[ 韓立強 ]——(2010-3-24) / 已閱19858次
強制隔離戒毒所檢察權(quán)配置研究
韓立強
摘要：本文從對強制隔離戒毒治療措施實施的現(xiàn)狀入手，對強制隔離戒毒措施執(zhí)行的性質(zhì)、價值取向以及檢察監(jiān)督權(quán)配置等基本問題作了一些粗淺的探討，由于強制隔離戒毒措施的執(zhí)行與監(jiān)督，既包括基層檢察院、監(jiān)察機構(gòu)、法院對于行政強制措施的監(jiān)督，又涉及勞教所強制戒毒過程中勞教所檢察室的監(jiān)督，既涉及強制戒毒所的屬地管理問題，又涉及與勞教所省轄管理之間的協(xié)調(diào)問題，由于對于強制隔離戒毒決定的審查批準(zhǔn)無法行之有效的加以監(jiān)督， 對這一問題的解決尚有賴于學(xué)界及實務(wù)界對這類問題作系統(tǒng)深入的研究。
關(guān)鍵詞：強制隔離戒毒措施；行政強制；檢察權(quán)
引 言
《禁毒法》于該法第四十一條第二款將“強制隔離戒毒場所的設(shè)置、管理體制和經(jīng)費保障”的立法權(quán)限授權(quán)國務(wù)院行政立法。然而，迄今《禁毒法》實施一年有余，而行政法規(guī)遲遲未能出臺。為彌補法律適用層面的缺失，包括《公安部關(guān)于對強制隔離戒毒與勞動教養(yǎng)能否合并執(zhí)行問題的批復(fù)》在內(nèi)的部分規(guī)范性文件對于強制隔離戒毒措施（以下簡稱戒毒措施）的執(zhí)行都做了較為詳細的補充性規(guī)定，規(guī)范性文件中事實上對勞動教養(yǎng)場所繼續(xù)承擔(dān)部分戒毒措施的執(zhí)行予以了確認(rèn)。這在公安部著手起草的《戒毒條例》（草案）中也得到印證，現(xiàn)在乃至將來，司法行政機關(guān)主管與公安機關(guān)主管兩種強制隔離戒毒所管理體制的并存已是大勢所趨。而司法實踐中，鑒于勞動教養(yǎng)決定呈下降趨勢，部分省份整合現(xiàn)有的勞教所資源，轉(zhuǎn)而由勞教所承接強制隔離戒毒所的職能，完全不再擔(dān)負任何勞動教養(yǎng)決定執(zhí)行職能，并取得明顯的法律效果和社會效果。但欣慰于法治進程突飛猛進之中，也發(fā)現(xiàn)戒毒措施作為整合強制戒毒與勞教戒毒的一個新鮮事物，由于配套規(guī)范的不甚明確，在司法、公安各自為陣的管理模式中，無論是戒毒措施決定的作出，還是戒毒措施的執(zhí)行來講，普遍存在問題，而相關(guān)法律依據(jù)的過分原則和規(guī)范性文件之間的明顯沖突，使得在戒毒措施的決定以及執(zhí)行方面，辦案機關(guān)執(zhí)法隨意、權(quán)力尋租現(xiàn)象有所抬頭。這不僅造成強制隔離戒毒人員（以下簡稱“強戒人員”）思想方面的不穩(wěn)定，影響配合治療效果；也對管教效果的評估甚至執(zhí)法機關(guān)公信力造成不良影響，直接影響到禁毒人民戰(zhàn)爭的社會效果以及法律的權(quán)威。
因此，如何在禁毒法語境下，在戒毒治療活動的有序開展與強戒人員正當(dāng)權(quán)益維護之間尋求平衡，無疑成為問題解決的癥結(jié)之所在。我們一方面要加強行政權(quán)力的自我完善，但完全寄希望于行政機關(guān)的自我完善遠遠不夠。將必要的外部監(jiān)督與內(nèi)部完善統(tǒng)一起來才是取得禁毒戰(zhàn)爭全面勝利的根本。本質(zhì)上，這屬于對行政行為執(zhí)行的法律監(jiān)督范疇。雖然憲法將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督機關(guān)，但對于行政管理活動過程的檢察監(jiān)督，《人民檢察院組織法》并未明確賦予檢察機關(guān)相關(guān)職權(quán)，雖《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第五條有所突破，但一方面該解釋原則性強，操作性弱，另則仍無法回避對于行政管理活動進行檢察監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)缺失的尷尬。實際上，現(xiàn)有法律體系之中，檢察機關(guān)對于行政決定執(zhí)行的監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是對于勞教活動的監(jiān)督，另一方面則是對行政訴訟判決、裁定的抗訴監(jiān)督。而高檢院針對刑罰執(zhí)行場所及勞動教養(yǎng)執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督先后頒布的四個辦法作了較為原則性的規(guī)定，但如何將法律監(jiān)督的職能應(yīng)用于強戒隔離戒毒治療管理活動領(lǐng)域，司法解釋則為闕如。
《公安部關(guān)于對強制隔離戒毒與勞動教養(yǎng)能否合并執(zhí)行問題的批復(fù)》出臺后，雖然勞教所檢察室可假之于《勞動教養(yǎng)檢察辦法》之名以行對并行采取強制隔離戒毒措施的勞教人員監(jiān)管執(zhí)法活動的檢查監(jiān)督之實，但檢察院職責(zé)有所邊際，而勞動教養(yǎng)執(zhí)行與戒毒措施執(zhí)行性質(zhì)畢竟有別，尤其在富余勞教所整體轉(zhuǎn)制的趨勢下，很多勞教所雖名為勞教所，但加掛強制隔離戒毒所牌子，這種背景下，此類駐所檢察室如何定位，如何做好角色轉(zhuǎn)變，如何強化法律監(jiān)督職能，理論方面的困惑及實務(wù)上的困難仍十分普遍。而相關(guān)監(jiān)督依據(jù)的明確，監(jiān)督內(nèi)容、流程及方式的規(guī)范更直接關(guān)系到公權(quán)力行使的公信力及戒毒措施之目的實現(xiàn)。有鑒于此，本文以長期以來基層勞教所檢察室監(jiān)督實踐為例，結(jié)合我們在檢察強制隔離戒毒執(zhí)法中所發(fā)現(xiàn)的共性問題，立足監(jiān)督視角，對禁毒法語境下強制隔離戒毒所執(zhí)法監(jiān)督方面檢察權(quán)配置的理論基礎(chǔ)與法律依據(jù)作一分析，借以拋磚引玉，希望對今后強制戒毒所檢察工作的開展有所助益。
