[ 呂春野 ]——(2009-12-1) / 已閱13458次
試析互聯網時代下的公眾參與和政府信息公開
呂春野
【摘要】：隨著5月1日《政府信息公開條例》的正式實施，中國現實中方興未艾的公眾參與實踐或許會藉此獲得強有力的制度性支撐，同時，一個必須正視的事實是，當今世界的信息化與網絡化程度不斷提高。在互聯網時代背景下，對“互聯網—政府信息公開—公眾參與” 三者之間的關系進行一番嘗試性解讀，或許會有特殊的意義。
【關鍵詞】：政府信息公開 公眾參與 互聯網
一、引言
在一個以經濟的市場化、政治的民主法治化、文化的多元化為時代標簽以及整個世界日益信息化與全球化的現代社會里，政府信息公開已成為信息化時代與互聯網時代背景下民主與法治建設的重要內容。建構并不斷發展完善政府信息公開法律制度及相關配套制度是法治先進國家的重要標志，亦是法治后進國家需不斷努力前進的方向。在世界范圍內，政府信息公開法律制度蔚然興起以及國內民主法治進程不斷推進的背景下，2007年，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《公開條例》）頒布，并于2008年5月1日開始正式
實施。
公眾參與在中國早已不再是一個陌生的新鮮事物，無論是在國家立法層面還是在行政機關的行政活動層面都已有大量的公眾參與實踐，公眾參與在中國的民主化道路上儼然已成為一道亮麗的風景線。然而不無尷尬的是，中國式公眾參與的軟肋與深層次的硬傷—公眾參與的虛置與形式化—依然在隱隱作痛，刺傷著每個堅守民主信仰并實踐參與行動的現代公民。政府信息公開法律制度作為支撐與保障公眾參與有效性的基礎性制度，[1]其可預期的制度價值正承載著無數民主斗士與一般公民的無限希冀和期待。互聯網是21世紀的時代標志，網絡作為政府信息的新型載體與依托，給政府的信息公開提供了更加多元化與便利化的公開方式選擇，開辟了公眾參與的新路徑，同時也給中國的公眾參與民主實踐帶來了新鮮的氣息。本文嘗試著以政府信息公開為分析基點與媒介，對有關《公開條例》實施前的公眾參與圖景，互聯網與政府信息公開、政府信息公開與公眾參與以及互聯網與公眾參與等方面作一點初步、膚淺的分析與梳理，以期在互聯網時代背景下對“互聯網—政府信息公開—公眾參與”三者之間的關系進行一番嘗試性解讀。
二、公眾參與在中國—《公開條例》實施前的公眾參與圖景
改革開放初期，在傳統計劃經濟體制的慣性思維下，中國未曾擺脫“威權行政”桎梏的束縛，國家的觸角延伸至社會和個人生活的方方面面，公民更多的是作為國家活動的對象或客體而存在，由于公民法律意義上主體地位與獨立利益的缺失，普遍、有效的公眾參與在中國幾乎沒有生存和發展的空間。隨著20世紀90年代國家經濟政策與制度理念的變革、國民經濟的不斷發展以及民主化進程的加速，中國社會結構開始經歷深刻且意義深遠的“社會主體結構由一元化—多元化”[2]“社會關系結構由身份社會—契約社會”[3]的變遷，開始摒棄傳統的單方性行政管理的做法，鼓勵、倡導個人和組織積極參與國家的立法、行政等活動，“協商行政”、“民主治理”的現代治國理念開始在萌芽、扎根。
1996年的《行政處罰法》[4]和2003年的《行政許可法》、1997年的《價格法》、2000年的《立法法》和2001年國務院制定的《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》，以及1989年的《城市居民委員會組織法》和1998年的《村民委員會組織法》都在不同的制度層面上彰顯著公眾參與精神。這些法律以及其他有關公眾參與的法律規范共同構成了中國有關公眾參與的整體性制度框架。[5]在這些公眾參與法律制度的指引與推動下，公眾參與的民主實踐在中國蓬勃興起。
