[ 黃衛 ]——(2010-11-12) / 已閱24030次
我國食品安全法治保障
黃衛
引 言
食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料，是人類生存和發展的最基本物質。 “食品安全”是指食品中不應含有可能損害或威脅人體健康的因素，不應使消費者發生急、慢性毒害或感染性疾病，也不應該帶來危及消費者及其后代健康的隱患。 古今中外，食品安全一直是與百姓生活、國家安定最密切相關的問題之一。俗話說：“民以食為天”，食品不僅僅是人們賴以生存和發展的物質基礎，也是國家安定和強盛的重要保證，因此，食品安全問題也以其特殊的意義成為了2009年百姓最為關注的民生問題之一。實際上食品安全從未離開過人們的視線：從“阜陽劣質奶粉事件”中的大頭寶寶到“三鹿奶粉事件”下的結石嬰兒，從蛋黃里的蘇丹紅到豬肉中的瘦肉精，從“福壽螺”到“多寶魚”，食品安全事件屢屢發生，而這些事件造成的巨大社會危害也越來越讓人們觸目驚心。美國《時代》周刊公布的2008年度十大新聞中，三鹿奶粉事件便榜上有名，我國當前的食品安全狀況著實讓人堪憂。
從公民權利的角度來看，食品安全關系到廣大人民群眾的生命健康權，食品安全保障實際上是對人權的保護，是對公民生存和發展權的一種維護。當今各國都把人權放在了極其重要的位置，“人權至上”的理念也成為各國法律工作的最終價值最求。2009年2月28日，全國人大常委會高票通過了《食品安全法》，該法于同年6月1日實行。《食品安全法》的出臺無疑給人們打了一針強心劑，但是，我國食品安全領域存在的問題并不會就此全面得到解決。在原有的《食品衛生法》為中心的框架下建立的食品安全體系弊端已經日益顯現：食品安全標準不統一；食品檢測檢驗技術落后；監管部分權限劃分不清，管理混亂；食品生產企業缺乏社會責任。因此，我們需要運用法的手段，以《食品安全法》為中心的新型食品安全體系，通過立法、執法、監管和救濟手段，完善我國的食品安全體系，最大程度的保障公民在食品安全領域的權利，真正維護我國公民正常生存和發展的權利，這是實現保障人權的終極目標，也是我國法制建設對“以人為本”工作方針的延續和構建和諧社會的不懈追求。
一、我國食品安全的立法保障
改革開放以來，全國人大及其常委會制定了《產品質量法》、《食品衛生法》等近20 部與食品安全相關的法律，國務院制定了《農藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《生豬屠宰管理條例》等近40 部相關行政法規，國務院食品監管部門制定了《無公害農產品管理辦法》、《新資源食品衛生管理辦法》、《轉基因食品衛生管理辦法》等近150部相關部頒規章。 我國在食品安全領域并非無法可依，但是立法的規范性和成效卻始終不盡如人意。雖然在近期實施了《食品安全法》，但是食品安全法律體系對田間操作等初級生產過程的安全操作和潛在威脅重視任然不夠，沒有把食品安全建立在整個食品產業鏈的基礎上。此外，食品安全法規體系的系統性不夠，相關配套法律法規還沒有出臺。
因此，在后續的食品安全立法活動中，立法機關應加強立法的系統規劃，確保法規的連續性、一致性、合理性并簡明易懂，以及保證與有關利益方充分協商。 建立以《食品安全法》為根基的食品安全立法體系，在食品安全立法主導思想全國統一的前提下，對于門類眾多的食品應進行合理橫向劃分，在對分類后的食品進行較為詳細的專門性立法，如可將食品劃分為農產品、水產品、畜產品、散裝食品和現場加工制作食品、包裝食品、進口食品等不同類商品根據不同食品的生產流通特點和需要制定不同的監管檢驗標準。另外，應制定“從農田到餐桌”的縱向法律法規，將食品生產、加工和流通的各個環節都納入完整的法律鏈條中。