一、問題之前見——強制隔離戒毒措施實施行為的法律屬性
事實上，對象外部監(jiān)督的必要性配置與受監(jiān)督對象本身的屬性界定密切相關(guān)。雖然戒毒措施決定屬于行政強制措施范疇已無爭議，但強制隔離措施實施行為的法律屬性，學(xué)界認(rèn)識不一，有學(xué)者認(rèn)為其屬于行政強制措施的執(zhí)行行為，將之歸入強制執(zhí)行行為范疇；也有學(xué)者認(rèn)為其與基礎(chǔ)行為不可分離，應(yīng)屬于行政強制措施范疇。而學(xué)者對于行政強制措施與行政強制執(zhí)行內(nèi)涵界定方面的不甚統(tǒng)一更加劇了戒毒措施實施行為屬性歸納方面的復(fù)雜性。例如，對于何謂行政強制措施，有學(xué)者將之界定為“是行政主體為保障行政管理秩序或為實現(xiàn)行政目的而采取的各種強力方法或手段。它包括：（1）管理性強制措施（人們通常所稱的即時強制措施），即行政主體為了保障行政管理的正常進行，預(yù)防、制止或控制危害社會、工藝、他人的行為（包括犯罪行為）或?qū)嵺`的發(fā)生，采取的對人身、贓物或行為加以暫時性限制或約束的手段或方法；（2）執(zhí)行性強制措施（人們通常所稱的行政強制執(zhí)行措施），即行政主體為促使或迫使義務(wù)人履行行政決定所確定義務(wù)而采取的各種強制措施。”“行政強制措施與行政強制不是同一層次的兩個概念，行政強制是行政強制行為的通稱，他包括了行政強制措施；而行政強制措施則是行政強制的一個方面、一個要素，沒有措施不可能構(gòu)成行政強制行為，都是一個整體，它不僅包含了一定的措施，還含有其他要素。“不能將行政強制要素之一的行政強制措施與行政強制同日而語，而這時整體與部分、本體與表現(xiàn)形式的關(guān)系”[1]。這種認(rèn)識實際是將行政強制執(zhí)行定位為行政強制措施的屬概念，即“行政強制執(zhí)行是現(xiàn)代法治國家中行政強制措施的最基本的類型”“行政強制執(zhí)行同即時強制和行政調(diào)查并列置于行政強制措施之下，作為行政強制措施的下位概念而存在”[2]；也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政強制執(zhí)行與行政強制措施“是一種相互交叉和包容的關(guān)系，沒有動態(tài)的行政強制措施行為，行政強制執(zhí)行無法實現(xiàn)，但行政強制措施行為僅是行政強制執(zhí)行的一部分”[3]，但大多數(shù)學(xué)者仍然認(rèn)為行政強制措施與行政強制執(zhí)行之間存在區(qū)別，是兩種獨立的、性質(zhì)不同的行為，即“行政強制措施是指國家行政機關(guān)或者法律授權(quán)的組織，為了預(yù)防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險狀態(tài)以及不利后果，或者為了保全證據(jù)、確保案件查處工作的順利進行而對相對人的人身自由、財產(chǎn)予以強制限制的一種具體行政行為。”而“行政強制執(zhí)行是指公民、法人或者其他社會組織逾期不履行行政法上的義務(wù)時，國家行政機關(guān)依法采取必要的強制性措施，迫使其履行義務(wù)，或達到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的具體行政行為。”[4]這種主張顯然得到了《行政強制法草案》（三審稿）認(rèn)可，該草案第二條規(guī)定，“本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的行為。行政強制執(zhí)行，是指行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。”
行政強制的概念與內(nèi)涵的確定，以及《禁毒法》第五十條對于《強制戒毒辦法》《強制戒毒所管理辦法》強制性戒毒措施行政強制措施固有屬性的明確，不難得知，單就強制隔離戒毒場所實施強制治療戒毒措施而言，由于這種執(zhí)行行為系履行行政管理職權(quán)的行為，具有明顯的強制性，其實際屬于行政強制措施的實施行為，至于這種行為應(yīng)歸屬于何種行政強制，筆者較為贊同這樣一種判斷標(biāo)準(zhǔn)，即立足于“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”是合一的，還是分離的。如果“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”是合一的并且無法分開，該行為就是行政強制措施。相反，如果“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”是分離的，那么該“執(zhí)行行為”就是行政強制執(zhí)行。[5]從這個角度看，鑒于戒毒措施執(zhí)行行為與決定行為分離的基本特性，強制隔離戒毒實施行為作為實現(xiàn)強制隔離戒毒措施決定效果的手段，理應(yīng)屬于行政強制執(zhí)行范疇。這從實在法的規(guī)定中亦可得到印證，《禁毒法》第四十一條“對被決定予以強制隔離戒毒的人員，由作出決定的公安機關(guān)送強制隔離戒毒場所執(zhí)行”文義上也進一步肯定了強制隔離戒毒所戒毒治療實施行為屬于一種執(zhí)行行為，恰如學(xué)者所言，行政強制措施和行政強制執(zhí)行都是對基礎(chǔ)性行政處理行為的一種執(zhí)行；行政強制措施無非是基礎(chǔ)行為和執(zhí)行行為在程序上的合一，行政強制執(zhí)行則典型體現(xiàn)在基礎(chǔ)行為和執(zhí)行行為的分離。