一個尷尬的事實是，至少在行政機關看來，公眾參與意味著會增加財政開支，損及行政效率，于是行政機關總是千方百計地推脫公眾參與，尤其對那些官僚主義思想濃重以及習慣于“暗箱操作”的官員來說，公眾參與更是意味著一束陽光，會將他們在黑暗中秘密進行的不法勾當暴露殆盡。因此，如果相應法律規范沒有明確規定公眾參與，他們會對公眾提出的有關參與申請，以沒有明確法律依據為由百般推脫；即便有關法律明確規定了行政機關負有保障公眾參與的義務，他們迫于法律的硬性約束，無奈之下在形式上允許相對人參與，但對相對人提出的意見、提交的證據或聽證會中所形成的聽證筆錄卻置之不理，仍然根據他們先前掌握的有關事實、證據以及價值觀念的預設來作出行政決定，從而導致公眾參與的虛置和形式化。如此一來，公眾參與作為相對人極其重要的程序性權力，更像是一種“泡沫權利”，在參與行政活動之前及參與過程中極其美麗誘人，但一旦行政過程結束就會像泡沫破滅后飄散在空氣中化為虛無，僅留下一段美好的回憶與聯想罷了。行政機關與公眾二者間信息的不對稱占有，作為影響公眾參與有效性的一個基礎性因素，客觀上呼喚政府信息公開法律制度的確立與建構，以實現行政機關與公眾間信息占有的平衡，保障公眾參與實現其預期的價值與理念。
然而客觀地說，在《政府信息公開條例》頒布之前，中國確實已經出現政務公開[6]的若干規定與實踐：在立法機關方面，有1988年的《全國人大常委會新聞發布會工作規則》以及1989年《全國人民代表大會議事規則》等有關公開的規定；在行政機關方面，1999年公安部發布《關于在全國公安機關普遍實行警務公開制度的通知》92000年國家稅務總局發布《關于在全國稅務系統進一步實行文明辦稅“八公開”的通知》，2000年國家工商總局發布了《關于在全國工商行政管理系統深入推行政務公開制度的通知》等；在檢察機關方面，1998年最高人民檢察院發布了《關于在全國檢察機關實行“檢務公開”的決定》；同時，2000年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳也專門發布了《關于在全國鄉鎮機關全面推行政務公開的通知》，2005年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又發布了《關于進一步推行政務公開的意見》等有關政務公開的規定。[7]但是政府信息公開與政務公開有所區別，全國亦缺少一部統一、完整規定政府信息公開的法律規范，有關政務公開的規定多為部門規章或地方政府規章，法律效力低且過于分散，公眾參與仍然面臨著缺少政府信息公開法律制度所提供的政府信息服務與支持的制度性瓶頸。在這樣的現實背景下，統一規范有關政府信息公開的行政法規—《公開條例》作為一個對公眾參與現實困境與迫切需要的回應于2007年正式頒布了。
三、互聯網與政府信息公開—便捷與安全的邏輯考量
在現代網絡社會中，同傳統的信息傳播途徑相比，網絡作為新興的信息處理與信息傳播途徑，以其“開放性、共享性、交互性、動態性和傳遞數據快、覆蓋面廣等特征”[8]逐漸成為一般民眾與國家工作人員日常工作與生活不可或缺的信息武器。與此同時，政府也在順應著社會網絡化與信息化的潮流，逐步推進電子政務建設，“根據最新數據，目前我國各級政府網站的擁有率已經高達86.2%，96％的國務院部門、97％的省級政府、96.7％的地市級政府、87％的縣級政府擁有了自己的網站”，[9]在計算機網絡的巨大推動與影響下，傳統的商業交易活動與政府管理活動都有了新的面貌與氣象，“電子商務”、“電子政務”已在世界各地蔚然成風。
