[ 王明水 ]——(2010-6-27) / 已閱12769次
試論宅基地使用權(quán)
王明水
【內(nèi)容提要】宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)的一種，我國(guó)現(xiàn)階段調(diào)整宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范數(shù)量極少，且大部分是一些規(guī)范性文件，效力層次比較低。《物權(quán)法》雖把宅基地使用權(quán)作為獨(dú)立的一章加以規(guī)定，也僅有四個(gè)條文，規(guī)定比較簡(jiǎn)單，無法涵蓋宅基地使用權(quán)的諸多內(nèi)容。本文通過對(duì)宅基地使用權(quán)的概念特征、宅基地使用權(quán)設(shè)定、變更的生效條件和現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)等問題進(jìn)行了探討，并對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的完善提出了看法。
【關(guān)鍵詞】宅基地使用權(quán) 設(shè)定 流轉(zhuǎn) 法律思考
宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)的一種，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》），以專章的形式規(guī)定了“宅基地使用權(quán)”。宅基地使用權(quán)不僅關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益，而且關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定和繁榮，關(guān)系到著國(guó)家和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，研究和探討宅基地使用權(quán)，對(duì)全面地保護(hù)農(nóng)民的利益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高有著十分重要的意義。
一、 宅基地使用權(quán)的概念及其特征
宅基地屬于集體建設(shè)用地的一種。宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法享有的在農(nóng)村集體所有的土地上建造個(gè)人住及其附屬設(shè)施的權(quán)利。宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)的一種，宅基地包括建有房屋的和將要建造房屋的空白宅基地，其所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村村民只有使用權(quán)。《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有的占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”概括起來，宅基地使用權(quán)有以下幾個(gè)特征：
1、主體的特定性。宅基地使用權(quán)的主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，只有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員和農(nóng)戶才有資格向其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)。城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民以及集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人一般不能申請(qǐng)宅基地。
2、設(shè)定的限制性。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)。
3、權(quán)利的福利性。農(nóng)村村民取得宅基地使用權(quán)基本上是無償?shù)幕騼H支付很少的費(fèi)用，只要符合法定的申請(qǐng)條件,就可以取得宅基地使用權(quán)，獲取基本的生活條件。當(dāng)農(nóng)村村民在取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)后可以世代使用，并且這種使用是受法律保護(hù)的,任何單位和個(gè)人不得隨意侵犯，且宅基地上的房屋消滅后,使用權(quán)人對(duì)宅基地的使用權(quán)仍然存在,可以重新建造房屋。目前，在我國(guó)農(nóng)村還有很多農(nóng)民居住在世代相傳的“老宅子”里。這種宅基地使用的無償性和永久性，表明宅基地使用權(quán)具有一定的福利性質(zhì)。
二．宅基地使用權(quán)取得、變更的生效要件
根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，我國(guó)宅基地使用權(quán)的取得、變更采用的是登記對(duì)抗主義，而非登記生效主義。宅基地使用權(quán)不以登記為生效要件，未經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，無需進(jìn)行變更或注銷登記：
1、我國(guó)現(xiàn)行法律沒有規(guī)定登記是設(shè)定宅基地使用權(quán)的生效要件，未經(jīng)登記，宅基地使用權(quán)依然生效。《物權(quán)法》第153條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定。《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第62條第三款規(guī)定：農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。安徽省實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》辦法第44條第二款規(guī)定：農(nóng)村村民建住宅，由本人提出用地申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員討論同意，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，占用農(nóng)用地的，依照《土地管理法》第四十四條的規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。從上述宅基地使用權(quán)設(shè)定的法律規(guī)定看，宅基地使用權(quán)只要經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)即可，沒有規(guī)定設(shè)定宅基地使用權(quán)以登記為生效要件。宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)同屬于用益物權(quán)，但《物權(quán)法》第139條就明確地規(guī)定了設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán)登記。建設(shè)用地使用權(quán)自登記時(shí)設(shè)立。登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向建設(shè)用地使用人發(fā)放建設(shè)用地使用權(quán)證書。
