[ 閆鳳翥 ]——(2010-11-15) / 已閱15361次
農(nóng)村征地社會(huì)矛盾與法律監(jiān)管對策研究
閆鳳翥
【內(nèi)容摘要】
農(nóng)村征地社會(huì)矛盾是新時(shí)期農(nóng)村出現(xiàn)的新的、特有的社會(huì)矛盾。征地社會(huì)矛盾是指因政府實(shí)施征收土地行政行為產(chǎn)生的以土地人身依附關(guān)系衍生的征收土地收益分配社會(huì)矛盾法律關(guān)系的總稱。征地社會(huì)矛盾產(chǎn)生的原因主要是立法不健全、執(zhí)法不嚴(yán)格、行政法律監(jiān)管不到位、司法審查薄弱、濫用村民自治權(quán)等。為避免因征地導(dǎo)致的農(nóng)村新的社會(huì)矛盾發(fā)生，必須大力完善有關(guān)征地、土地收益分配、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理法律、法規(guī)建設(shè)；明確各級(jí)政府行政監(jiān)督、管理職責(zé)；強(qiáng)化司法審查作用，改變對行政行為、村民自治行為司法審查觀念；明確村民自治權(quán)范圍、村民自治權(quán)行政、司法審查途徑等。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村征地 社會(huì)矛盾 法律監(jiān)管 解決策略
【正 文】80年代前，農(nóng)村社會(huì)矛盾主要是生產(chǎn)隊(duì)年度結(jié)算分配產(chǎn)生的分糧矛盾；80年代至20世紀(jì)末農(nóng)村社會(huì)矛盾主要是鄉(xiāng)村統(tǒng)籌提留引發(fā)的再分配矛盾；進(jìn)入21世紀(jì)以后農(nóng)村大量土地被征收，2006年全面免除農(nóng)業(yè)稅及鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，國家實(shí)行糧食補(bǔ)貼政策，農(nóng)村社會(huì)矛盾演變?yōu)檎鞯厣鐣?huì)矛盾。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，因征收土地引發(fā)的大量嚴(yán)重的農(nóng)村社會(huì)矛盾，被胡錦濤總書記認(rèn)為是構(gòu)建和諧社會(huì)必須解決的三大熱點(diǎn)問題之一。所以，建立以科學(xué)發(fā)展觀為基本指導(dǎo)思想的征收土地、征地收益分配法律制度是解決農(nóng)村征地社會(huì)矛盾、促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展的基本途徑。明確各級(jí)政府行政監(jiān)督、管理職責(zé)是解決農(nóng)村征地社會(huì)矛盾基本手段。強(qiáng)化司法審查作用，改變對行政行為、村民自治行為司法審查觀念是解決農(nóng)村征地社會(huì)矛盾的基本保障；明確村民自治權(quán)范圍、村民自治權(quán)行政、司法審查途徑是解決農(nóng)村征地社會(huì)矛盾的基本方法。
近幾年，政府及國土部門比較重視征地補(bǔ)償足額到位的監(jiān)督管理，對集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益分配層次的法律監(jiān)督和管理不太關(guān)注。缺少從維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的政治高度進(jìn)行監(jiān)管和研究。本文以筆者承辦的大量農(nóng)村征地社會(huì)矛盾實(shí)際案例為基礎(chǔ)，著重從化解農(nóng)村征地社會(huì)矛盾，創(chuàng)建農(nóng)村和諧發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的高度，全面研究并提出解決農(nóng)村征地社會(huì)矛盾問題的對策。
一、土地收益分配矛盾是農(nóng)村征地社會(huì)矛盾的主要表現(xiàn)形式
土地收益分配是指農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織依法經(jīng)營管理本集體所有的土地或集體土地被依法征收所獲得的收益，經(jīng)集體成員大會(huì)民主決定，依法在本集體成員內(nèi)部實(shí)行分配的行為。當(dāng)前，土地收益分配矛盾主要表現(xiàn)為以下 類型。
（一）截留型土地收益分配矛盾