在過去，由于在政府信息公開方面存在著國家機關間的部門分割，束縛了機關間信息的共享，并容易造成信息資源設施的重復建設，于是在現實中，一些國家機關已經嘗試著進行部門間信息共享和交流，通過整合相關資源，提升對公眾的信息服務水平，推進跨部門合作。尤其對與公眾聯系密切，其行政活動對公眾的權利義務影響也更為直接的行政機關而言，行政機關及它們之間推進使用互聯網，為公眾參與行政過程提供更多的便捷，提升政府信息公開服務，也慢慢成為網絡信息社會的政府加強自身信息化建設的內在要求。互聯網為政府信息公開提供便捷、有效的技術式支撐：對屬于《公開條例》第9、10、11和12條所規定的政府主動公開的政府信息范圍，在采用傳統的政府公報、報刊、電視、廣播等方式外，使用網絡的方式公開該類政府信息也使得政府信息公開更加便捷、覆蓋面廣且持續時間久遠（只要相關網站存在且未遭破壞，相關的政府信息就會存續持久。網絡社會中政府公報、報刊的輻射力逐漸減弱，電視、廣播更加注重政府信息公開的即時性報道，持續性影響力不足）；對屬于《公開條例》第13條所規定的依申請公開的政府信息范圍，除電話、信件等傳統方式申請外，相對人使用電子郵件等網絡方式申請政府信息公開也更加經濟與便捷，網絡為相對人申請政府信息公開提供了多元化及便捷的選擇；還有一個現實的公眾參與實踐中廣泛存在的難題是，許多民眾不知曉獲取相關政府部門政府信息的具體途徑，如聯系電話、通信地址、電子信箱等，網絡也為這種難題提供了便捷、有效的解決方式，現實生活中流行的“有問題百度一下”，“有問題google一下”，通過互聯網中的百度或google等網絡搜索網站即可方便獲取相關政府信息公開的具體途徑。
然而對虛擬計算機網絡潛在風險的預估與判斷也在時時提醒著敏感的人們：隨著網絡化、信息化社會的到來，特別是政府機關網絡化計算機系統的大規模建立、部門信息基礎設施之間及其與國家其他關鍵信息基礎設施之間的進一步融合與交流、公眾對網絡信息化依賴程度的進一步增強以及民間對政府電子政務建設的更高期待，政府計算機網絡面臨的各種風險也越來越多，隨之而來的政府系統的計算機網絡安全問題日益受到關注。于是，一個更為理性的做法似乎是：電子政務建設一方面要擴大網絡化政府信息公開的范圍，提高透明度和開放力度，保障公民的知情權與參與權，另一方面又要時刻做好各種風險防范與預警工作，警惕并采取切實措施制止對各種政府計算機網絡的非法入侵和惡意攻擊。部分由于病毒、黑客等人為的有意識破壞，部分由于計算機操作者自身的疏忽過失以及計算機網絡軟件可能存在的安全漏洞，使得病毒、黑客、國外情報系統等不法攻擊有機可乘，政府計算機系統所面臨的病毒、黑客等威脅將變得更加嚴峻和危害巨大。病毒、黑客等在破壞信息基礎設施的同時，也將導致信息基礎設施與信息基礎設施之間的災難性連鎖反應，極大地增加造成信息基礎設施癱瘓的“多米諾”骨牌效應以及導致政府計算機所保存的重要的秘密政府信息和屬于公開范圍的政府信息永久丟失與毀損的危險。病毒、黑客或者會侵入政府計算機網絡系統，修改政府信息，使公開的政府信息失真，從而可能會給依賴政府信息的公信力作出相關決定或決策的相對人和其他國家機關造成不可彌補的重大損失；或者會侵入政府計算機網絡系統，發布一些違法的不相關信息或廣告，影響網絡的正常運行；或者直接破壞整個政府計算機網絡系統，使其徹底癱瘓，根本無法運作。于是，互聯網在給政府信息公開帶來便捷的同時，也帶來了信息安全的隱患與威脅，如何既能利用互聯網的便捷，又能保證政府計算機網絡的信息安全，依然是互聯網時代政府信息公開的一個基礎性課題。