[6]性質(zhì)方面將其歸入行政強制執(zhí)行范疇似較為合理：第一，行政主體方面，強制隔離戒毒措施的決定主體是公安機關(guān)；而強制戒毒措施的實施主體雖統(tǒng)稱之為強制戒毒場所，但其隸屬方面則公安與司法行政之分，有接受縣級以上公安機關(guān)主管的，也有隸屬于司法行政機關(guān)主管的，主體方面分離的特征明顯；第二，法律適用方面，作出戒毒措施決定系依據(jù)《禁毒法》第四十條，而強制隔離戒毒場所實施決定的權(quán)力依據(jù)則是《禁毒法》第四十一條；第三，行為目的方面，強制戒毒執(zhí)行行為以強制戒毒決定法律效果的實現(xiàn)為依歸，目的在于通過國家的強制，迫使義務(wù)人履行義務(wù)或達到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)，以便使相對人的義務(wù)得到實現(xiàn)；而強制戒毒決定行為的目的以實現(xiàn)戒毒人員治療、康復(fù)為依歸，目的在于預(yù)防、制止相對人危害自身的行為的發(fā)生；第四，救濟措施方面，戒毒措施決定行為具有可救濟性，對戒毒措施決定不服，相對人可以依照《禁毒法》第四十條第二款、《行政復(fù)議法》第六條第（二）項、《行政訴訟法》第十一條第一款第二項之規(guī)定，依法提起行政復(fù)議或直接提起行政訴訟；而戒毒措施實施行為的救濟方面，雖然強制隔離戒毒所可根據(jù)戒毒人員戒毒治療情況，提出提前解除強制隔離戒毒的意見，但終局性影響措施效力的仍是原作出強制隔離戒毒決定的機關(guān)，相對人義務(wù)不會由于執(zhí)行行為而加重，實質(zhì)影響權(quán)益內(nèi)容變動的是基礎(chǔ)決定行為，而非執(zhí)行行為。換言之，其執(zhí)行行為的產(chǎn)生、消滅、變更均依附于戒毒措施決定行為。由于戒毒措施執(zhí)行行為體現(xiàn)的是與相對人之間的一種特別權(quán)力關(guān)系[7]，《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》并未將戒毒措施執(zhí)行行為納入行政復(fù)議、行政訴訟的范疇。因此，強戒人員不服執(zhí)行行為，只能通過申訴或?qū)娭茮Q定提起復(fù)議、訴訟間接加以救濟，而不能直接對強制戒毒所的執(zhí)行行為提起行政復(fù)議或行政訴訟。
有必要補充說明的是，部分學(xué)者強調(diào)行政強制執(zhí)行以履行期限屆滿而當(dāng)事人不履行為前提，并認(rèn)為戒毒措施的執(zhí)行行為并不符合這一構(gòu)成要件。其實，戒毒措施的執(zhí)行的即時性與行政強制執(zhí)行之質(zhì)的規(guī)定性之間并不存在矛盾。因為，其一，寬限期系強制執(zhí)行啟動要件的立論系一偽命題。《行政訴訟法》第六十六條確立了以申請人民法院執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)自力執(zhí)行為例外的強制執(zhí)行規(guī)則。“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”一般而言，對于具體行政行為的強制執(zhí)行，法律原則性要求以相對人在法定期間不提起訴訟又不履行為啟動強制執(zhí)行的前提。但法律并未排除行政行為的即時強制執(zhí)行，除《行政復(fù)議法》第二十一條；《行政訴訟法》第四十四條對于復(fù)議、訴訟不影響具體行政行為執(zhí)行有原則性規(guī)定外，其他單行法律中也存在大量即時執(zhí)行的規(guī)定，如《行政處罰法》第四十七、四十八、四十九就即時執(zhí)行行政處罰做了原則性規(guī)定。《治安管理處罰法》第一百零三條，第一百零七條對于行政拘留的即時執(zhí)行也有所明確。其二，戒毒措施執(zhí)行設(shè)定寬限期的認(rèn)識于法無據(jù)。強制性戒毒措施的執(zhí)行方面，無論是《強制戒毒辦法》還是《禁毒法》，對于戒毒措施執(zhí)行的寬限期均未作出任何限定，雖然《戒毒條例草案》（三審稿）第三十七條第二款規(guī)定，“強制隔離戒毒的期限為二年，自進入強制隔離戒毒所之日起計算。”但何時送所執(zhí)行也沒有加以限定，加之《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》側(cè)重于行政處罰的執(zhí)行，對于與行政處罰截然有別的行政強制措施的執(zhí)行也無明文。需要指出的是，《公安機關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》第五十一條規(guī)定“勞動教養(yǎng)決定自作出決定之日起生效。”第五十三條進一步明確，“呈報單位應(yīng)當(dāng)在《勞動教養(yǎng)決定書》送達被勞動教養(yǎng)人員之日起的一個月內(nèi)，將被勞動教養(yǎng)人員投送指定的勞動教養(yǎng)場所執(zhí)行，并將《勞動教養(yǎng)決定書》、《勞動教養(yǎng)通知書》一并送達勞動教養(yǎng)場所。但是在被勞動教養(yǎng)人員依法申請行政復(fù)議、提起行政訴訟，或者其本人及其家屬、單位申請所外執(zhí)行期間，被勞動教養(yǎng)人員可以暫不投送勞動教養(yǎng)場所。呈報單位應(yīng)當(dāng)在被勞動教養(yǎng)人員投送勞動教養(yǎng)場所執(zhí)行之日起的七日內(nèi)，將勞動教養(yǎng)場所簽收的回執(zhí)送原審批勞動教養(yǎng)的公安機關(guān)。”