[ 尹振國 ]——(2009-12-1) / 已閱20421次
美國次貸危機(jī)對(duì)我國金融監(jiān)管立法的啟示
尹振國
美國次貸危機(jī)又稱次級(jí)房貸危機(jī)，它是一場發(fā)生在美國，因次級(jí)抵押貸款機(jī)構(gòu)破產(chǎn)、投資基金被迫關(guān)閉、股市急劇動(dòng)蕩引發(fā)的風(fēng)暴。這一風(fēng)暴迅速席卷全球，演變成全球性的金融危機(jī)。分析美國次貸危機(jī)發(fā)生的原因，我們可以發(fā)現(xiàn)，美國次貸市場法律制度上存在著許多缺陷，如金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一性、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的傾向性、結(jié)構(gòu)性信貸工具的不透明性、資本市場信息披露的不完整性等問題。此此金融危機(jī)必將引起全球金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重現(xiàn)審視：以前的法律制度的缺陷在哪里？怎樣處理金融安全和效率兩者的關(guān)系？
一、美國次貸危機(jī)發(fā)生的背景
所謂的次貸，即次級(jí)抵押貸款（Sub-prime Mortgage）,指貸款機(jī)構(gòu)（主要是銀行）向信用記錄較差的客戶發(fā)放的貸款。在本次危機(jī)中，特指次級(jí)房屋抵押貸款。在美國的信用體系下，無信用記錄的或者信用記錄較差的客戶一般很難從正常的渠道貸款，他們只能從次級(jí)貸款市場尋求貸款。前幾年，美國樓市火熱的時(shí)候，很多銀行或按揭公司為擴(kuò)張業(yè)務(wù)，獲得更高的報(bào)酬，紛紛介入房貸業(yè)務(wù)[1] 由于該種貸款的信用級(jí)別的要求低于普通優(yōu)惠貸款，其利息比較高，因此其內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)也就相應(yīng)高于普通貸款。
上世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條不僅使美國的經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，而且也是許多低收入人群無家可歸，于是“讓每一個(gè)家庭都能在適宜的環(huán)境中擁有一個(gè)家”，稱為美國住房政策的基本目標(biāo)，并寫進(jìn)了1949年通過的《住房法案》的序言中[2] 在此后的半個(gè)多世紀(jì)里，美國聯(lián)邦和州政府不僅通過公共住房信貸、稅收減免等政策鼓勵(lì)人們購房，通過公共住房、住房券等政策讓中低收入人群能夠租得起房子，甚至還通過合作建房和公有住房等途徑來解決國民的住房問題。[3] 在進(jìn)入21世紀(jì)以后，美國政府調(diào)整了住房政策，由以往的售、租、合作和共有住房等多種措施并舉轉(zhuǎn)向以售為主。這一時(shí)期，美國的住宅商品化的程度很高，私人擁有住宅約占98.5%。
自美國的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的泡沫破滅和“9.11”事件后，為刺激經(jīng)濟(jì)增長，防止經(jīng)濟(jì)衰退，美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)不斷地降息，使聯(lián)邦的基金利率降到了1%，同時(shí)鼓勵(lì)中低收入者買房。這一措施極大地刺激了美國的國內(nèi)消費(fèi)特別是房地產(chǎn)消費(fèi)。中低收入者買房的主要方式是通過銀行貸款。但是一般的信貸機(jī)構(gòu)不愿意為中低收入者提供貸款保險(xiǎn)，因?yàn)樗麄兊膬敻赌芰τ邢蓿J款風(fēng)險(xiǎn)大。這時(shí)，政府出面為中低收入者提供貸款保險(xiǎn)，一方面降低了銀行的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也讓更多的中低收入者買得起房。購房的中低收入者在享受貸款保險(xiǎn)的同時(shí)，還可以獲得稅收抵扣、利息優(yōu)惠等優(yōu)惠政策。
從2001年起到2004年，美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)一直在降息，從6.5%下降到1%，而利率降到了40年來的最低點(diǎn)，加上優(yōu)惠的住房政策，美國人的購房熱情不斷升溫，這也迎合了美國的住房政策。這一時(shí)期，美國的房價(jià)不斷上漲，由此催生了次級(jí)貸款市場的繁榮，金融機(jī)構(gòu)盡量降低貸款標(biāo)準(zhǔn)，降低借貸者初期償債負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)零首付的現(xiàn)象。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也放松了監(jiān)管。截止2006年，美國次級(jí)抵押貸款余額為6000億美元，占房貸的21%。一般來說，如果房價(jià)上漲貸款人可以用不斷升值的房屋作抵押，進(jìn)行再融資或者賣掉房屋償還次級(jí)貸款。但是，如果利率不斷上漲、房價(jià)下跌，則中低收入者不能償還房貸，由此引發(fā)次貸危機(jī)。
2004年6月至2006年6月，由于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，通貨膨脹的跡象顯現(xiàn)，美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)連續(xù)17次加息。同時(shí)，美國的房地產(chǎn)市場開始衰退，房價(jià)下降。在利息上升和房價(jià)下跌的雙重打擊下，人們期望用貸款買來的房子再融資以支付原來的貸款也變得不可能了，于是貸款違約率不斷上升，最終引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。由于美國的房屋按揭貸款大多通過證券化后向市場發(fā)行，次貸違約風(fēng)險(xiǎn)迅速向外釋放并向外傳導(dǎo)，終于引發(fā)了全球性的金融危機(jī)。