四、互聯網時代的公眾參與—形式意義與實質意義的融合
無論是2003年的孫志剛案件，2007年的廈門停建PX石化項目事件，還是新近發生的“躲貓貓”案等一些影響巨大且推動中國民主法治進程的事件，似乎都在訴說著這樣一個現象：事件發生后，網絡與報紙等媒介第一時間進行了熱烈討論或者報道，將事件拋向社會與公眾，形塑著事件的公眾影響力與知名度，然后大學的專家學者及其他公共知識分子借助這些媒介或者通過其他場合發表自己的獨立意見，提供專業化的智識支持來進行配合式的吶喊，這兩種力量結合在一起，便給官方造成了巨大的社會壓力與輿論負擔，迫使官方需要進一步審視并不斷修正著自己的行為，這樣便有意無意地形成了社會自下而上影響并推動國家相關的決策或制度的變革與進步。“隨著互聯網逐步發展，信息交流的擴展，人民的參與意識，特別是對政府的監督和訴求會越來越多。”[10]在中國的民主法治進程中，網絡以其特有的虛擬性和廣泛的普及性正在成為不可替代的制度進步的助推器，也給公民提供了另一種途徑與國家進行非面對面式的互動，網絡已經成為新興而且影響巨大的公眾參與方式，以自身特有的方式在推動著公民社會的孕育。
互聯網作為新興的交流溝通工具，給公眾參與帶來了更加多元化的方式選擇，除了傳統的面對面、書信式的交流外，互聯網上的電子郵件、網絡論壇等“中介式互動”[11]方式也成了公眾參與的新興方式，而且相對于傳統方式，網絡的虛擬性以及參與主體的匿名有其自身獨特的優勢，因某些原因在傳統公眾參與方式下不敢或不能表達的獨立意見與言論，可借助虛擬網絡平臺反映至行政機關，給行政決策或行政決定提供更為多樣化的選擇空間。當然網絡的虛擬性以及參與主體匿名的優勢同時也可能意味著是它的劣勢，正是由于虛擬，正是由于匿名，也極有可能導致行政機關對公眾意見的不予理睬，導致相應意見的回應或反饋的缺乏，于是公眾對行政參與的滿心歡喜與極大熱情極有可能被行政機關的冷漠與無情所褻讀，網絡化的公眾參與也可能僅僅是一種擺設而已。因此，建立某種形式的網絡意見的回應和反饋機制以及相應的監督制度則應該是網絡化公眾參與的必要制度鋪墊與邏輯前奏。不管怎樣，在網絡化、信息化已經成為不可阻擋的世界發展潮流時，加快電子政務（或稱電子政府）建設也成了網絡化時代背景下政府的一項重要的公共職責。當今世界已經掀起電子政府立法的浪潮，美國、芬蘭、澳大利亞、歐盟等都已經制定了統一的、專門的電子政府法，有些國家雖沒有制定專門的電子政府法，但通過制定許多相關單行法律或者通過修改行政程序法，也為電子政務掃清法律障礙。[12]
然而，本文在探討互聯網與公眾參與時，其著眼點并不僅僅在于分析互聯網作為公眾參與的一種形式以及兩者之間形式意義上的聯系，還試圖通過首先分析政府信息公開與公眾參與之間的密切聯系，并借助政府信息公開這一溝通媒介或者橋梁來進一步分析互聯網與公眾參與在更深層次意義上的微妙關系—網絡提供了政府信息公開的便捷，而政府信息公開又是保證公眾參與有效性的制度基石，于是基于政府信息公開的媒介，新興的網絡也在另一個實 質意義的層面上促進了公眾參與有效性的實現。