目前，除《公安部關(guān)于對強制隔離戒毒與勞動教養(yǎng)能否合并執(zhí)行問題的批復(fù)》（公復(fù)字[2009]2號）對于勞教場所內(nèi)同時對勞教人員采取戒毒措施有明確的決定執(zhí)行期限規(guī)定外，實踐中對于未被同時處以勞動教養(yǎng)決定的戒毒措施實施方面，決定機關(guān)具有很大自由裁量權(quán)，執(zhí)法較為隨意；行政拘留與強制隔離戒毒的并行執(zhí)行方面，更是十分混亂，對于同時決定行政拘留而拘留所不具備戒毒治療條件的，往往也是投送司法行政機關(guān)主管的強制隔離戒毒所而非公安機關(guān)管理場所代為執(zhí)行。其三，既然法律沒有明確限制規(guī)定，戒毒措施作為一種具體行政行為，自決定依法作出并送達，即產(chǎn)生公定力、拘束力、執(zhí)行力，就具有對于相對人當(dāng)然的法律效力，因此，認(rèn)可戒毒措施的即時執(zhí)行不僅不違背強制執(zhí)行之本旨，而且恰恰反映了戒毒措施幫助吸毒人員戒除毒癮，教育和挽救吸毒人員的立法初衷，并且，由于《禁毒法》中關(guān)于強制隔離戒毒的規(guī)定屬于特殊的限制人身自由的行政強制措施，屬于規(guī)范行政強制措施的特別法，按照特別法優(yōu)先于一般法適用的原則，也應(yīng)優(yōu)先于《行政訴訟法》以及未來《行政強制法》等法律優(yōu)先適用。
綜上所述，鑒于強制隔離戒毒所執(zhí)行行為的權(quán)力來源于禁毒法的授權(quán)規(guī)定，其實施戒毒措施的行為也系依法實施的行政職權(quán)行為，因而從監(jiān)督對象角度看，即便存在外部監(jiān)督的必要，其監(jiān)督性質(zhì)上也屬于對于行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督范疇。
二、強制隔離戒毒場所檢察監(jiān)督的理論及實證法依據(jù)
《禁毒法》實施以來，在禁毒戰(zhàn)爭中，取得巨大的成就，但同時也反映出不少制度層面的問題。由于國務(wù)院相關(guān)配套規(guī)范遲遲未能出臺，業(yè)務(wù)主管部門大量的批復(fù)、規(guī)定充斥了強制隔離戒毒領(lǐng)域的半壁江山，《禁毒法》第四十一條授權(quán)國務(wù)院立法的強制隔離戒毒場所的設(shè)置、管理體制等事項，在國務(wù)院的漠視之下，實際已由公安部門和司法行政部門擔(dān)當(dāng)，但再授權(quán)立法的固有瑕疵以及現(xiàn)有規(guī)章、規(guī)范性文件本身存在的越權(quán)立法問題和規(guī)章、規(guī)范性之間的矛盾，在以部門利益為主導(dǎo)的立法思路之下，與行政法治的訴求顯得格格不入，更使得以教育、治療為本的戒毒措施由于已經(jīng)演變?yōu)椤岸⻊诮獭倍鴤涫苋藱?quán)組織質(zhì)疑。加快配套立法以求內(nèi)部完善迫在眉睫，而常態(tài)化進行執(zhí)法監(jiān)督特別是創(chuàng)新外部監(jiān)督機制更是勢所必需。
（一）外部監(jiān)督現(xiàn)狀
在部分勞教所整體轉(zhuǎn)變職能或增掛強制隔離戒毒所牌子的大背景下，雖然部分勞教所檢察室實際擔(dān)當(dāng)強制隔離戒毒所的駐所檢察工作，但檢察權(quán)配置方面仍面臨諸多困境。
困境一 法律依據(jù)的欠缺
以某強制隔離戒毒所為例，系勞教所增掛牌子情形，截止目前，2009年三個月時間內(nèi)，入所人員從無到有已達一千一百余人，勞動教養(yǎng)已無一人，派駐勞教所檢察室由于受職責(zé)限制，加之已無勞教活動可言，檢察監(jiān)督方面無從下手。大膽探索之余，雖然勞教所檢察室已經(jīng)實際擔(dān)負對于強制隔離教育、治療活動的監(jiān)督工作，法律依據(jù)的缺失問題以及流程制度方面的不甚明晰，使得法律監(jiān)督的開展困難重重。
而就檢察職能設(shè)置而言，“我國實行人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)下的‘一府兩院’制度，在人民代表大會之下，檢察權(quán)作為一項相對獨立的國家權(quán)力出現(xiàn)，與行政權(quán)、司法權(quán)和軍事權(quán)處于平行地位，從而不同于西方國家把檢察權(quán)附屬于行政權(quán)或者司法權(quán)的政體結(jié)構(gòu)[8]。從檢察權(quán)運行現(xiàn)狀看，目前涉及行政活動的監(jiān)督主要有三種方式，一種是對于行政訴訟的監(jiān)督，一般多以抗訴方式進行且為事后監(jiān)督；另一種方式則是對于行政機關(guān)工作人員執(zhí)法中貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪情形的，依據(jù)行政機關(guān)移送的犯罪線索或相關(guān)主體的舉報線索，進行的監(jiān)督，這主要是刑事司法監(jiān)督，且不涉及對于行政權(quán)力本體的監(jiān)督；還有一種情況則是對勞教決定執(zhí)行的法律監(jiān)督。但這幾種監(jiān)督方式中，第一種方式行使條件嚴(yán)格，對象指向司法活動，而非直接指向行政活動的正當(dāng)性、合法性，對于行政執(zhí)法本身而言其監(jiān)督效果是間接的。第二種方式刑事司法監(jiān)督是當(dāng)前法律監(jiān)督的主要手段，但從現(xiàn)有的規(guī)定如《關(guān)于加強查辦危害土地資源瀆職犯罪工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于在查辦瀆職案件中加強協(xié)調(diào)配合建立案件移送制度的意見》《關(guān)于查處郵電工作人員瀆職案件的暫行規(guī)定》《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《關(guān)于建立案件移送和加強工作協(xié)作配合制度的通知》等規(guī)定看，其監(jiān)督方式對于行政活動本身也是間接的；而就檢察機關(guān)對于行政權(quán)執(zhí)行的直接監(jiān)督方面，勞教所檢察則是檢察機關(guān)直接進行行政行為監(jiān)督的典型范例，但問題在于，《人民檢察院組織法》第五條第五款規(guī)定，“檢察機關(guān)有權(quán)對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督。”