2009年7月因修建大廣高速公路需要征收河北衡水市某村120畝耕地，征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每畝28000元。村委會(huì)決定給被征地戶每畝15000元，其余歸集體統(tǒng)一使用，村民不同意村委會(huì)的分配方案，征地款一直沒有落實(shí)。就在建設(shè)單位即將在該村被征收的土地上施工時(shí)，該村很多被征地農(nóng)民自發(fā)的到即將施工的土地上靜坐，阻止施工人員施工。農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于河北省政府規(guī)定的80%比例標(biāo)準(zhǔn)，要求村委會(huì)給予增加比例標(biāo)準(zhǔn)，遭到村委會(huì)拒絕，隨后找到鎮(zhèn)政府，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府答復(fù)：村委會(huì)每畝給15000元補(bǔ)償合法，村民又找到市政府，市政府答復(fù)這屬于村民自治范圍，政府無權(quán)干預(yù)。承建單位向被征地農(nóng)民說明高速指揮部已全部按河北省政府規(guī)定支付了全額征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，農(nóng)民根本不予理睬，一方面繼續(xù)采取靜坐的方式來向地方政府示威，表達(dá)自己的不滿情緒，另一方面找律師代理維權(quán)。筆者接受委托后立即趕到現(xiàn)場，經(jīng)過筆者的法律咨詢后村民同意撤出現(xiàn)場恢復(fù)施工，經(jīng)過筆者與政府等有關(guān)部門的溝通和建議未能奏效。于是，代理農(nóng)民啟動(dòng)了行政監(jiān)督申請程序，要求所在鎮(zhèn)政府作出行政監(jiān)督?jīng)Q定，責(zé)令村委會(huì)依據(jù)河北省政府2:8比例標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，為被征地戶每畝增加5200元安置補(bǔ)助費(fèi)。鎮(zhèn)政府在接到申請后明確表示不予監(jiān)督，隨后將鎮(zhèn)政府的不作為問題，行政復(fù)議至某縣政府，該縣政府認(rèn)為不屬于復(fù)議范圍，仍不作為，又將某縣政府復(fù)議至滄州市政府。在滄州市政府過問下，鎮(zhèn)政府才出面監(jiān)督，村委會(huì)同意按河北省政府文件規(guī)定執(zhí)行2:8分成并補(bǔ)發(fā)了安置補(bǔ)助費(fèi)。本案中高速公路建設(shè)單位所給予的征地補(bǔ)償費(fèi)符合河北省政府的規(guī)定，村委會(huì)以壯大集體經(jīng)濟(jì)為由擅自制定“土政策”截留被征土地農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)，引發(fā)征地矛盾。該鎮(zhèn)共7個(gè)村均存在該問題，被征土地農(nóng)戶均表示不同意村委會(huì)制定的“土政策”。這是一起典型的截留型征地收益分配矛盾。
（二）克扣型土地收益分配矛盾
在征地補(bǔ)償款從上級(jí)政府經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再到村委會(huì)，然后再從村委會(huì)發(fā)到農(nóng)戶手中，一級(jí)一級(jí)的轉(zhuǎn)匯。有的被縣級(jí)部門克扣，有的被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府克扣、有的被村委會(huì)克扣，甚至有的還存在貪污、挪用的違法犯罪現(xiàn)象。實(shí)踐中主要表現(xiàn)有兩種：一種是擅自降低補(bǔ)償倍數(shù)克扣補(bǔ)償。例如，承德市某縣政府就是通過與村委會(huì)簽訂協(xié)議方式，擅自將省政府批準(zhǔn)的補(bǔ)償30倍改為20倍。當(dāng)?shù)卣苯涌丝哿苏鞯乜?0倍差額。應(yīng)補(bǔ)償15萬元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)改為倍數(shù)為20倍后補(bǔ)償降到10萬元，由此引發(fā)村民上訪長達(dá)7年。第二種是擅自降低產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)克扣征地補(bǔ)償款。例如：唐山某市征收的耕地屬于菜地，但是按水澆地產(chǎn)值上報(bào)省政府，省政府按照水澆地1300元/畝產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)30倍倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)征收。按照唐山市政府18號(hào)令規(guī)定的菜地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)是2000-2500元/畝，水澆地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)是1100-1300元/畝。兩者相差元900-1200/畝，此次共征收79.18畝菜地，被克扣補(bǔ)償2137860-2850480元。