2、宅基地使用權(quán)人可自愿申請(qǐng)宅基地使用權(quán)登記。現(xiàn)行的土地管理法規(guī)雖然沒有設(shè)立宅基地使用權(quán)必須登記的法律規(guī)定，但當(dāng)事人根據(jù)具體情況，自愿申請(qǐng)宅基地使用權(quán)登記的，應(yīng)給以登記。國(guó)土部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào)）中就提出了加強(qiáng)農(nóng)村宅基地記發(fā)證的要求。根據(jù)該通知精神，市、縣國(guó)土資源管理部門在村民住宅建成后，要到實(shí)地檢查是否按照批準(zhǔn)的面積和要求使用土地，提出了要加快農(nóng)村宅基地土地登記發(fā)證工作，以充分發(fā)揮地籍檔案資料在宅基地監(jiān)督管理上的作用。《物權(quán)法》第155條規(guī)定： 已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記。可見，土地管理相關(guān)法規(guī)鼓勵(lì)當(dāng)事人申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的登記。
3、宅基地使用權(quán)的變動(dòng)以占有為其公示方法。宅基地使用權(quán)是物權(quán)的一種，屬于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，依據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)以登記為其公示方法，但現(xiàn)行法規(guī)沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)的登記制度。究其原因，主要是宅基地使用權(quán)的主體在現(xiàn)行法下僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，相互熟悉，再加上現(xiàn)行法律限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，本村村民占有宅基地上的房屋即足以公示其對(duì)相應(yīng)范圍內(nèi)的宅基地享有使用權(quán)，因此，宅基地使用權(quán)的變動(dòng)可以以占有為其公示方法，但已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)變動(dòng)的，應(yīng)按《物權(quán)法》第155條規(guī)定及時(shí)辦理變更登記或注銷登記。
三、宅基地使用權(quán)現(xiàn)階段具有不可流轉(zhuǎn)性
對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)，有的學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)可以在城鄉(xiāng)之間自由轉(zhuǎn)讓；反對(duì)者則主張，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能在城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)讓，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行。筆者通過對(duì)現(xiàn)行土地管理法規(guī)的研究，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)階段禁止農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)不能進(jìn)入通常的民事流轉(zhuǎn)或交易。
1、現(xiàn)行法規(guī)嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。《土地管理法》第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。根據(jù)該條規(guī)定，宅基地的使用權(quán)不可以轉(zhuǎn)讓。《物權(quán)法》第一百八十四條下列財(cái)產(chǎn)不得抵押之第二款規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外”，我國(guó)《擔(dān)保法》第三十七條也早已作了相應(yīng)的規(guī)定，不允許以宅基地使用權(quán)設(shè)定抵押。1999年5月6日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第2條第二款規(guī)定：“農(nóng)村的住宅不得向城鎮(zhèn)居民出售。”2004年12月24日國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。”通過以上規(guī)定可以看出，現(xiàn)行法律確定宅基地使用主體僅限于農(nóng)民，無論宅基地及建于其上的房屋均不得向外轉(zhuǎn)讓。《土地管理法》第62條第四款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”國(guó)土資源部2004年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定：“宅基地轉(zhuǎn)讓須符合規(guī)定條件，購(gòu)買人必須為房屋所在地本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)一般在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。”根據(jù)以上規(guī)定確定：我國(guó)宅基地及建筑于其上的房屋不得抵押、不得轉(zhuǎn)讓、不得出租，宅基地使用權(quán)人享有的權(quán)利僅限于占有和使用。
2、農(nóng)村宅基地的福利性質(zhì)及社會(huì)保障功能，不允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)之間自由轉(zhuǎn)讓。目前，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度具有確保農(nóng)民的基本生活居住條件，最終維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定的意義。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，確保了每戶農(nóng)民都能得到一塊棲身之地。無論貧富，結(jié)果均等，富者不能多占，貧者不會(huì)少得，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)了基本的社會(huì)保障。宅基地使用權(quán)不得抵押、轉(zhuǎn)讓或被強(qiáng)制執(zhí)行，確保了每戶居民不因貧窮而流離失所，能真正起到使農(nóng)戶安居樂業(yè)的作用。如果允許流轉(zhuǎn)，一旦農(nóng)民進(jìn)城打工無法在城市立足，喪失了生活來源，將會(huì)淪為無居無業(yè)的失地農(nóng)民，因此，在農(nóng)村村民社會(huì)保障制度尚未完全建立的情況下，限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
3、我國(guó)人多地少的現(xiàn)狀不允許宅基地自由流轉(zhuǎn)。我國(guó)面臨的人地矛盾是世界上最突出的,我國(guó)用不到世界10%的耕地,養(yǎng)活占世界20%左右的人口。隨著城市化進(jìn)程的加快,我國(guó)耕地呈逐年減少的態(tài)勢(shì)。現(xiàn)行中國(guó)耕地紅線是18億畝。2009年6月23日國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)，國(guó)土資源部提出“保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保耕地紅線”行動(dòng)，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，耕地保護(hù)的紅線不能碰。在人多地少的現(xiàn)實(shí)困境下,切實(shí)保護(hù)農(nóng)業(yè)用地是我國(guó)的基本國(guó)策,是各級(jí)政府都必須關(guān)切的頭等大事。在可墾荒土地不多,人口快速增長(zhǎng)的情況下,宅基地多是從農(nóng)用地中分離出來的。如果允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),在高額利潤(rùn)的驅(qū)使下,許多農(nóng)戶會(huì)利用各種方式侵占農(nóng)用地建筑房屋,獲取收益。為了保護(hù)農(nóng)用地,穩(wěn)定糧食生產(chǎn),必須嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,嚴(yán)格禁止宅基地流轉(zhuǎn)。