被認(rèn)為是檢察機關(guān)享有勞動教養(yǎng)法律監(jiān)督權(quán)法律依據(jù)。而高檢院也頒發(fā)了《人民檢察院勞教檢察辦法》，《公安機關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》第六十八條也明確要求，“公安機關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件的工作，接受人民檢察院的法律監(jiān)督、行政監(jiān)察機關(guān)的行政監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督。”但且不論《公安機關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》規(guī)范內(nèi)容并不涉及勞動教養(yǎng)的執(zhí)行活動；而從已失效的《勞動改造條例》對于勞動改造的規(guī)定看，勞動改造與勞動教養(yǎng)也存在差異，因此對勞動改造機關(guān)的活動進行監(jiān)督與對勞動教養(yǎng)活動的監(jiān)督也截然有別，換言之，檢察機關(guān)對勞教活動這種行政權(quán)執(zhí)行活動進行過程監(jiān)督在實在法層面仍然是不無探討余地的。事實上，縱觀我國法律，并不存在對于行政權(quán)進行檢察監(jiān)督的法律規(guī)定，對于行政決定的執(zhí)行進行檢查監(jiān)督的規(guī)定更是闕如。就戒毒措施執(zhí)行而言，由于強制隔離戒毒人員既不非犯罪伏法人員，也非勞教人員（按公安部批復(fù)并處勞教并同時執(zhí)行的除外），而是接受行政強制治療措施的行政相對人。至于戒毒治療活動，既非刑罰的執(zhí)行，也非勞動教養(yǎng)的執(zhí)行，而是法律法規(guī)授權(quán)組織依法進行公共行政管理，執(zhí)行行政行為的活動。而從《人民檢察院組織法》檢察機關(guān)職能的原則性規(guī)定看，對于這種行政執(zhí)法活動的監(jiān)督顯然是欠缺法律依據(jù)的。而立足對于條文本身的反面解釋以及全文體系解釋，也不難得知檢察機關(guān)對行政活動本身并無監(jiān)督權(quán)利。司法實踐中，從最高人民法院關(guān)于檢察院抗訴的一系列批復(fù)來看，對于檢察監(jiān)督應(yīng)有所限定也反映出司法共識。值得一提的是，1954年的檢察機關(guān)組織法曾規(guī)定，授權(quán)檢察機關(guān)對行政機關(guān)的決議、命令和措施是夠合法，行政機關(guān)工作人員是否遵守法律，行使檢察權(quán)。但1979年頒布的檢察機關(guān)組織法刪去了這一內(nèi)容。而1954 年憲法也曾規(guī)定，“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。地方各級人民檢察院和專門檢察院依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)。”
即便在強制隔離戒毒的實施過程中，貪污、瀆職行為而進行的司法監(jiān)督，也屬于刑事司法監(jiān)督，監(jiān)督方式也僅限于偵查、公訴等監(jiān)督方式，而不涉及日常工作方式、活動的監(jiān)督。更不用說，由于職務(wù)行為由于逾越行政權(quán)執(zhí)行的邊界，觸犯了刑事法律，檢察機關(guān)立案查處也屬于刑事訴訟活動的范疇，其監(jiān)督也屬于刑事司法監(jiān)督，而非行政執(zhí)法監(jiān)督。
困境二 監(jiān)督方式的不甚明確
監(jiān)督權(quán)行使法律依據(jù)的欠缺，使得監(jiān)督內(nèi)容及監(jiān)督方式付之闕如也就不足為奇。實踐中，部分駐所檢察室對于強制隔離戒毒，若與勞動教養(yǎng)一并執(zhí)行的，一般只能依托勞動教養(yǎng)檢察辦法間接進行監(jiān)督，但對于勞教所整體轉(zhuǎn)制的或無勞教人員勞教所掛強制隔離戒毒所的監(jiān)督則無法監(jiān)督，無從監(jiān)督，即便斗膽監(jiān)督，其監(jiān)督模式也是無序的，經(jīng)常會碰到監(jiān)督什么、如何監(jiān)督、怎樣監(jiān)督的困惑。實施方面，不僅面臨與強制隔離戒毒所方方面面的協(xié)調(diào)，監(jiān)督效果因被監(jiān)督者配合程度之不同而有所，即便監(jiān)督，效果也不甚明顯。至于監(jiān)督范圍方面，入所、出所檢察、所外就醫(yī)、變更執(zhí)行措施的內(nèi)容、方法，教育、治療活動的監(jiān)督內(nèi)容、方法等等都是摸著石頭過河。
無賴之余，只能沿用勞教檢察方法進行戒毒措施的實施監(jiān)督，但勞教與戒毒措施畢竟性質(zhì)有異，方式上戒毒措施也更注重治療與教育，適用勞教檢察方法進行監(jiān)督其合法性存疑，且不免受二勞教的詬病；另則，對司法行政機關(guān)主管的強制隔離戒毒所管理，勞動教養(yǎng)管理局已先后出臺了一系列規(guī)范性文件，但多數(shù)尚在試行階段，個中爭議且較多，且不論集運動員、裁判員一身的弊病，引用勞教檢察方式進行監(jiān)督，難免使監(jiān)督流于形式，效果大打折扣。
（二）檢察監(jiān)督的理論及實證法依據(jù)
