[ 錢暉 ]——(2010-8-6) / 已閱16859次
職業化視野下的法官考評體系之檢討與重構
錢暉
[論文概要]：長期以來的法官考評體系的行政化和企業化傾向，不能客觀、公正、科學地對法官進行評價，已經嚴重地影響了法官職業化進程的推進。在現行法律規定的考評機制的框架下，合理的吸收社會評價的元素，通過科學的程序，對法官的職業道德和審判工作實績進行綜合考評，讓法官群體作為司法過程中的能動的主體，對司法的知性逐步發展形成一種現代司法文化，這種文化的形成經過考評體系有益的的引導，對司法現代化的發展起到一種積極的推動作用。（全文共11400余字）
[關鍵詞]：法官職業化；法官考評；檢討；構建
（以下正文）
肖揚院長在第十八次全國法院工作會議上要求“建立能夠形成有效激勵機制的法官業績評價標準體系”，提出在當前形勢下，建立一套科學合理的、符合法官職業化特點的法官評價體系，夯實法官職業化建設的基礎工程，為當務之急。但現行法官考評體系的行政化甚至企業化，嚴重影響了上述要求。筆者認為，法官考評體系的建立既包括制度的現代化建設，也包含著以法官為主要角色的理念現代化建設，它將知性的提升和理性的思考相結合，應具有客觀性、全局性和先進性等特點。筆者站在一名基層法官的視角上來認識和探討這個問題，在此不揣淺陋，提出一些建言，希望在司法公正與審判獨立的前提下更加注重理論與經驗研究，以建立符合我國國情的法官考評體系，并希翼看到其帶來的法官職業化未來美好圖景。
法官應否考評
對法官是否應該進行考評，從我國現實情況來看，答案當然是肯定的，而且已經實現了法官評價的法律化。 雖然有學者認為，法官職業具有獨立性，其獨立性體現司法的獨立性，法官只應服從法律。對法官進行考評，勢必影響法官的獨立性，從而影響司法獨立。另有許多學者引用孟德斯鳩的論述認為，一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的一條經驗，有權力的人使用權力一直到遇到界限的地方才休止。 尤其在我國，由于對擔任法官的條件要求不高，因此法官隊伍的整體素質還不高。就目前而言，對法官進行有效的監督是非常重要的，而對法官的考評是對法官進行監督的一種重要形式。
本文認為對司法權的監督應當有其特殊性。司法權的一個重要特征是其行使的被動行和權威性，其裁判受制于法律和訴求，其裁判被作為社會正義的最終評價。基于法律的公開性和訴求者對爭端的親歷性，司法裁判必然要面對社會的檢視。基于法治國家的制度安排，司法裁判必須被視為一種不容置疑的正義體現。因此，對司法權的制度安排有著根本不同于行政權的價值取向。行政權被預設為必然導致權力濫用，因而必須設置種種監督程序；而司法權被預設為必然代表正義，因而設置監督程序便與其價值取向相背離。 從法律制度的層面上看，為司法權設置種種監督程序是有悖于法治國家的基本理念的。
事實上，為司法權而設置的制度安排應側重于怎樣使這一權力必然正確行使，而非事后補救。任何一種制度性安排都不能確切地保證每一個法官都能理想的履行自己的職責。“人是其自利的理性最大化者”， 而個人的自利與公共的權力相結合，便會產生危害性的后果。正如德國歷史學家弗里德里希•邁內克指出，一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界限的誘惑。人們可以將它比作附在權力上的一種咒語——它是不可抵抗的。 因此，法官雖然應該成為一個道德上的人，但也難以超越市民社會中理性“經濟人”的情感，仍有不同的價值追求，受不同的內心評價結果的驅使，追求行為利益的最大化。 只是在這個意義上，對法官的監督才是必要的。