在中國公眾參與圖景的解讀與分析中，已經看到了蓬勃發展的公眾參與民主實踐，也看到了公眾參與的另一尷尬面—公眾參與的虛置與形式化。作為對行政法傳統模式的“傳送帶理論”[13]危機的一種回應以及對憲法上人民主權原則的堅守，目前“一個日益增長的趨勢是，行政法的功能不再是保障私人自主權，而是代之以提供一個政治過程，從而確保在行政程序中廣大受影響的利益得到公平的代表。”[14]行政過程更多地被視為是一個政治過程，是對各個不同利益的平衡與調和，通過各個與行政活動有利害關系的主體對行政過程的有效參與，來增加行政行為的公信力與可接受性，尋求行政過程與結果的合法性支撐。如前所述，中國的多個法律文件對公眾參與行政立法、行政決策與行政決定過程作了明文規定的法律保障，遺憾的是“雖然在規則層面上存在多種民意表達可能性，但在現實中，信息的不對稱占有，利益組織化的不均衡，程序公正的缺位，回應和規則機制的虛無，都構成真實、有效民意表達的障礙。”[15]在行政過程中，行政機關和行政相對人之間，尤其是和分散的未經組織化的相對人之間存在著信息占有的不對稱，雙方信息量不平等，何以能保證雙方對最后行政決定的影響亦是平等的？特別是那些專業性、技術性強的行政活動，相應信息的缺少即意味著話語權的喪失。在有行政機關、行政機關的管制團體和分散的未組織化的利益代表三者參與的行政過程中，信息同樣起了關鍵性的作用，“受管制的利益在行政決定的所有階段都有優勢，因為行政機關最終作出決定所必須依賴的信息，在很大程度上來自管制團體”，[16]同時在行政機關對管制團體長期的行政管理中，它們易于形成一定程度上的利益同盟，導致行政機關被管制團體所俘獲，形成“管制俘獲”，于是一般的、未經組織化的以及信息占有量少的公眾在整個三者參與的行政過程中的“花瓶地位”不可避免。行政機關在履行公務職責過程中制作信息以及向其他個人和組織獲取信息，它們是社會中最主要的信息擁有者，行政機關基于納稅人的錢所制作和獲取的信息屬于公共物品，這種公共物品除法律規定必須保密外，都應向全社會公開，否則不僅與政府信息的“公共性”相違背，公眾參與的有效性也難以保障。缺少政府信息公開法律制度對公眾參與的基礎性支撐，公眾參與的現實困境似乎是一個死胡同，始終無法繞出來。作為解決公眾參與有效性現實困境的一個可行性出路，政府信息公開法律制度的建構似乎也在暗示著公眾參與的春天的到來，盡管真正保證公眾參與的有效性還需要其他相關制度的配合與支持。
前已述及，互聯網對于政府信息公開的便捷，既有行政機關公布相應政府信息方面的便捷，亦有行政相對人申請獲取政府信息方面的便捷。盡管我們或許還未充分意識到網絡對政府信息公開制度的潛在革命性影響，但是在網絡越來越普及的今天，電子化、網絡化政府信息的及時便捷的獲得，彌補了政府信息公開申請傳統方式的不足，給公眾配備了強有力的“信息武器”，一定程度上實現了行政過程中行政機關與行政相對人至少在某個具體行政決定所涉及的相關信息方面盡可能的均衡，增強了公眾在行政過程中與行政機關辯論、談判與協商的籌碼，給公眾參與的有效性提供了強有力的“信息支撐”。在一定意義上，或許正是新興的網絡使政府信息公開制度價值更加現實與真實。在承認政府信息公開制度是保障公眾參與實質有效性的必要基礎的前提下，網絡亦使得這一制度基礎更為穩固與扎實。
注釋：
[1]有關具體的政府信息公開與公眾參與的緊密關系參見本文第四部分的分析。
[2]張樹義：《中國社會結構變遷的法學透視》，中國政法大學出版社2002年版，第17頁。
[3]張樹義：《中國社會結構變遷的法學透視》，中國政法大學出版社2002年版，第122頁。
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