此外，筆者認為在我國刑法范圍內，應增設“危害食品安全罪”這一罪名，“危害食品安全罪”，是指違反國家有關《食品安全法》的規定，進行危害食品安全的行為，足以對人體健康造成重大危害的行為。我們認為，危害食品安全罪的基本犯罪構成應當包括以下四方面：犯罪主體包括自然人和單位，為一般主體；在犯罪客體上，該罪侵犯的是國家對食品衛生與安全的管理制度以及不特定人群的身體健康與生命安全；犯罪客觀方面表現為違反國家關于食品安全的法律規定，危害食品安全，足以對人體健康造成重大損害的行為。本罪應為危險犯，不以造成嚴重后果為要件。犯罪主觀方面的要件為故意，當然，對于特定危害后果的發生行為人可能僅持放任態度。對單位犯罪的，在判處罰金的同時，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照自然人的規定進行處罰。
二、我國食品安全的執法保障
執法一直以來都是影響食品安全的重大環節，但是近年來我國食品安全執法機構卻存在嚴重的問題：執法部門權限劃分不明，個別機構職能重疊，部門管理混亂；執法手段不規范；執法人員責任心不夠。這些問題都在以往出現的食品安全事故中得到體現。《食品安全法》的頒布對于改變這一現狀起到了一些作用，尤其是在職能劃分上，確立了有問責制的多部門執行方式，建立了以食品安全委員會為中心，質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理分別管控生產、流通和服務環節的執法體系。但是，完善食品安全執法保障體系并未建立，對于目前出現的執法狀問題，筆者在執法保障上提出以下兩點建議。
（一）執法過程規范化
我國的食品安全執法者往往執法不力，責任心不強，在保證食品安全中沒有起到應該或人們期待他們起到的作用，很多的食品安全事故正是由于這樣才會發生。目前，我國在促進食品安全、打擊假冒偽劣食品的執法過程中，缺乏持續性和規范性，常常是在出現了重大食品安全事故之后，由上級行政機關發布條文，進行一陣風式的檢查和處理，打擊假冒偽劣食品的行動沒有長期有效地開展。風頭過后，制假造假現象會再度泛濫。這種缺乏持續性和規范性的執法過程，無法從根本上解決食品安全問題，執法活動難以取得實質性的效果。而且這種事后應急處理方式，既不能及時控制原因越來越復雜的食品安全事故。還可能引起各相關部門之間信息溝通的遲緩，甚至導致各個管理部門之間互相推卸職責。為此，執法部門應加強自身執法的規范性，嚴格按照法律法規的規定執法。
（二）國家執法機構責任嚴格化
我國食品安全保障缺失的一個重要原因是行政執法不力，而且無人因此承擔相應責任。其根源在于沒有設立明確的執法者責任追究制度，即分工不明確，責權不對稱。中國有衛生、質檢、工商等十幾個部門負責食品安全事宜，有了好事，大家都爭著管，可一旦出了問題，誰都不去管。由于職責不清，既無法追究執法者的責任，也缺乏相應的制度約束，執法不嚴和執法不力的問題沒有從法律法規的層面上予以考慮。 所以要建立對相關執法人員的責任倒查機制，以增強執法人員的責任心，忠于職守，如果失職或者責任心不強，監管不得力，就必須追究代表國家的行政執法者的行政責任或刑事責任。“國家是一個社團實體，其建立的目的是提供公共服務，因此從理論說是要承擔責任，而不是不負責任。”