然而任何個別法官的問題都不能從根本上否決法官群體在制度框架中的意義，因此，對個別法官的監督應當由作為群體的法官來進行，這種監督的最好方式就是法官的自律。法官的自律包含的制度之一便是法官的考評。法官考評作為審判管理的一種方式，即是在衡平司法監督與審判獨立兩者價值基礎上作出的理性選擇和探索。我們所迫切需要解決的問題不是要不要進行考評，而是如何科學的進行考評，如何在“規制”與“獨立”兩個并行的車輪之間尋找一個聯結點，架起一根輪軸，使“規制”與“獨立”之間既保持必要的、合理的張力，又不至于相互排拒或彼此對抗，從而使“審判之車”在規范的軌道上穩定、高效地運行。
法官考評實際狀況及其改進方向
一、法官考評實際狀況之檢討
1、考評性質行政化。行政、司法合一是中國傳統司法的重要特點。在普通百姓眼中，一直把法院看作是政府的一個下屬部門，法院自身也時不時的往政府身邊靠，以“為政府排憂解難，為經濟保駕護航”為己任。加上法院的人財物均受制于地方政府，這些因素直接導致法官評價體系也帶有濃厚的行政化色彩。
就立法方面，1995年頒布的《法官法》將法官和公務員區別開來，而《公務員法》重新將法官納入公務員序列管理，這將對法官的管理產生不利影響。因為，審判活動是典型的法律適用活動，以公正為價值取向，以獨立活動為特點；而行政活動則是典型的法律執行活動，以效率為價值取向，以服從為天職。在法官嚴格的職業化要求和崇高的社會地位背后，體現的是一個國家對法治的虔誠追求，法官形象所承載的是公平正義在社會中的普遍實現和弘揚，這與公務員所具有的高效、服從、上令下行的“公仆”形象完全不同，也是公務員所無法取代和涵蓋的。
在實踐中，法院的內部日常管理實行首長負責制，形成院長、副院長、庭長、副庭長、審判員和助理審判員、書記員的科層制體系。 任何事情的落實，都通過這個科層制結構逐級傳達。在這樣的體系下，服從成為天職，否則就會被這個體系拋棄，淪落為邊緣人，升遷、獎勵等一起“好處”將隨風而去，甚至連人緣都留不住。法官本應成為法院法定職能的載體，具有主體地位，但在日常工作中卻被客化為行政化的管理對象。
2、考評內容企業化。司法是正義的守護神，對司法績效的評價只能以正義為標準，或者正義為先。而有的地方的法院對法官的考評則帶有明顯的企業化傾向。主要表現在一是完全以單位時間內的工作量作為衡量法官業績的內容，以此推行計件獎金、津貼制度；二是以涉案標的、挽回經濟損失的多寡作為衡量法官工作業績的內容；這實在讓人搞不懂刑事案件、民事案件、行政案件或執行案件，從審判宗旨上它們之間的司法公正意義有何區別？而一件千萬元的案件與一件百元案件在司法價值上到底又有多少差異？三是以收取訴訟費的多少作為法官考評的主要內容——司法功利化最典型、最赤裸的表現。司法機關的工作如果為了創收，法院就無異于公司了。當法官都成為創收“能手”的時候，司法還有什么理性？ 一旦本末倒置或者以利滅義，司法就會迷失自我，蛻變為功利的機器。
3、考評主體單一化。對法官的考評實行領導考核加群眾評議的考評方法，被考評的法官“行與不行”全在“領導”定奪和“群眾”評議，根本上屬于主觀主義考評，人際關系和利益背景常常成為決定考評結果的關鍵因素。因此，考評過程容易滋生內部人際關系的內耗和傾扎，不利于同事之間工作上的正常合作，審判主體的獨立性也因此受到影響，遠離了考評宗旨。
4、考評標準片面化。一是考評內容不全面，難免有以偏概全的情形，無法完成對一個法官政治表現、價值取向、工作實績、專業修養、審判能力等方面的全面公正考評；二是考評內容不客觀，違背審判規律。有的法院將調解率、上訴率等相關指標納入硬性考核內容，規定調解率必須達到審結案件的一定比例，上訴率也不能超出一定的比例。毋庸置疑，考核調解率是在構建“和諧社會”的基調下，為了促使法官在審理民商事案件和刑事自訴案件過程中注重調解工作，使雙方當事人自愿達成協議，達到息事寧人、定紛止爭之目的。但如果過分注重調解率，就可能會使法官在調解工作中違背自愿和合法的原則，違法調解、強迫調解，導致久調不決。而上訴是當事人的一項基本訴訟權利，有時，即便法官做了再多的工作，裁判文書也制作得如何出彩，當事人出于某種目的還是要堅持上訴。上訴率的包袱只會使得法官使用各種手段阻止當事人上訴。
