶均表示不同意村委會制定的“土政策”。這是一起典型的截留型征地收益分配矛盾。
（二）克扣型土地收益分配矛盾
在征地補償款從上級政府經過鄉鎮政府再到村委會，然后再從村委會發到農戶手中，一級一級的轉匯。有的被縣級部門克扣，有的被鄉鎮政府克扣、有的被村委會克扣，甚至有的還存在貪污、挪用的違法犯罪現象。實踐中主要表現有兩種：一種是擅自降低補償倍數克扣補償。例如，承德市某縣政府就是通過與村委會簽訂協議方式，擅自將省政府批準的補償30倍改為20倍。當地政府直接克扣了征地款10倍差額。應補償15萬元的補償標準改為倍數為20倍后補償降到10萬元，由此引發村民上訪長達7年。第二種是擅自降低產值標準克扣征地補償款。例如：唐山某市征收的耕地屬于菜地，但是按水澆地產值上報省政府，省政府按照水澆地1300元/畝產值標準30倍倍數標準批準征收。按照唐山市政府18號令規定的菜地產值標準是2000-2500元/畝，水澆地產值標準是1100-1300元/畝。兩者相差元900-1200/畝，此次共征收79.18畝菜地，被克扣補償2137860-2850480元。
（三）假借“村民自治”型土地收益分配矛盾
邯鄲市某村，因城市建設需要被征收土地80畝，土地補償費每畝2萬元，安置補助費每畝8萬元，是該村歷次被征地補償最高的一次，在補償分配問題上農戶之間產生意見分歧，沒有被征到土地的戶認為應按以前補償標準發放，這些戶占全村享有表決權人數的80%；被征到土地的戶要求按本次補償標準執行，占全村享有表決權的20%。于是，村黨支部、村委會制定了民主決策方案，讓全村有表決權的農民采用“村民自治”的辦法，通過“民主”投票表決方式決定給予被征土地戶安置費標準。顯然，表決的結果是沒有被征地戶的意見占絕大多數，按照“少數服從多數”的民主原則，被征到土地的戶每畝少分安置補助費3萬元。被征到土地的戶堅決不同意表決結果，引發群體性上訪，上訪得到的答復結論是：屬于“村民自治”問題，政府、法院均無權干涉。
（四）分配權利缺失型征地收益分配矛盾
這類矛盾主要反映在村委會在確定土地補償費分配對象的標準時隨意限制或取消分配成員資格而引發矛盾。農村中有一群特殊身份的人員，如婚嫁女、入贅女婿、離婚或喪偶婦女其所生子女；交納入戶費的遷入人員；戶口遷入縣城人員；五保戶收養的子女；大中專在校學生；服役的義務兵；超生的子女；服刑人員和刑滿釋放人員。村委會在制定土地補償分配對象時常因這些問題發生矛盾。這些特殊人員情況不盡統一，是否屬于村集體組織成員，是否具備土地補償費分配主體資格沒有一個可執行的界定政策或法律規定，村委會在確定分配對象時有的村就屬于分配對象，有的村就不屬于分配對象。張家口市某村在制定土地補償分配對象時，將已經嫁出女，不論是否有無承包土地一律不享受土地補償分配權，由于這個村屬于縣城，全村有120多姑娘出嫁后沒有遷出戶口，有的當年嫁給非農業家庭，由于兩元戶口體制無法遷出戶口，有的嫁到縣城外的村不愿意到農村生活就在縣城租房或購房居住，有的還一直承包著耕地，有的雖然沒有承包土地，但是按照家庭戶口承擔多年的“三提一統”費用，有的還取得了宅基地使用權，長期居住在村內。2008年6月有60多位出嫁女聯名向當地鄉政府反映該問題，但至今因村委會以其不屬于集體成員為由拒絕分配土地補償費，這些人到底是否屬于該村集體組織成員？一是沒有集體組織章程來規定成員資格的取得和喪失的規定；二是沒有政府主管機關的裁決或確認機制；三是沒有該類糾紛的司法救濟途徑。致使該類糾紛長期得不到有效化解，引發大量社會矛盾。
（五）分配方式不規范型征地收益分配矛盾
冀港律師事務所在2009年代理和咨詢的河北省范圍內的土地糾紛案件共計862件。分析結論是：征地補償標準偏低的占54%，征地收益分配不合理占31%，征地程序不合法占12%，違法征占地占3%。考慮到所謂的補償標準偏低往往是實際的土地補償被提取一定比例的結果，廣義上的征地收益分配不合理占案件比例肯定要高于31%。
在征地收益分配糾紛案件中歸納一下，基本有四種分配形式：一是按人口分配；二是按承包土地畝數分配；三是按人勞比例分配；四是按人地比例分配。由于眾口難調，發放形式的選擇不當，引發了不少矛盾，大規模的上訪案件也不斷增加。