在發生食品安全事故后，執法機構內對事故負有直接責任的人員，要對國家承擔其沒有完好地履行職權的行政責任，即警告、記過、記大過、降職、開除等行政責任。政府作為國家的行政機關，其對自身的不法行為，也可能承擔國家賠償責任。在食品安全監管中，國家對其不法監管或不當監管行為而導致的食品安全事故，國家應當在其責任范圍內對受害者承擔責任。在刑事責任方面，政府內對食品安全事故負有直接責任的人員根據其具體犯罪要件，可以以放縱制售偽劣商品犯罪行為罪、徇私舞弊罪、濫用職權罪、玩忽職守罪以及受賄罪等罪規范食品安全監管人員的執法行為。
三、我國食品安全的監管保障
改革開放以來，人民生活水平不斷提高，人們對食品的要求從“吃得飽”逐漸發展到“吃得健康”。伴隨著飲食理念的提升，我國食品行業也有了長足的發展。但是近年來頻頻發生的食品安全事故卻一次又一次的為我們敲響警鐘，監管漏洞成為導致這些事故發生的重要原因。就我國目前的食品安全監管體系來看，要想通過法治使食品安全保障達到立竿見影的效果，食品安全體系的完善是核心內容。對此，我們結合《中華人民共和國食品安全法》就現階段食品安全體系的完善作如下分析和建議：
（一）食品安全風險監測評估國際化
食品安全風險存在于食品生產流通的各個環節，對于這種客觀存在的風險，我們應首先對其進行必要的評估，依據相關科學理論對食品安全相關信息數據進行專業的分析，確定其是否存在危害及危害的程度；在科學分析的基礎上，應由監管者在政策、技術和法律法規層面進行必要的控制和管理；最后為確保風險評估的科學性、準確性和風險管理的針對性、操作性，風險監測評估技術人員、風險管理人員和消費者之間應加強相互之間信息交換和溝通。
食品安全風險監測和評估是目前我國食品安全保障體系中較為薄弱的一個部分，從近年來屢屢發生的食品安全事故我們可以看到在食品生產、加工到銷售各個環節中，對于食品可能存在的風險，執法機構缺乏最基本預測和控制。在《食品安全法》第十一條到第十七條對食品安全風險監測和評估作了具體的規定，將這一不可或缺的制度以法律形式固定下來，但對于食品安全風險監測和評估的實施細節，筆者認為，應全面推廣和規范建立國際上普遍推行和使用的HACCP體系。 HACCP體系要求對原料、各生產工序中影響產品安全的各種因素進行分析，確定加工過程中的關鍵環節，建立并完善監控程序和監控標準，采取有效的糾正措施，將危害預防、消除或降低到消費者可接受水平，以確保食品加工者能為消費者提供更安全的食品。 HACCP主要包括兩方面內容，首先是對食品和食品生產情況進行廣泛的危害分析，包括對食品原料及其組成成分的了解，為控制危害因素而制定的加工程序，處于危險狀態的消費者人數和潛在性的食品安全流行病學證據等；在進行危害分析以后，確定加工過程中每個程序的危害因素，采取使每個程序危害因素降低到最小程度的預防措施并確立監測方法，只要能證明危害得到控制即可建立必要的方法來保證其有效性。
目前HACCP已經被許多國家和國際組織全面應用。1993年國際食品法典委員會推薦HACCP系統為目前保障食品安全最為經濟有效的途徑。歐盟也從2005年要求對于任何因食品安全問題被撤出市場的食品及飼料產品，其生產企業都必須向當地有關行政執法部門通報，以此加強相關部門對食品風險預警系統的管理。歐盟委員會每周都會對當周的風險預警信息及信息通報情況進行審查。
我國衛生部于20世紀80年代后期開始采用HACCP體系，并且開展了宣傳和培訓工作，但是沒有將HACCP體系的管理理念規范化并建立相應的體系。到目前為止，我國運用HACCP體系僅僅是滿足食品出口的需要，對于國內市場，該體系的應用面還比較狹窄，應該盡快納入我國食品安全法律制度保障中的。