5、考評激勵缺失化。在我國，法官繁重的審判工作負荷、相對較低的福利待遇、嚴格的專業技能、罕有的晉升機會、普通的社會地位、不規范的監督與懲戒及沉重的社會壓力使得法官職業的成本投入與利益回報失去平衡。 從“人”的角度出發，法官不可能完全擺脫“經濟人”這樣一個市場經濟條件下的人的屬性，故對法官應通過適當的激勵措施激勵其發揮更大的潛能。
另外，現行考評機制主要以合理分配工資以外的有限的獎金作為激勵措施，其方式大多按案件數計，這種激勵強調了法官的勤勉，但忽視了個體精神上的滿足，更忽視了考評的價值目標定位——促進法官職業能力、職業素養、職業意識的提升。
二、法官考評的改進原則
1、尊重審判獨立。審判權是一種判斷權，審判活動本質是一種判斷，形成獨立判斷的前提是要進行獨立的思維。如果法官判斷的過程受到干預，那么它必然會影響判斷的結果，進而影響司法公正。因此，法官考評必須尊重審判規律，以不影響司法獨立為基本原則，決不能以犧牲法官的獨立裁判和裁判權的完整為代價，借法官考評之名，來設置“法官之上的法官”或與法官分享審判權的機構，干預司法獨立。因此，法官考評只能是一種事后和宏觀的評價，而不是審判過程中評價或干預，也不是對個案的評價或干預。對法官的考評應在確保法官中心地位和審判權完整的前提下，實行監督式的管理，避免法官訴訟過程中因受制于人而打破其冷靜思考的空間。
2、科學量化考評模式。在現行的法官考評體系中，往往過分注重定性考評而忽視了定量考評，使考評結果抽象化、概念化。即使失定量考評，也存在一定的弊端。這種考評先預設定百分值，辦案過程中，法官有了過失或過錯，按規定進行扣分。這勢必造成“多干多錯，不干不錯”，多做事的人必然會承擔更多的風險。因此，每個人考慮的是如何不被扣分，大家都會采取保守的做法，沒有人愿意去開拓創新，甚至沒有人愿意去多辦案。筆者以為，對考評結果的量化應在一定的基礎上采用累計加分的方式，不設上限，鼓勵多辦案、辦精品案、多調研、多出成果，從根本上彰顯考核的激勵作用和價值導向功能。
3、同崗同位橫向動態比較。從數學邏輯來看，不同種類是不可以比較的，你不能拿“一公里”與“一噸”作比較。法官的辦案數量，不象工廠生產電視機、汽車、鋼鐵那樣，以單位勞動量均等的投入，可以獲得價值基本等同的產出。法官審理的每一件案件都是不同的，企業破產、集團訴訟等類型案件與簡單的債務案件的工作量是無法比較的。有差別的個案與情況基本相同的系列性案件的工作量也不相同。同樣，由于審判工作的專業性要求不同，刑事法官與民事法官的工作也無法比較。針對不同性質的案件，通過同崗同位相互比較的辦法，對相同崗位、相同性質的法官進行比較考評，也就是在刑事法官之間、民事法官之間、執行法官之間，審判員之間，助審員之間競爭比較。
法官考評體系之構建
一、考評組織
法官法規定，我國法官的考評組織是法官考評委員會，但因缺乏具體的操作辦法，實際操作中的，有的法院由政治部來考評，有的是辦公室，還有的是監察部門，比較亂。有觀點認為，對法官的考評應當由法院院長、副院長和資深法官以及法官管理部門的人員組成法官考評委員會實施，法官管理部門可以作為法官考評委員會的辦事機構，負責法官考核的具體內容。 也有學者認為，應由各級人大常委會分別建立對應的各級人民法院的法官考評組織。