（三）假借“村民自治”型土地收益分配矛盾
邯鄲市某村，因城市建設(shè)需要被征收土地80畝，土地補(bǔ)償費(fèi)每畝2萬元，安置補(bǔ)助費(fèi)每畝8萬元，是該村歷次被征地補(bǔ)償最高的一次，在補(bǔ)償分配問題上農(nóng)戶之間產(chǎn)生意見分歧，沒有被征到土地的戶認(rèn)為應(yīng)按以前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，這些戶占全村享有表決權(quán)人數(shù)的80%；被征到土地的戶要求按本次補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，占全村享有表決權(quán)的20%。于是，村黨支部、村委會(huì)制定了民主決策方案，讓全村有表決權(quán)的農(nóng)民采用“村民自治”的辦法，通過“民主”投票表決方式?jīng)Q定給予被征土地戶安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。顯然，表決的結(jié)果是沒有被征地戶的意見占絕大多數(shù)，按照“少數(shù)服從多數(shù)”的民主原則，被征到土地的戶每畝少分安置補(bǔ)助費(fèi)3萬元。被征到土地的戶堅(jiān)決不同意表決結(jié)果，引發(fā)群體性上訪，上訪得到的答復(fù)結(jié)論是：屬于“村民自治”問題，政府、法院均無權(quán)干涉。
（四）分配權(quán)利缺失型征地收益分配矛盾
這類矛盾主要反映在村委會(huì)在確定土地補(bǔ)償費(fèi)分配對象的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)隨意限制或取消分配成員資格而引發(fā)矛盾。農(nóng)村中有一群特殊身份的人員，如婚嫁女、入贅女婿、離婚或喪偶婦女其所生子女；交納入戶費(fèi)的遷入人員；戶口遷入縣城人員；五保戶收養(yǎng)的子女；大中專在校學(xué)生；服役的義務(wù)兵；超生的子女；服刑人員和刑滿釋放人員。村委會(huì)在制定土地補(bǔ)償分配對象時(shí)常因這些問題發(fā)生矛盾。這些特殊人員情況不盡統(tǒng)一，是否屬于村集體組織成員，是否具備土地補(bǔ)償費(fèi)分配主體資格沒有一個(gè)可執(zhí)行的界定政策或法律規(guī)定，村委會(huì)在確定分配對象時(shí)有的村就屬于分配對象，有的村就不屬于分配對象。張家口市某村在制定土地補(bǔ)償分配對象時(shí)，將已經(jīng)嫁出女，不論是否有無承包土地一律不享受土地補(bǔ)償分配權(quán)，由于這個(gè)村屬于縣城，全村有120多姑娘出嫁后沒有遷出戶口，有的當(dāng)年嫁給非農(nóng)業(yè)家庭，由于兩元戶口體制無法遷出戶口，有的嫁到縣城外的村不愿意到農(nóng)村生活就在縣城租房或購房居住，有的還一直承包著耕地，有的雖然沒有承包土地，但是按照家庭戶口承擔(dān)多年的“三提一統(tǒng)”費(fèi)用，有的還取得了宅基地使用權(quán)，長期居住在村內(nèi)。2008年6月有60多位出嫁女聯(lián)名向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府反映該問題，但至今因村委會(huì)以其不屬于集體成員為由拒絕分配土地補(bǔ)償費(fèi)，這些人到底是否屬于該村集體組織成員？一是沒有集體組織章程來規(guī)定成員資格的取得和喪失的規(guī)定；二是沒有政府主管機(jī)關(guān)的裁決或確認(rèn)機(jī)制；三是沒有該類糾紛的司法救濟(jì)途徑。致使該類糾紛長期得不到有效化解，引發(fā)大量社會(huì)矛盾。
（五）分配方式不規(guī)范型征地收益分配矛盾
冀港律師事務(wù)所在2009年代理和咨詢的河北省范圍內(nèi)的土地糾紛案件共計(jì)862件。分析結(jié)論是：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的占54%，征地收益分配不合理占31%，征地程序不合法占12%，違法征占地占3%。考慮到所謂的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低往往是實(shí)際的土地補(bǔ)償被提取一定比例的結(jié)果，廣義上的征地收益分配不合理占案件比例肯定要高于31%。
在征地收益分配糾紛案件中歸納一下，基本有四種分配形式：一是按人口分配；二是按承包土地畝數(shù)分配；三是按人勞比例分配；四是按人地比例分配。由于眾口難調(diào)，發(fā)放形式的選擇不當(dāng)，引發(fā)了不少矛盾，大規(guī)模的上訪案件也不斷增加。