我國已經構建的HACCP系統管理范圍極其狹窄，并且從其構建的目的上看，也只是為了食品出口的需要，還沒有運用HACCP系統對在國內消費的食品予以控制。筆者認為隨著食品安全問題的不斷惡化、人們食品安全意識的增強以及政府管理能力的提高，我國應該保證食品安全風險監測評估的國際化，在食品領域建立起普遍適用的HACCP控制系統。為此，國家應在《食品安全法》指導下建立強制性的HACCP法律法規，設立專門的HACCP執行機構，并且由國家食品安全委員會垂直領導，將食品生產流通全過程中產生的風險集中納入到該機構，使之可以進行全程鏈條式管理。對于食品生產加工企業應作強制要求，規定其制定嚴格的HACCP質量管理方針，并有統一管理的HACCP機構審核和監督。企業應按規定建立起完備的HACCP記錄保存系統。企業在HACCP系統中所用的全部原料、加工和與產品安全有關的所有記錄都應該予以保存，接受HACCP監管機關的監督;與此同時HACCP監管機關也應該建立起完備的驗證、核實程序和方法，以便使企業的HACCP系統正確地運作，充分發揮其作用。
（二）食品安全檢驗專業化
目前我國食品安全在檢驗檢測上存在較大的問題，《食品安全法》頒布之后取消了免檢制度，這在很大程度上加強了食品檢驗的安全性，但是檢驗技術落后、設備陳舊、檢測能力低的狀況仍需要改善。我國的食品生產企業多，小規模企業又占了多數，其自身食品檢驗技術落后，對可能危害的食品不能及時查出，對消費者的健康造成了潛在的威脅。2005年初“蘇丹紅事件”在全國引起轟動，蘇丹紅作為食品添加劑的原料使用由來己久，我國執法機構就沒有對蘇丹紅的使用進行任何形式的查處，究其原因，因為當時我國的質檢部門根本就沒有能力檢測出蘇丹紅的危害性，直到英國的食品研究實驗室對蘇丹紅的成份進行曝光，確定其屬于應該禁止的添加劑之后，我國的質量檢測部門才引進研究技術，并對添加蘇丹紅的食品企業進行查處。
因此，我們應引進國外先進的科研技術，加強對檢驗檢測機構的技術人員的定期培訓，提高財政在食品安檢上的支出，加大科技投入、資金投入、人員投入，為食品安全法治保障提供科學的、嚴謹的技術支撐，把食品檢驗檢測機構建成獨立的、公正的、權威的食品安全公共實驗室，提高食品安全檢測的準確度及檢出率。與此同時，筆者認為應該取消食品檢測收費制，實現食品檢測機構的非盈利性，從而保障其在檢測過程中的中立性，保證檢驗結果的客觀性。最終做到更有效打擊不安全食品，更有效的維護公民生命健康權。
（三）食品安全信用體系規范化
市場經濟是信用經濟，誠實信用是市場經濟活動中形成的道德規則， 也是企業的無形資本。我國食品生產領域急需建立健全食品安全信用體系，為我國食品生產各個環節提供嚴格的質量監控保障機制。食品安全信用體系建設的主要內容包括：建立食品安全信用管理體制、食品安全信用標準制度、食品安全信用信息征集制度、食品安全信用評價制度，以及完善食品安全信用披露制度和食品安全信用獎懲制度等6個方面 。建立健全食品安全信用體系，有利于將食品生產的諸多環節納入到各級政府職能部門的監控之下，便于政府、行業、消費者與生產經營者之間的信息溝通，增強食品生產的信息透明度，形成優勝劣汰的機制，從而建立食品安全獎懲的長效機制。與此同時，增強食品生產加工銷售企業的責任心和食品生產加工銷售過程的透明度，大大提高了消費者對食品衛生安全的信任度，加強食品生產加工銷售企業的社會信用，從而使得整個食品安全的社會信用體系完善和諧，為食品工業的整體發展創造契機。因此，食品安全不僅僅是政府單方面的監督管理，還需要食品企業提高意識，認識到企業應盡的社會責任，要建立食品的信用制度，這一制度的核心就是加強食品生產、加工、經營企業的信用建設。這里認為食品信用制度的建立可以按如下思路進行:
1.為企業建立生產、經營檔案
一個食品企業按照規定的制度、程序實施生產經營活動，要由若干工作人員歷經許多工序最終完成，這樣一個生產過程要有記錄可查。就一種食品具體的生產過程而言，投入生產的是何品種，按照要求使用了什么原料、輔料，用了多少，從哪個倉庫提出的，如何進入生產環節的，具體的工序如何完成的，由誰來具體負責的，以及當食品完成了生產過程后，最終生產多少，驗收合格多少，入庫封存多少等等，都要有記錄。
2.為企業建立監管信用檔案
首先對企業的基本情況要備案，包括登記注冊情況，具備市場準入基本條件的情況，食品認證的情況，企業在食品安全方面的良好或不良情況等，這些是監督管理部門應該掌握的情況，應當有所記錄。其次，企業在生產經營過程中，要接受相關部門的監督檢查，對企業在技術監督和行政監督中的情況，要有記錄。
3.對企業的信用信息進行評價、披露
在對企業的信用信息進行評價時，可以采取行業評價、專家評價、社會評價、政府評價相結合的辦法，最終確定企業的信用等級，并把評價的情況向消費者、向社會進行披露，對于信用級別高的守信企業，應當予以宣揚，倡導社會消費。信用等級低或沒有信用的企業自然會從中受到激勵和啟發，以更好的在自己的范圍內保障食品安全。
4.根據企業的信用等級對企業分類管理
對于失信或嚴重失信的食品企業，要列入重點監管對象或納入黑名單，向全社會公示，采用信用提示、警示、取消市場準入、限期召回及其他行政處罰方式進行懲戒，構成犯罪的，要依法追究刑事責任。對長期守法誠信的企業給予獎勵和保護。這樣可以提高消費者對食品生產企業信用的重視程度，信用好的企業越做越好，而信用差的企業越做越難。
5.對企業進行誠信道德教育
道德約束是食品安全信用制度的內在要求，道德在食品安全的覆蓋領域方面要比法律還要廣泛，道德通過社會輿論呼喚人們的良知，抨擊丑惡現象，以此指引人們規范自己的行為，做到自律。政府在食品安全的監管之余，還應開展道德教育，進行社會輿論的引導，以提高食品企業人員的道德標準。
（四）食品追溯程序化
從目前全球食品安全法治保障的發展趨勢來看，建立健全完整的食品追溯制度是大勢所趨，美國和歐盟就是合理運用該制度的成功典范。以歐盟為例，歐盟第178/2002號法規將可追溯性定義為：在生產、加工及分配的所有階段追蹤食品、飼料及其成分存在情況的能力 。在食品生產、加工和銷售的各個關鍵環節中，對食品、飼料以及可能成為食品或飼料組成成分的所有物質進行溯源或跟蹤。目的在于發現食品鏈出現問題的原點。
食品追溯制度在我國已小范圍得到使用，從2004年4月開始，國家食品藥品監督管理局等8個部門對肉類食品追溯制度和系統建設進行試點工作，旨在制定適合我國國情的食品追溯管理規范，制定《肉類制品跟蹤與追溯應用指南》和《生鮮產品跟蹤與追溯應用指南》，建立我國肉類制品和生鮮肉食食品追溯系統以及肉類食品追溯應用解決方案。
但我國的食品安全追溯制度還不完備，建議應從以下幾方面進行改善，建立健全中國化的食品追溯制度：
1.全方位的記錄管理
生產經營者的記錄信息是食品追溯制度中的基礎信息，也是消費者最關心的信息。對于生產經營者在食品原材料的取得、食品的加工和運輸過程等重要環節進行完整的檔案記錄，由食品生產經營者統一上報質監部門，用以保證生產經營者真實的記錄各個階段的信息。質監部門核實信息后應建立相關數據庫，以便于查詢。
2.便捷的查詢管理
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