本文認為，由人大常委會對法官考評首先不符合法律的規定，而且，審判活動具有特定的專業性和復雜性，使人大常委會對法官的審判工作實績、審判業務和法學理論水平等不能作出客觀公正的考評。而完全由本院人員組成的法官考評委員會對法官進行考評，人情關系又不可避免地起著相當大的作用。以上兩種考評組織都無法保障優秀法官的遴選和將不具備法官素質的人從法官隊伍中分流出去。在國外推行法官職業化建設的過程中，對法官的考評，有的由選民或者律師協會對法官是否勝任法官職務的情況進行考評，有的則要在大多數選民同意其繼續從事法官工作之后，才可以繼續留任。 美國對法官的考評有的是由州最高法院進行，有的由州司法委員會等專門組織進行。 歷史上，在德國司法制度中也曾提出誰考評與監督法官的問題。但無論是由司法部長還是由法院院長來似乎都必然會傷害司法獨立。考慮再三，德國的做法是由紀律法院來承擔這一任務，紀律法院由不同法院的法官組成合議庭。法院院長在執行對法官的監督方面的權限是極其有限的，他只能對法官作出最低一級的處分，即警告，其它均由紀律法院處理。
我國要建立符合法官職業特點，符合審判管理規律的法官考評機制，就必須摒棄現有的行政化的法官考評機制。但完全摒棄行政化的考評機制，還需要一個過程。實際上，我們現在構建的是一個過渡的法官考評機制。 故筆者認為，可以在法律規定的框架下，參照國外一些好的做法，建議建立一個由法院領導、部門部門領導、資深法官代表、同級黨委代表、人大代表、大學法律教授、律師代表共同參加的法官考評委員會，由其根據考評標準對法官進行考評。法官考評委員會下設專門辦公室對案件質效進行評查。現在，全國不少法院已經成立了審判管理辦公室，筆者認為可以由其專司生效案件的評查、庭審能力的考核等，檢驗法官個案辦理質量，監督和指導法官個案審理。
本文提出的這樣一種考評組織實質上是將社會評價納入法官業內考評標準體系中。雖然有學者認為“如果各方面都有權評判案件的公正與否，法院難免受制于多方面力量，從而失去獨立裁判的地位和對公正評價的專屬權力，那就不會有司法公正”。 但筆者認為，通過一定途徑和渠道擴大范圍，了解法官在社會上的反映，有利于全面客觀評價法官。目前社會對司法運作已經存在相當程度的不信任，社會公眾對司法腐敗的預設意識，干擾了人們對司法公正的正確評判。造成社會公眾法律信仰危機的根本原因并不在與社會公眾本身，除了司法腐敗方面的原因之外，還有很大一部分原因在于我國法律制度長期以來公開得不夠，透明得不夠，缺乏反映民眾心聲的暢通渠道。 “鄭袖掩鼻”的故事告訴我們，越是封閉、保守、帶有神秘色彩的事物，就越容易引起他人的猜忌、懷疑和誤解。正如日本《司法制度改革審議會意見書》中指出，“要確保司法具有全民性基礎，必須使法曹獲得國民的信賴。信賴的來源取決于法曹的開放姿態，自覺地朝著國民所期望的司法方向努力”，“哪怕只有一個人的心聲，只要是真摯的、正義的心聲，就必須認真地傾聽”。 尤其在我國，有著特殊的文化背景，“追求個案公正的實現，是社會的民眾心理，民眾要求在個案設計上得到終極的公正。在這樣一個強烈的文化背景下，我們的制度設計不能不考慮民眾的心理”。
當然，社會評價只是法官綜合考評的參考依據之一，對社會評價的地位應保持理性的認識。 既不能片面夸大社會評價的作用，也不能“擺擺花架子過過場”，即在表面上、形式上雖然“畢恭畢敬”地征詢了社會評價意見，但在實際操作中仍囿于法官業內評價。
二、法官考評的內容
對法官考評的內容雖然世界各國不盡相同，但最終目的，都是為了保障司法公正的實現。日本法院對法官的考評包括審判處理能力、法律知識、解釋和理解能力，對法院其他職員的指導能力等，這些都記載在“考核調查書”上，職務考評的好壞，對法官的升遷有重大影響。在德國，對法官的考評包括：專業知識、理解能力、口頭表達能力、文字表達能力、處理事情的能力、待人接物能力、溝通能力、貫徹能力及吃苦耐勞精神。 在荷蘭，對法官的考評，主要通過衡量法院的司法質量進行的，司法質量主要通過公平正直、專業性、人員互動、法律的一致性、速度敏捷等表現得以體現。 在我國，對法官考評些什么，筆者認為，依據法律的規定，參照國外一些好的做法，從實證的角度，應考核法官的職業道德和法官的審判工作實績（包括法律思維、操作能力、化解重大矛盾糾紛和司法調研等）。這其中有些要素可著重考核，有些可作一般考核，下文將作適當闡述。