為此，我們制作了“假如您覺得征地收益分配不公平，您選擇哪種方式解決？”的調(diào)查問卷，參加問卷的有全省11個(gè)地市的農(nóng)民共1893人。其中，選擇與集體協(xié)商解決占8%，選擇上訪的比例占33%，超過了選擇“與集體協(xié)商”這種解決方式25個(gè)百分點(diǎn)，選擇通過法律途徑的占14%，選擇拒不交出承包地的45%，超過了選擇“通過法律途徑”解決方式29個(gè)百分點(diǎn)。我的結(jié)論是：征地收益分配形式多樣性，容易引發(fā)征地社會(huì)矛盾。
（六）政策模糊型征地收益分配矛盾
2008年12月31日，河北省人民政府發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行征地區(qū)片價(jià)的通知》（冀政〔2008〕132號(hào)）。該通知規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)20％歸集體經(jīng)濟(jì)組織，80％歸被征地的土地使用權(quán)人或者按照家庭承包方式承包土地的農(nóng)戶；被征土地沒有土地使用權(quán)人和集體經(jīng)濟(jì)組織未發(fā)包以及實(shí)行其他方式承包的土地，土地補(bǔ)償費(fèi)全部歸集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織依法分配或者使用。”這里提出80%土地補(bǔ)償費(fèi)歸被征土地的土地使用權(quán)人的概念就是一種政策模糊型矛盾誘因。大家都知道，國家征收土地補(bǔ)償項(xiàng)目一共有四項(xiàng)：即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、社保金補(bǔ)貼費(fèi)。實(shí)行區(qū)片地價(jià)的應(yīng)包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)其稱謂應(yīng)為征地區(qū)片補(bǔ)償價(jià)，但是該通知引用了“土地補(bǔ)償費(fèi)”概念。加之在沒有區(qū)片地價(jià)前的2004年10月國務(wù)院解禁土地補(bǔ)償費(fèi)使用規(guī)定，準(zhǔn)許農(nóng)民對土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行分配，分配比例同樣是2:8的分配比例。這樣，引起很多被征地戶向政府討取安置補(bǔ)助費(fèi)，地方干部又對土地法律理解不清，簡單答復(fù)“都有了”導(dǎo)致征地收益分配矛盾的大量不必要的發(fā)生。更重要的是將“土地使用權(quán)人”列入分配主體更加造成模糊型征地收益分配矛盾，農(nóng)村以家庭為單位的承包土地體制已經(jīng)建立30年了，土地承包權(quán)人是農(nóng)村集體成員，依據(jù)《土地管理法》規(guī)定屬于被安置的農(nóng)業(yè)人口才能有權(quán)獲得安置補(bǔ)助，才是征地收益分配的主體。農(nóng)村土地使用權(quán)人主體不一定是被安置的農(nóng)業(yè)人口、更不一定是征地收益分配的主體。目前，被征土地使用權(quán)人有以下幾種主體，一是家庭土地承包戶，該主體作為分配主體毫無問題，本條中與土地使用權(quán)人已經(jīng)并列規(guī)定，顯然，不包括家庭承包戶主體；二是土地流轉(zhuǎn)后的耕種人是法律意義上的土地使用權(quán)人，該類主體顯然不能直接確定為征地收益分配的主體。但是現(xiàn)實(shí)農(nóng)村土地承包活動(dòng)中，這類主體已經(jīng)存在并隨著流轉(zhuǎn)的發(fā)展不斷增加。在征地收益分配過程中這類主體，依據(jù)該規(guī)定提出分配要求引發(fā)征地收益分配矛盾。三是集體建設(shè)用地使用權(quán)人一部分是農(nóng)戶宅基地，還有一部分集體建設(shè)用地已經(jīng)租賃給企業(yè)或個(gè)人使用，這些人或企業(yè)顯然是法律意義上的土地使用權(quán)人，當(dāng)一家企業(yè)占地被征收，如果提出參與該企業(yè)被征土地的收益分配，依據(jù)該條規(guī)定就應(yīng)支付給區(qū)片地價(jià)的80%。當(dāng)然農(nóng)民肯定不同意于是雙方發(fā)生分配矛盾在所難免。2009年我所就接受邢臺(tái)一家企業(yè)要求分配地價(jià)的民事訴訟代理，我們代理村委會(huì)，在一審敗訴，二審才撤銷一審判決，駁回了企業(yè)訴訟請求。可見，該類主體也是征地收益分配矛盾的主體。四是集體養(yǎng)殖用地、林地的養(yǎng)殖戶和種植戶，村里將一些魚塘、溝池、荒坡承包給有特長的農(nóng)戶進(jìn)行植樹、養(yǎng)魚、養(yǎng)豬等，這些農(nóng)戶同樣是土地使用權(quán)人，當(dāng)所使用的土地被征收時(shí)，依據(jù)該條向村委會(huì)主張分配權(quán)利必然引發(fā)征地收益分配矛盾。