為此，我們制作了“假如您覺得征地收益分配不公平，您選擇哪種方式解決？”的調查問卷，參加問卷的有全省11個地市的農民共1893人。其中，選擇與集體協商解決占8%，選擇上訪的比例占33%，超過了選擇“與集體協商”這種解決方式25個百分點，選擇通過法律途徑的占14%，選擇拒不交出承包地的45%，超過了選擇“通過法律途徑”解決方式29個百分點。我的結論是：征地收益分配形式多樣性，容易引發征地社會矛盾。
（六）政策模糊型征地收益分配矛盾
2008年12月31日，河北省人民政府發布了《關于實行征地區片價的通知》（冀政〔2008〕132號）。該通知規定：“土地補償費20％歸集體經濟組織，80％歸被征地的土地使用權人或者按照家庭承包方式承包土地的農戶；被征土地沒有土地使用權人和集體經濟組織未發包以及實行其他方式承包的土地，土地補償費全部歸集體經濟組織，由村集體經濟組織依法分配或者使用。”這里提出80%土地補償費歸被征土地的土地使用權人的概念就是一種政策模糊型矛盾誘因。大家都知道，國家征收土地補償項目一共有四項：即土地補償費、安置補助費、青苗及地上附著物補償費、社保金補貼費。實行區片地價的應包括土地補償費和安置補助費兩項其稱謂應為征地區片補償價，但是該通知引用了“土地補償費”概念。加之在沒有區片地價前的2004年10月國務院解禁土地補償費使用規定，準許農民對土地補償費進行分配，分配比例同樣是2:8的分配比例。這樣，引起很多被征地戶向政府討取安置補助費，地方干部又對土地法律理解不清，簡單答復“都有了”導致征地收益分配矛盾的大量不必要的發生。更重要的是將“土地使用權人”列入分配主體更加造成模糊型征地收益分配矛盾，農村以家庭為單位的承包土地體制已經建立30年了，土地承包權人是農村集體成員，依據《土地管理法》規定屬于被安置的農業人口才能有權獲得安置補助，才是征地收益分配的主體。農村土地使用權人主體不一定是被安置的農業人口、更不一定是征地收益分配的主體。目前，被征土地使用權人有以下幾種主體，一是家庭土地承包戶，該主體作為分配主體毫無問題，本條中與土地使用權人已經并列規定，顯然，不包括家庭承包戶主體；二是土地流轉后的耕種人是法律意義上的土地使用權人，該類主體顯然不能直接確定為征地收益分配的主體。但是現實農村土地承包活動中，這類主體已經存在并隨著流轉的發展不斷增加。在征地收益分配過程中這類主體，依據該規定提出分配要求引發征地收益分配矛盾。三是集體建設用地使用權人一部分是農戶宅基地，還有一部分集體建設用地已經租賃給企業或個人使用，這些人或企業顯然是法律意義上的土地使用權人，當一家企業占地被征收，如果提出參與該企業被征土地的收益分配，依據該條規定就應支付給區片地價的80%。當然農民肯定不同意于是雙方發生分配矛盾在所難免。2009年我所就接受邢臺一家企業要求分配地價的民事訴訟代理，我們代理村委會，在一審敗訴，二審才撤銷一審判決，駁回了企業訴訟請求。可見，該類主體也是征地收益分配矛盾的主體。四是集體養殖用地、林地的養殖戶和種植戶，村里將一些魚塘、溝池、荒坡承包給有特長的農戶進行植樹、養魚、養豬等，這些農戶同樣是土地使用權人，當所使用的土地被征收時，依據該條向村委會主張分配權利必然引發征地收益分配矛盾。
因此，制定政策不能概念模糊，一定要嚴謹否則就是矛盾的隱患。這里建議河北省政府立即修改一下。
二、農村征地社會矛盾的主要成因
（一）立法不健全造成監管缺位
第一，立法的指導思想存在偏差。其中，主要表現為對農村征地引發矛盾認識上的偏差，片面認為農民不配合政府征收土地就是破壞和諧，農民找律師維權就是不穩定。只重視處置農民阻工、群體性上訪的立法，而忽視了如何讓農民有暢通的救濟途徑、各部門職責嚴謹的接待調解農民的訴求立法；只重視政府及相關部門權力大小的分配，忽視了政府及相關部門如何避免征地矛盾發生問責的分配；只重視村委會配合政府工作政策規定，忽視了政府如配監督村委會落實法律法規的政策規定；只重視補償款到位，忽視了到位后的分配監管。
第二，法律空白嚴重影響分配的合理性。例如，對農村集體土地被征用后，在確定土地補償費在村集體與承包農民之間分配比例時，我國法律沒有規定統一的標準，我省也沒有及時制定指導性意見。這就讓村集體在提取比例時出現無法可依的現象。又如，在確定分配對象時沒有統一的標準，集體經濟組織沒有統一的章程，如何確定本集體組織成員資格無法可依。這使征地收益分配活動容易出現很大的混亂。
（二）村民自治超越法律范圍監管不力