四、完善宅基地使用權(quán)制度的幾點(diǎn)思考
近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平的不斷提高，農(nóng)村住宅建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期，農(nóng)村宅基地總體上納入了依法管理軌道。但當(dāng)前也存在一些問題，一些村莊不同程度地存在著建新不拆舊、一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地以及未批先占、搶占、越權(quán)批地、非法轉(zhuǎn)讓宅基地等問題，既影響了保護(hù)耕地基本國(guó)策的貫徹落實(shí)，也不利于農(nóng)村村莊建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也擾亂了土地管理和村莊建設(shè)秩序，而且也容易產(chǎn)生宅基地糾紛和資源浪費(fèi)，引發(fā)社會(huì)矛盾和不安定因素，給農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定帶來不良影響。這些問題的存在，與現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)制度存在的缺陷有很大關(guān)系。為此，有必要對(duì)現(xiàn)行的宅基地管理制度進(jìn)行完善。
1、完善宅基地使用權(quán)立法。我國(guó)現(xiàn)階段調(diào)整宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范數(shù)量少，而且大部分是一些規(guī)范性文件，效力層次比較低，《物權(quán)法》雖把宅基地使用權(quán)作為獨(dú)立的一章加以規(guī)定，但也僅只有四條（152條-155條）的內(nèi)容，對(duì)宅基地使用權(quán)的規(guī)定比較簡(jiǎn)單，無法涵蓋宅基地使用權(quán)的諸多內(nèi)容。雖然土地管理法等規(guī)定了與宅基地使用權(quán)相關(guān)的一些內(nèi)容，但是沒有形成完整的宅基地使用權(quán)制度。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善宅基地使用權(quán)法立法，建立完整的宅基地使用權(quán)制度，對(duì)宅基地使用權(quán)的概念、取得方式、生效條件、權(quán)利行使、消滅、流轉(zhuǎn)、法律責(zé)任等內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定。
2、建立宅基地使用權(quán)登記制度。宅基地使用權(quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、消滅應(yīng)進(jìn)行登記，而現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度欠缺。十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕146號(hào)），對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理和農(nóng)村集體土地登記工作提出了要求，但均不屬于法律的強(qiáng)制規(guī)定，且進(jìn)展緩慢，農(nóng)民主動(dòng)登記的不多，不利于農(nóng)村宅基地管理，不利于有效地節(jié)約和保護(hù)耕地。因此，建立宅基地使用權(quán)登記制度，對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、變更實(shí)行登記生效主義大有不要。
3、規(guī)范宅基地使用權(quán)的繼承。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，宅基地所有權(quán)本身屬于農(nóng)村集體所有，使用權(quán)人只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。宅基地本身不能繼承，但宅基地上的房屋屬于公民的財(cái)產(chǎn)，可以依法由繼承人繼承的，根據(jù)地隨房走的原則，宅基地可由繼承人繼續(xù)使用。對(duì)照前述規(guī)定，如果繼承人是本村村民的，繼承人有權(quán)繼承不存在爭(zhēng)議；但如繼承人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，包括其它集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民，如果允許繼承，與現(xiàn)行土地管理法及相關(guān)法規(guī)規(guī)定宅基地使用的對(duì)象為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員相悖。即使繼承人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承后其宅基地面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的如何處理，現(xiàn)行法規(guī)也沒有規(guī)定，對(duì)此，有必要對(duì)農(nóng)村宅基地上的不動(dòng)產(chǎn)繼承問題從法律層面上加以規(guī)定。
4、適度放松宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)持否定態(tài)度，但如果完全禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)又不完全符合農(nóng)村的實(shí)際，不能促進(jìn)用益物權(quán)使用價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，更不能體現(xiàn)農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)價(jià)值。為此，有必要在制度上作出規(guī)定，對(duì)宅基地的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)適度放寬，對(duì)下列條件的農(nóng)戶可允許轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)及其宅基地上的房屋：一是有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)，且已參加了社會(huì)保障的。二是已經(jīng)在城市購(gòu)買商品房，且全家遷入城市生活。三是宅基地已經(jīng)超過標(biāo)準(zhǔn)面積，允許流轉(zhuǎn)超過標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地。四是有兩處以上宅基地，允許流轉(zhuǎn)其中一處宅基地。在轉(zhuǎn)讓對(duì)象上可區(qū)分單純農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和農(nóng)村宅基地上有房屋的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，允許未建房屋農(nóng)村宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，允許宅基地上有房屋的宅基地使用權(quán)在不同經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶之間轉(zhuǎn)讓。
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