因此，制定政策不能概念模糊，一定要嚴(yán)謹(jǐn)否則就是矛盾的隱患。這里建議河北省政府立即修改一下。
二、農(nóng)村征地社會(huì)矛盾的主要成因
（一）立法不健全造成監(jiān)管缺位
第一，立法的指導(dǎo)思想存在偏差。其中，主要表現(xiàn)為對農(nóng)村征地引發(fā)矛盾認(rèn)識(shí)上的偏差，片面認(rèn)為農(nóng)民不配合政府征收土地就是破壞和諧，農(nóng)民找律師維權(quán)就是不穩(wěn)定。只重視處置農(nóng)民阻工、群體性上訪的立法，而忽視了如何讓農(nóng)民有暢通的救濟(jì)途徑、各部門職責(zé)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕哟{(diào)解農(nóng)民的訴求立法；只重視政府及相關(guān)部門權(quán)力大小的分配，忽視了政府及相關(guān)部門如何避免征地矛盾發(fā)生問責(zé)的分配；只重視村委會(huì)配合政府工作政策規(guī)定，忽視了政府如配監(jiān)督村委會(huì)落實(shí)法律法規(guī)的政策規(guī)定；只重視補(bǔ)償款到位，忽視了到位后的分配監(jiān)管。
第二，法律空白嚴(yán)重影響分配的合理性。例如，對農(nóng)村集體土地被征用后，在確定土地補(bǔ)償費(fèi)在村集體與承包農(nóng)民之間分配比例時(shí)，我國法律沒有規(guī)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，我省也沒有及時(shí)制定指導(dǎo)性意見。這就讓村集體在提取比例時(shí)出現(xiàn)無法可依的現(xiàn)象。又如，在確定分配對象時(shí)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，集體經(jīng)濟(jì)組織沒有統(tǒng)一的章程，如何確定本集體組織成員資格無法可依。這使征地收益分配活動(dòng)容易出現(xiàn)很大的混亂。
（二）村民自治超越法律范圍監(jiān)管不力
第一，很多農(nóng)民不能擺脫傳統(tǒng)不良觀念的束縛，對享有分配權(quán)的婦女或其他家庭成員的權(quán)利進(jìn)行剝奪。他們認(rèn)為“嫁出去的姑娘，就等于潑出去的水”，所以就不能再回家參與分配。以此觀念的分配方案不能得到有效的監(jiān)督和撤銷，讓其肆意泛濫，已經(jīng)成為矛盾的主流。
第二，一些村委會(huì)法律意識(shí)比較淡泊。在遇到分配對象如何確定時(shí)，村委會(huì)故意制定與法律相悖的村規(guī)民約，侵犯部分村民的合法權(quán)益，助長了少數(shù)村干部獨(dú)斷專行的作風(fēng)。村民要求政府監(jiān)督往往被拒絕，法院無法可依進(jìn)行監(jiān)督。
第三，部分農(nóng)民在遇到征地收益分配不公時(shí)，喜歡采取堵路、堵工的方式表達(dá)不滿，還有的進(jìn)行威脅，甚至實(shí)施武斗。
三、完善土地收益分配法制建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急
為了盡可能減少征地補(bǔ)償分配引發(fā)的矛盾，就必須大力完善征地收益分配法制建設(shè)，分別在立法、執(zhí)法、司法和守法等環(huán)節(jié)做出相應(yīng)的努力。
（一）健全征地收益分配立法
我國在征地收益分配方面處于立法空狀態(tài)。因此，省級(jí)立法是填補(bǔ)法律法規(guī)空白的有效手段，應(yīng)結(jié)合我省省情抓緊制定地方性法規(guī)和規(guī)章。
第一，制定我省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程立法。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是土地所有權(quán)的代表，是物權(quán)法中非常重要的法律主體。應(yīng)盡快制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程，明確規(guī)定集體性質(zhì)、土地所有權(quán)范圍、承包土地管理、成員資格的取得和喪失、成員的權(quán)利和義務(wù)。
土地所有權(quán)蘊(yùn)涵的經(jīng)濟(jì)利益涉及到國家、集體和個(gè)人。對土地集體所有制性質(zhì)是“共同共有”還是“按份所有”，應(yīng)該作明確的規(guī)定。因?yàn)檫@關(guān)系到農(nóng)民、村組以及村經(jīng)濟(jì)組織的法律地位和利益分割，這樣才可以讓村集體在征地收益分配時(shí)做到有法可依，減少村民與集體之間的矛盾。