法治框架下，有限政府是法治實現(xiàn)的基本保障，但他同時要求政府的權(quán)力應(yīng)該嚴(yán)格地受到法律的限制，要求政府的行為不得違背法治所認(rèn)可的價值前提，即法治下的政府又必須是有限政府。而有限政府的核心問題即權(quán)力均衡問題。恰如博登海默所言，“對權(quán)力統(tǒng)治在構(gòu)建社會和社會運作方面的特征所做的考察表明，在權(quán)力未受到控制時，可以將他比作自由流動、高漲的能量，而且結(jié)果往往具有破壞性。權(quán)力的形式常常以無情的和不可忍受的壓制為標(biāo)志，在權(quán)力統(tǒng)治不受制約的地方，他極易造成緊張、磨擦和突變。這在權(quán)力可以通行無阻的社會制度中，發(fā)展趨勢往往是社會上的權(quán)勢者壓迫或剝削弱勢者”[9]。問題在于 “毫無疑問，假若把權(quán)力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們也會像任何其他人一樣，運用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會利益。”[10]
從強制隔離戒毒措施執(zhí)行的特征來說，它是實現(xiàn)行政決定的手段，是行政權(quán)的延伸。雖然在公共行政事務(wù)管理中，它發(fā)揮著重要作用，但“每個有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極至，這是一條萬股不易的經(jīng)驗”，其自身又存在擴張性、易腐性。一旦公權(quán)力異化，公民私權(quán)的合理訴求不免受到威脅。
可見，限制行政機關(guān)在強制隔離戒毒中的執(zhí)行權(quán)限，加強對執(zhí)行行為的外部監(jiān)督，才是保障強制隔離戒毒執(zhí)行活動合法、合理、合目的的必由之路。而檢察機關(guān)履行監(jiān)督無疑具有得天獨厚的制度優(yōu)勢。
《憲法》第三十七條規(guī)定，“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”第一百二十九條規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。”雖然，作為國家根本大法，憲法具有綱領(lǐng)性、原則性強的特性，而限于篇幅也不可能對檢查機關(guān)職權(quán)具體加以列舉，但檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的定位和監(jiān)督范圍方面的未作限制，對于行政決定實施進行監(jiān)督，自然是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有文義，因為從法律解釋的角度看，“一個詞語的外延總是由其內(nèi)涵決定的。對法律的限縮解釋自然不能違背一個詞匯或條文的內(nèi)涵，這應(yīng)是限縮解釋的一個原則。”[11]通過限制解釋途徑加以限制既無實在法依據(jù)也沒有必要，而逾越法律條文本有含義進行目的性限縮更沒有適用余地，因為立法者并非出于疏忽而使該法條之涵蓋范圍得以擴大。對包含強制隔離戒毒措施執(zhí)行條文在內(nèi)的禁毒法的執(zhí)行進行法律監(jiān)督，也屬于憲法第一百二十九條之應(yīng)有之意。而從目的解釋及體系解釋層面看，更是說明了對于行政行為的合法性進行法律監(jiān)督也屬于檢察權(quán)范疇。這一點，在《行政訴訟法》第六十四條中已有所應(yīng)證，“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”
雖然《人民檢察院組織法》《檢察官法》沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)對于行政行為執(zhí)行的監(jiān)督，雖然其對于檢察職權(quán)的規(guī)定屬于例示性規(guī)定，但卻指出了按照合憲解釋規(guī)則并參照原則性規(guī)定全面判斷審視檢察職權(quán)內(nèi)涵的必要性，實際上，而對于檢察權(quán)的內(nèi)涵與外延的厘定一直處于發(fā)展變化過程之中，雖然高檢院沒有就強制隔離場所的派駐檢察出具指導(dǎo)意見，但對于戒毒措施執(zhí)行活動中存在的相關(guān)違法行為，檢察機關(guān)仍然具有行使檢察權(quán)進行法律監(jiān)督的余地。這在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》和監(jiān)督對象的規(guī)范性文件中都得到確認(rèn)。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第一條對于檢察建議的定義中已經(jīng)明確將“促進社會管理、服務(wù)”作為檢察機關(guān)的重要任務(wù)。至于檢查建議的啟動講，只要符合第四條“提出檢察建議應(yīng)當(dāng)有事實依據(jù)，并且符合法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體明確，切實可行”的要求，就可以依法發(fā)出，而無需發(fā)案單位的行為已經(jīng)經(jīng)過司法機關(guān)、上級主管單位或發(fā)案單位自行確認(rèn)違法。換言之，檢察機關(guān)可以對行為本身的違法與否自行判斷，而不一定以相關(guān)行為被確認(rèn)違法為啟動檢察建議的前提條件。