二、美國金融監(jiān)管方面的缺陷
美國次貸危機(jī)的發(fā)生過程顯示，“金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的來源已經(jīng)發(fā)生了變化，規(guī)模巨大但缺乏監(jiān)管的金融衍生產(chǎn)品和結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品，以及與這些產(chǎn)品相關(guān)卻基本上不受監(jiān)管的特殊目的實(shí)體、投資銀行、對(duì)沖基金等金融機(jī)構(gòu)，都可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。而為金融市場有效運(yùn)行而設(shè)計(jì)的監(jiān)管、機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理模式、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、產(chǎn)品評(píng)級(jí)等金融制度，存在嚴(yán)重缺陷。”[4] 具體而言，美國金融監(jiān)管方面的漏洞和缺陷有：
（一）監(jiān)管體系分散、政出多門
美國作為一個(gè)聯(lián)邦制國家，有著分權(quán)制衡的歷史傳統(tǒng)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是如此：商業(yè)銀行的監(jiān)管權(quán)分散在聯(lián)邦政府和各州政府手中，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行監(jiān)管成員銀行、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)局監(jiān)管非聯(lián)儲(chǔ)成員，各州的銀行局負(fù)責(zé)監(jiān)管州立銀行；在美國住房融資體系中舉足輕重的房利美和房地美由聯(lián)邦融資局監(jiān)督，專司房貸的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)由儲(chǔ)貸監(jiān)管局監(jiān)管。[4]這容易導(dǎo)致監(jiān)管盲點(diǎn)、協(xié)調(diào)困難與監(jiān)管套利，一些新型放貸機(jī)構(gòu)和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)基本上沒有法律監(jiān)管。
（二）法律監(jiān)管的放松孕育了次貸危機(jī)
20世紀(jì)80年代以來，在自由市場經(jīng)濟(jì)政策的影響下，美國興起了一場以“放松監(jiān)管”為標(biāo)志的金融監(jiān)管法治改革。
1980年美國國會(huì)通過《存款機(jī)構(gòu)放松監(jiān)管和貨幣控制法》，該法取消了抵押貸款的利率上限，容許房貸機(jī)構(gòu)以高利息、高費(fèi)率向低收入者放貸，以補(bǔ)償放貸機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)。1982年美國國會(huì)通過《可選擇抵押交易平價(jià)法》，規(guī)定放貸機(jī)構(gòu)可采用浮動(dòng)利率放貸和氣球式支付。1986年美國國會(huì)通過《稅改法》，該法案為資產(chǎn)支持證券提供了合理的稅收結(jié)構(gòu)體系。1999年，美國國會(huì)頒布《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，徹底打破了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的格局。2000年美國國會(huì)通過《商品期貨現(xiàn)代化法》，徹底廢除了對(duì)包括信用違約掉期在內(nèi)的金融衍生產(chǎn)品的規(guī)制與監(jiān)管。
（三）次貸評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)難以保持中立性
長期以來，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)以其中立的立場對(duì)金融產(chǎn)品做出客觀的評(píng)級(jí)結(jié)果，其結(jié)果被廣大的投資者所接受并作為投資決策的主要依據(jù)。但是，這次美國次貸危機(jī)發(fā)生后，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的公信力受到了廣泛的質(zhì)疑。因?yàn)樾庞迷u(píng)級(jí)服務(wù)是有償服務(wù)，而評(píng)級(jí)的費(fèi)用不是有投資者支付，而是有被評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)即債券的發(fā)行者支付。一方面，為吸引更多的客戶，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)很可能會(huì)給其評(píng)較高等級(jí)的信用評(píng)級(jí)，從而誤導(dǎo)投資者，造成投資者的損失；另一方面，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)于債券發(fā)行者所提供的資料并沒有進(jìn)行嚴(yán)格的審核并發(fā)現(xiàn)其中的問題。事實(shí)上，在這次危機(jī)之前，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)涉嫌將與傳統(tǒng)AAA級(jí)債券不同的新式及復(fù)雜性投資產(chǎn)品評(píng)價(jià)為AAA級(jí)，以此賺取投資銀行的費(fèi)用。著名投資銀行美林的分析員在五天之內(nèi)將全美最大房屋按揭公司美國國家金融服務(wù)公司的評(píng)級(jí)，由“買入”降至“沽出”，在市場對(duì)美國次貸危機(jī)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)難以估計(jì)的情況下，美林分析員突然改口，導(dǎo)致沒有股市隨之出現(xiàn)暴跌。