第二，制定我省征地收益分配方式規(guī)章。目前法律法規(guī)對征地補(bǔ)償發(fā)放方式?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)定，實(shí)踐中的方式多種多樣，有的比較合理，有的就不怎么合理。法律的規(guī)定應(yīng)該讓農(nóng)民能夠有充足的資金及時(shí)進(jìn)行再生產(chǎn)或用于其他方面，讓農(nóng)民從生活上得到保障，在心理上得到穩(wěn)定。明確分配方式、程序、救濟(jì)途徑等是化解征地收益分配矛盾的最有效方法。
第三，對幾類特殊分配主體的收益分配權(quán)作統(tǒng)一的規(guī)章規(guī)定。第一類是在校就讀的大中專學(xué)生。他們在校期間或未就業(yè)前應(yīng)該享有與原戶籍所在地村民同等的待遇，參與村里的征地補(bǔ)償分配。第二類是農(nóng)業(yè)戶口的在服役的義務(wù)兵。在部隊(duì)服役的義務(wù)兵應(yīng)享與有村民同等的待遇。要讓他們安心為國效力，就一定要嚴(yán)格保護(hù)他們的合法分配權(quán)利。第三類是服刑人員。他們的合法分配權(quán)利不應(yīng)被剝奪，而應(yīng)該得到保障。這樣就可以使他們在刑滿釋放后有足夠的資金從事生產(chǎn)。第四類是婦女和兒童，這些人均屬弱勢群體，在征地收益分配中往往被侵害，應(yīng)立法加以規(guī)定。
（四）嚴(yán)格征地收益分配執(zhí)法是長效之法
第一，各級(jí)政府（主要是區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府）要嚴(yán)格執(zhí)法。一要嚴(yán)格履行對村委會(huì)的法律監(jiān)督只能，糾正村委會(huì)超越法律的所謂村民自治行為。嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，各級(jí)政府嚴(yán)禁有關(guān)部門截留土地補(bǔ)償費(fèi)，切實(shí)按照標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)，保證失地農(nóng)民能夠得到足額的補(bǔ)償。
第二，村委會(huì)要嚴(yán)格執(zhí)法。村委會(huì)應(yīng)該依法制定村規(guī)民約。這是妥善解決征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的一項(xiàng)重要措施。還要禁止村委會(huì)實(shí)施名為借款、實(shí)為分配的行為。為了使村委會(huì)人員能夠按法律法規(guī)執(zhí)行征地補(bǔ)償費(fèi)的分配，還必須加強(qiáng)對分配情況進(jìn)行監(jiān)督。此外，他們還應(yīng)該樹立正確的法律價(jià)值觀念，因?yàn)槿魏畏啥伎赡軙?huì)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)，政治和文化等出現(xiàn)不適應(yīng)，不協(xié)調(diào)，或出現(xiàn)漏洞。正確的法律價(jià)值觀念有利于法律的正確執(zhí)行，確保正當(dāng)?shù)睦娴靡詫?shí)現(xiàn)。
（五）加強(qiáng)征地收益分配司法救濟(jì)和合法審查
第一，加強(qiáng)司法的獨(dú)立性。只有司法的獨(dú)立得到保障，才能更好地讓司法機(jī)關(guān)在處理相關(guān)問題時(shí)能夠以更加公正的態(tài)度進(jìn)行審查。在此基礎(chǔ)上，才能以公平的原則去處理村民與政府或村委會(huì)在征地補(bǔ)償分配問題上的糾紛。這樣才能讓農(nóng)民都有一種可以通過司法途徑解決分配糾紛問題的信心。
第二、加強(qiáng)上級(jí)司法機(jī)關(guān)對下級(jí)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。進(jìn)入法院的土地補(bǔ)償分配糾紛一般都是相當(dāng)復(fù)雜的糾紛。在各種因素的作用下，基層法院對于糾紛的審判，時(shí)常出現(xiàn)這樣那樣的問題，特別是審判不公的問題。為此，我國的訴訟法設(shè)立了上級(jí)司法機(jī)關(guān)對下級(jí)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度，在強(qiáng)大的上級(jí)監(jiān)督下，基層法院對于土地補(bǔ)償分配糾紛的處理，就有較大的可能避免不公正的判決。
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