而從檢察建議的實施對象看，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第五條規(guī)定，“人民檢察院在檢察工作中發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，可以提出檢察建議：（一）預(yù)防違法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落實，存在犯罪隱患的；（二）行業(yè)主管部門或者主管機關(guān)需要加強或改進本行業(yè)或者部門的管理監(jiān)督工作的；（三）民間糾紛問題突出，矛盾可能激化導(dǎo)致惡性案件或者群體性事件，需要加強調(diào)解疏導(dǎo)工作的；（四）在辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)應(yīng)對有關(guān)人員或行為予以表彰或者給予處分、行政處罰的；（五）人民法院、公安機關(guān)、刑罰執(zhí)行機關(guān)和勞動教養(yǎng)機關(guān)在執(zhí)法過程中存在苗頭性、傾向性的不規(guī)范問題，需要改進的；（六）其他需要提出檢察建議的。”檢察建議的適用范圍非常廣泛，行政管理活動領(lǐng)域內(nèi)的違法情況亦無例外。《強制隔離戒毒人員管理工作辦法（試行）》第四十三條也認(rèn)可了強戒人員死亡處理活動的檢察監(jiān)督，“強制隔離戒毒人員在強制隔離戒毒所內(nèi)死亡的，憑醫(yī)院出具的死亡證明，經(jīng)檢察機關(guān)檢驗后，通知死者親屬、所在單位和戶籍所在地公安機關(guān)。親屬對死亡提出異議要求司法鑒定的，由強制隔離戒毒所組織鑒定，鑒定費用由親屬承擔(dān)”。《戒毒條例》（草案）第五十條（戒毒人員死亡的處理）進一步肯定了這一點，“強制隔離戒毒人員在強制隔離戒毒期間死亡的，公安機關(guān)、司法行政部門應(yīng)當(dāng)組織法醫(yī)或者聘請醫(yī)生作出死亡鑒定，經(jīng)同級人民檢察院檢驗后，填寫死亡通知書，通知死者家屬、所在單位和戶籍所在地公安派出所；家屬不予認(rèn)領(lǐng)的尸體，由公安機關(guān)、司法行政部門予以火化。”
事實上，檢察機關(guān)也具有非常明顯的優(yōu)勢。其一，檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督，能夠彌補審判監(jiān)督被動性之不足 。而且由于檢察監(jiān)督權(quán)不具備終局決定的功能，即能起到制止違法、預(yù)防違法，節(jié)約社會成本，而且不易產(chǎn)生權(quán)力濫用并對相關(guān)主體的權(quán)力、權(quán)利造成不可逆轉(zhuǎn)的終局影響；其二，檢察監(jiān)督的外部性，能克服執(zhí)行救濟手段單一的弊端，并能保證對強制隔離措施執(zhí)行監(jiān)督的常態(tài)化和連續(xù)性。“目前，對限制或者剝奪人身自由的行政處罰和行政強制措施，當(dāng)事人可以向行政機關(guān)提起行政復(fù)議，也可以向人民法院提起行政訴訟，但是這兩種救濟渠道都有一定的局限性：行政復(fù)議是行政機關(guān)系統(tǒng)的一種內(nèi)部監(jiān)督，復(fù)議機關(guān)與被申請人具有行政隸屬關(guān)系，其中立性與公正性容易受到質(zhì)疑，且“復(fù)議不停止執(zhí)行”；行政訴訟周期較長，當(dāng)事人花費的時間、金錢、精力等訴訟成本較高，行政訴訟一般遵循“訴訟不停止執(zhí)行”的原則，法院從立案到作出生效判決之間的時間較長，可能法院的判決生效后針對當(dāng)事人的行政處罰和行政強制措施已經(jīng)執(zhí)行完畢了。在這種情況下，如果沒有一種有效的專門法律監(jiān)督，就無法保護當(dāng)事人的合法權(quán)利。而由于檢察監(jiān)督是外部監(jiān)督，具有中立性、即時性和權(quán)威性等特點，它能夠兼顧公正與效率，能夠取得較好的監(jiān)督實效，且能夠為當(dāng)事人接納。”[12]
三、禁毒法語境下的強制隔離戒毒所檢察監(jiān)督創(chuàng)新方式
筆者以為，賦予檢察機關(guān)對于強制隔離戒毒措施執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)力，即能彌補內(nèi)部完善的短板，又能延伸監(jiān)管的廣度和深度，是較為可行的監(jiān)督方式，但檢察機關(guān)并非萬能，檢察權(quán)的無限擴張只會造成另一個極端，所以在對強制隔離戒毒措施執(zhí)行配置檢察權(quán)之時，一方面，應(yīng)該尊重檢察權(quán)構(gòu)造的基本原則，因為“在具有基本司法構(gòu)造統(tǒng)一性基礎(chǔ)上建立起來的檢察制度，在具有一類共同的職能、組織和活動特征的同時，遵循著不同的發(fā)展特點，堅持著不同的法治理念。這些差異性是我們推進檢察制度改革的過程中應(yīng)當(dāng)注意的。”[13]并且“法律賦予檢察機關(guān)哪些職權(quán)，在各國的法律制度中既有某些共同的因素，也又某些不同的因素”“檢察權(quán)內(nèi)容上的區(qū)別，至少是由以下三個因素決定的：第一，檢察機關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)……；第二，法制傳統(tǒng)……；第三，本國的實際情況。因此，我們在研究中國檢察權(quán)的構(gòu)造時，也應(yīng)當(dāng)充分考慮中國檢察機關(guān)的性質(zhì)定位、中國法律文化的傳統(tǒng)和中國的國情。”[14]另一方面，應(yīng)該嚴(yán)格貫徹限權(quán)的思想，有所為有所不為，力求權(quán)力限制與私權(quán)保護之間、行政權(quán)與司法權(quán)之間、內(nèi)部完善與外部監(jiān)督之間的無縫結(jié)合，以達到檢察權(quán)配置的初衷。值此《戒毒條例》起草如火如荼之際，為深入打好禁毒戰(zhàn)役這場人民戰(zhàn)役，筆者建議，應(yīng)著力從以下方面健全、完善強制隔離戒毒所的檢察權(quán)配置。