（一）對法官職業道德的考評
作為社會精英和社會正義維護者的法官，不僅要具有一般的社會道德意識，更應具備法官這一職業特有的職業道德。臺灣著名學者史尚寬先生曾說，“雖有完美的保障審判獨立之制度，有徹底的法學之研究，然若受外界之反映引誘，物欲之蒙蔽，舞文弄墨，徇私枉法，則反而以其法學知識為其作奸犯科之工具，有如為虎附翼，助紂為虐，是以法學修養雖為切要，而品格修養尤為重要。”專業素質的培養，是法律公正本質和運用法律維護公正的技術的要求；而道德素質，是法律正當運作的保證。對法官職業道德考評的依據是最高人民法院制定的《法官職業道德基本準則》，即保障司法公正，提高司法效率，保持清正廉潔，遵守司法禮儀，加強自身修養，約束業外活動等方面。法官法中所說的工作態度和審判作風是法官職業道德中具體內容的兩個方面，應列入職業道德中考評。
（二）對法官審判工作實績的考評
對法官考評的重點是對法官審判工作實績的考評。審判工作實績的考評是指對法官審判工作的質量、數量、效率，工作中的創造性以及審判工作所產生的社會效果和影響的綜合評估。主要包括兩大方面，審判質效考評和審判業務能力考評。
1、審判質效考評。
（1）審判質量。審判質量考評是指案件實體質量和程序方面的質量。從實體質量看，其結構要素包括兩個方面：即準確認定事實和正確適用法律；從程序方面看，其結構要素包括：司法者的中立性、程序上的平等性、程序的參與性、程序的自治性和程序的公開性等。 公正是質量的內核所在，實體質量所表現出來的公正直接反映在裁判結果上，而程序質量所表現出來的公正則反映在案件審理過程中各個不同的環節上。因此，考評案件質量，主要應當著眼點于裁判結果以及關鍵性審判環節上，如果用指標量化評估，本文認為可以設置這樣一些指標：a、被改判發回率。對于被改判發回的案件主要看原審法院在證據的審查。事實的認定、法律的適用等方面是否有明顯的錯誤是否違反法定程序或者有其他瑕疵。對于在二審中因提交新的證據或者不同的法官基于對案件不同的認識行使自由裁量權而改判的，則不能作為一審案件質量問題的原因。b、執行案件結案率、執行標的額到位率、以及執行中止終結率。這三個指標是從執行工作的角度出發，分別從實體和程序兩個方面反映了執行工作質量。c、其它如當庭宣判率、當庭結案率、申訴聽證率等相關指標也從不同角度反映了法官的審判質量。
（2）審判效率。審判效率是一個數值比例，其中的關系量有兩個：一個是審判投入，表現為占用審判人員的數量和工作時間；二是審判產出，表現為解決糾紛、處理案件的數量。 法官的辦案數量可以從直觀上表現出來，從辦案的效率要求看，審判效率指標可以設置為：a、結收案比。反映一名法官一個階段或一段時期大體的辦案速度；b、案件平均數量天數。這一指標反映了案件的實際辦理周期，其目的在于鼓勵法官在嚴格執行審限的基礎上，縮短案件的審理周期；c、法定正常審限內結案率、依法延長審限未結案率、無正當理由超審限未結案率等。設置這類指標，其目的在于使盡可能多的案件在審限內審結，同時加強對超審限案件的監控，防止和杜絕無故超審限現象發生。
以上的一些質量指標和效率指標應該是剛性指標，可以設置為獎懲性的考核指標，也可以設置為扣罰性的考核指標。而為審判職能所要達到的社會效果可以設立的一些如調解率、撤訴率、上訴率、申訴率、向上級法院投訴率、申訴復查案件再復查率、申訴復查案件撤訴和解率等指標，相對于那些剛性的指標，社會效果指標則更具于導向性，這些指標應當設置為獎勵性考核指標，不宜設置為扣罰性考核指標。
2、審判業務能力考評。
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