第一，很多農民不能擺脫傳統不良觀念的束縛，對享有分配權的婦女或其他家庭成員的權利進行剝奪。他們認為“嫁出去的姑娘，就等于潑出去的水”，所以就不能再回家參與分配。以此觀念的分配方案不能得到有效的監督和撤銷，讓其肆意泛濫，已經成為矛盾的主流。
第二，一些村委會法律意識比較淡泊。在遇到分配對象如何確定時，村委會故意制定與法律相悖的村規民約，侵犯部分村民的合法權益，助長了少數村干部獨斷專行的作風。村民要求政府監督往往被拒絕，法院無法可依進行監督。
第三，部分農民在遇到征地收益分配不公時，喜歡采取堵路、堵工的方式表達不滿，還有的進行威脅，甚至實施武斗。
三、完善土地收益分配法制建設是當務之急
為了盡可能減少征地補償分配引發的矛盾，就必須大力完善征地收益分配法制建設，分別在立法、執法、司法和守法等環節做出相應的努力。
（一）健全征地收益分配立法
我國在征地收益分配方面處于立法空狀態。因此，省級立法是填補法律法規空白的有效手段，應結合我省省情抓緊制定地方性法規和規章。
第一，制定我省農村集體經濟組織章程立法。
農村集體經濟組織是土地所有權的代表，是物權法中非常重要的法律主體。應盡快制定農村集體經濟組織章程，明確規定集體性質、土地所有權范圍、承包土地管理、成員資格的取得和喪失、成員的權利和義務。
土地所有權蘊涵的經濟利益涉及到國家、集體和個人。對土地集體所有制性質是“共同共有”還是“按份所有”，應該作明確的規定。因為這關系到農民、村組以及村經濟組織的法律地位和利益分割，這樣才可以讓村集體在征地收益分配時做到有法可依，減少村民與集體之間的矛盾。
第二，制定我省征地收益分配方式規章。目前法律法規對征地補償發放方式沒有統一的規定，實踐中的方式多種多樣，有的比較合理，有的就不怎么合理。法律的規定應該讓農民能夠有充足的資金及時進行再生產或用于其他方面，讓農民從生活上得到保障，在心理上得到穩定。明確分配方式、程序、救濟途徑等是化解征地收益分配矛盾的最有效方法。
第三，對幾類特殊分配主體的收益分配權作統一的規章規定。第一類是在校就讀的大中專學生。他們在校期間或未就業前應該享有與原戶籍所在地村民同等的待遇，參與村里的征地補償分配。第二類是農業戶口的在服役的義務兵。在部隊服役的義務兵應享與有村民同等的待遇。要讓他們安心為國效力，就一定要嚴格保護他們的合法分配權利。第三類是服刑人員。他們的合法分配權利不應被剝奪，而應該得到保障。這樣就可以使他們在刑滿釋放后有足夠的資金從事生產。第四類是婦女和兒童，這些人均屬弱勢群體，在征地收益分配中往往被侵害，應立法加以規定。
（四）嚴格征地收益分配執法是長效之法
第一，各級政府（主要是區縣和鄉鎮兩級政府）要嚴格執法。一要嚴格履行對村委會的法律監督只能，糾正村委會超越法律的所謂村民自治行為。嚴格執行《中華人民共和國土地管理法》的規定，各級政府嚴禁有關部門截留土地補償費，切實按照標準發放征地補償費，保證失地農民能夠得到足額的補償。
第二，村委會要嚴格執法。村委會應該依法制定村規民約。這是妥善解決征地補償費分配糾紛的一項重要措施。還要禁止村委會實施名為借款、實為分配的行為。為了使村委會人員能夠按法律法規執行征地補償費的分配，還必須加強對分配情況進行監督。此外，他們還應該樹立正確的法律價值觀念，因為任何法律都可能會與社會經濟，政治和文化等出現不適應，不協調，或出現漏洞。正確的法律價值觀念有利于法律的正確執行，確保正當的利益得以實現。
（五）加強征地收益分配司法救濟和合法審查
第一，加強司法的獨立性。只有司法的獨立得到保障，才能更好地讓司法機關在處理相關問題時能夠以更加公正的態度進行審查。在此基礎上，才能以公平的原則去處理村民與政府或村委會在征地補償分配問題上的糾紛。這樣才能讓農民都有一種可以通過司法途徑解決分配糾紛問題的信心。
第二、加強上級司法機關對下級司法機關的監督。進入法院的土地補償分配糾紛一般都是相當復雜的糾紛。在各種因素的作用下，基層法院對于糾紛的審判，時常出現這樣那樣的問題，特別是審判不公的問題。為此，我國的訴訟法設立了上級司法機關對下級司法機關的監督制度，在強大的上級監督下，基層法院對于土地補償分配糾紛的處理，就有較大的可能避免不公正的判決。
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