其一，加強立法，制度層面保證強制隔離戒毒所檢察監(jiān)督的系統(tǒng)化、法制化、常態(tài)化。
目前，我國檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的內(nèi)容包括偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督以及刑罰執(zhí)行監(jiān)督，權(quán)力作用方式上體現(xiàn)了國家權(quán)力之間干預(yù)與制約關(guān)系。其區(qū)別于黨、政機構(gòu)體系中的紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察，也區(qū)別于刑事訴訟活動中的檢察職權(quán)；雖然目前檢查監(jiān)督的領(lǐng)域更多的為刑事訴訟以及刑罰的執(zhí)行活動，但“監(jiān)督所應(yīng)具有的權(quán)威不僅僅來自權(quán)力的等級結(jié)構(gòu)，而且來自不同權(quán)力自身的合理性與合法性。”[15]筆者非常贊同這樣一種認(rèn)識，“我國的人民代表大會制度決定了在人大權(quán)力之下行政權(quán)、司法權(quán)和檢察權(quán)這三權(quán)也應(yīng)該是平等制衡的關(guān)系，人民檢察院除了可以對法院進行監(jiān)督以外，還可以對行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督。由于行政權(quán)的范圍很廣，涉及到社會的方方面面，由檢察機關(guān)對所有的行政行為進行監(jiān)督也是不現(xiàn)實的，因此除了通過對行政機關(guān)工作人員嚴(yán)重違法構(gòu)成職務(wù)犯罪的行為進行偵查行使監(jiān)督權(quán)以外，法律應(yīng)該有選擇地設(shè)定檢察機關(guān)對具體行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督的范圍。我國現(xiàn)行法律規(guī)定了檢察院對行政機關(guān)刑罰執(zhí)行和勞教活動的監(jiān)督權(quán)，筆者認(rèn)為，在將來的法律制度建構(gòu)中，還應(yīng)該適當(dāng)擴大檢察院對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督范圍，建議在修改人民檢察院組織法時規(guī)定：重要的限制或者剝奪人身自由的行政處罰和行政強制措施，接受人民檢察院的監(jiān)督。”[16]
因此，一方面，檢察機關(guān)自身要要加強與決定作出機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)的業(yè)務(wù)交流，積極探索監(jiān)督機制前移、監(jiān)督效果評價長效機制，創(chuàng)新監(jiān)督方式，做到敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，集思廣益，同時積極建言獻策，結(jié)合實踐積極提出有針對性的立法建議，依法參與《戒毒條例》等配套法律法規(guī)中共同性條文的起草、論證、完善工作，爭取在立法原則、立法內(nèi)容層面，將進步的善法觀念、平衡觀念、效益觀念等立法觀念和完善的條文結(jié)構(gòu)確定下來。以行動保證立法本身代表先進生產(chǎn)力的發(fā)展方向，代表先進文化進步的方向，代表人民根本的利益趨向，既做到憲法的最高權(quán)威與法制統(tǒng)一之間的平衡協(xié)調(diào)；又要貫徹“多數(shù)決”以使立法接近民意，“尊重少數(shù)”以避免立法領(lǐng)域的多數(shù)專制；更要提倡注重經(jīng)驗和理性，減少立法過程中的主觀臆測和長官意志，重視由本土資源或地方知識描繪的立法背景。另一方面，權(quán)力機關(guān)也要加快行政強制法、禁毒配套立法進度，并清理、修訂現(xiàn)有組織機構(gòu)法、禁毒法律法規(guī)以及規(guī)章，將比較成熟的經(jīng)驗和做法，引入組織機構(gòu)法中，立法層面確認(rèn)檢察機關(guān)對于部分行政違法行為的檢察建議權(quán)、獨立調(diào)查權(quán)，積極探索檢察權(quán)配置與行政權(quán)配置的協(xié)調(diào)、平衡，確認(rèn)外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的并存機制，并做好《人民檢察院組織法》第五條的修訂論證工作，在法律層面賦予限制人身自由行政強制措施的檢察監(jiān)督權(quán)能。并在既有的檢查建議權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予檢察機關(guān)獨立行使調(diào)查權(quán)的職權(quán)，既要防止杜絕打著法律監(jiān)督旗號濫用檢察權(quán)的現(xiàn)象，更要防止以缺少法律依據(jù)為由不去作為，躺在權(quán)利之上睡覺的情況；同時，要嚴(yán)格按照《立法法》的規(guī)定審視現(xiàn)有強制隔離戒毒法律法規(guī)的主體制定權(quán)、制定程序、立法范圍，將主管行政單位的立法、行政活動真正納入到，避免《立法法》第71條第2款“部門規(guī)章制定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項”成為空文。減少立法之間的位階沖突，立法之間的內(nèi)容矛盾。
其二，健全程序法制，出臺強制隔離戒毒場所檢察權(quán)配置及流程管理方面的司法解釋。
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