（四）貸款機(jī)構(gòu)放松信貸標(biāo)準(zhǔn)
美國的房屋貸款機(jī)構(gòu)對(duì)此次次貸危機(jī)的產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)承擔(dān)重大的責(zé)任，正是他們?cè)诎l(fā)放貸款的過程中以及在向投資者發(fā)行債券過程中實(shí)施了一些違規(guī)甚至違法的操作行為，直接導(dǎo)致危機(jī)的形成。在房貸過程中，房貸機(jī)構(gòu)放松了信貸條件，甚至推出“零首付”、“零文件”等貸款擴(kuò)張，不查收入、不查資產(chǎn)、貸款人可以在沒有資金的情況下購房，僅需聲明其收入情況，無需提供收入證明。一些貸款公司甚至編造虛假信息使不合格的貸款人的借款申請(qǐng)獲得通過。這使得大量低信用的人獲得了大量的貸款，形成了巨大的信貸風(fēng)險(xiǎn)。
（五）信息披露不充分，甚至是虛假披露
在激激烈的市場競爭中，為了盡可能地多發(fā)貸款賺取利息，貸款機(jī)構(gòu)往往有意不向借貸人真實(shí)、充分地披露有關(guān)次級(jí)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，有的甚至使用欺詐手段誘導(dǎo)貸款申請(qǐng)人借款。為了吸引客戶，許多銀行甚至推出“零文件”貸款方式，即申請(qǐng)人僅需申報(bào)其收入情況無需證明也能獲得貸款，這導(dǎo)致許多信用十分低的人獲得了貸款。
三、美國次貸危機(jī)對(duì)我國金融監(jiān)管立法的啟示
雖然由于我國相對(duì)封閉的金融體制，我國國的金融市場并未受到太大的沖擊 但是我國目前相似的樓市背景、利率環(huán)境，同樣醞釀著極大的房貸風(fēng)險(xiǎn)，如果不引起足夠的重視，中國金融體系難保不發(fā)生類似的危機(jī)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，經(jīng)濟(jì)金融化是必然的趨勢(shì)，但是金融領(lǐng)域之中所蘊(yùn)含的巨大風(fēng)險(xiǎn)性、脆弱性、相關(guān)性值得我們高度重視。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，就越需要嚴(yán)格的監(jiān)管。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，除了利用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)金融進(jìn)行調(diào)節(jié)外，借助法律手段也是十分重要的。鑒于美國的次貸危機(jī)的教訓(xùn)，我們?cè)谠O(shè)計(jì)金融法律監(jiān)管制度時(shí)，要注意以下幾點(diǎn)：
(一)綜合經(jīng)營，統(tǒng)一監(jiān)管
我們目前金融監(jiān)管權(quán)的主體是“一行三會(huì)”，即人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)。根據(jù)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管模式可分為分業(yè)監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管、傘式監(jiān)管等多種類型。我國目前總體上處于分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管狀態(tài)。分業(yè)經(jīng)營總體上有利于金融的穩(wěn)健運(yùn)行，針對(duì)不同的經(jīng)營領(lǐng)域?qū)嵭邢鄳?yīng)監(jiān)管，有利于維護(hù)市場的公平競爭，但分業(yè)經(jīng)營也可能限制業(yè)務(wù)范圍，削弱金融機(jī)構(gòu)的競爭力。分業(yè)監(jiān)管有利于分工監(jiān)管，適應(yīng)現(xiàn)行的金融機(jī)構(gòu)模式，但會(huì)出現(xiàn)政出多門、難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題。從長遠(yuǎn)的角度考慮，我國可以借鑒英國2000年通過的《金融服務(wù)與市場法》FSA的模式，成立獨(dú)立的國家監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌所有的金融監(jiān)管，取消銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位；此外，另設(shè)協(xié)調(diào)部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。統(tǒng)一監(jiān)管模式把原來的各監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合在一起，達(dá)到協(xié)同效力，提高監(jiān)管效率，避免監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空。[5]
（二）完善金融創(chuàng)新的相關(guān)法律，彌補(bǔ)市場監(jiān)管的不足
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