[ 張智濤 ]——(2009-11-9) / 已閱18940次
按1996《暫行辦法》的規定，地方各級法院的收費專用票據由各省、自治區、直轄市財政部門會同各高級人民法院，對最高人民法院的收費專用票據由財政部印制發放部門未作出規定。1999《辦法》嚴格了票據管理，訴訟費用的專用票據包括預收、退費、結算三類，實行全國統一式樣。地方各級法院的收費專用票據由各省、自治區、直轄市財政部門統一印制、編號后，由地方各級財政部門向同級人民法院發放；最高人民法院的收費專用票據由財政部印制發放。
第二，訴訟費用的管理和使用制度
按1996《暫行辦法》的規定，訴訟費用要納入地方各級人民法院的單位預算，統一核算和使用管理。地方各級法院的收取的訴訟費用扣除該案必要的辦案費用支出后，應按期將結余上交同級財政專戶。很明顯，“先扣后繳”的辦法，還不算完全意義上的收支脫鉤。1999《辦法》規定，各級人民法院的訴訟費用全額納入財政專戶，嚴格實行“收支兩條線”管理。地方各級人民法院的訴訟費用由省級財政專戶集中管理，實行分級使用與省級統籌相結合的方式；地方各級人民法院的訴訟費用，要由當事人直接全額交入省級財政在當地指定銀行開設的省級財政專戶分戶，由省級財政專戶集中管理；省級財政專戶集中的地方各級人民法院訴訟費用，由代理省級財政專戶分戶的銀行，按規定比例就地及時分別劃支地方各級人民法院所在的同級財政專戶和省級財政專戶；地方各級人民法院訴訟費收入分級使用和省級統籌的具體比例，由各省級財政部門會同高級人民法院根據本地實際情況確定，其中省級統籌的比例不得高子各級地方法院所收取訴訟費用的30％；省級統籌的訴訟費用由高級人民法院提出使用計劃，經省級財政部門審核批準后共同下達執行。資金通過財政專戶核撥，用于統一購置轄區內法院系統必需的業務設備和補助貧困地區法院業務經費，不得用于高級法院本身的支出；納入地方各級財政專戶管理的訴訟費用，由各級財政部門按審批的訴訟費用收支計劃，作為“業務補助經費”按月核撥給同級人民法院使用；最高人民法院通過指定銀行依法收取的訴訟費用直接全額劃入中央財政專戶。財政部根據審批的收支計劃和訴訟費用繳入財政專戶的進度，作為“業務補助經費”定期核撥給最高人民法院使用；訴訟費用的收取和劃撥事宜委托國有商業銀行辦理。
1999辦法規定各級人民法院要按照預算內外資金收支統管的原則，將各級財政部門核撥的“業務補助經費”與同級財政部門核撥的預算內業務經費相結合，納入本單位預算，統一核算、統一管理、統籌安排使用。對加強對“業務補助經費”的管理，1999《辦法》仍沿用1996《暫行辦法》的規定，如繼續實行一支筆審批制度等。
第三，訴訟費用的監督和檢查制度
1999年《辦法》在1996《暫行辦法》的基礎上，在一定程度上嚴格了訴訟費用的監督檢查制度，如1999辦法規定各級財政部門要加強對人民法院訴訟費用的管理。制定和完善有關制度，規范收支管理，加強監督檢查，對違反規定的，應及時提出、限期糾正。對情節嚴重或未按規定時間糾正的，財政部門有權在違反的數額以內，適當扣減業務經費預算，并按有關規定對責任人進行處罰；最高人民法院和高級人民法院要加強對各級人民法院訴訟費用管理工作的監督和指導，定期對下級法院訴訟費收入和“業務補助經費”支出情況進行檢查。發現違反規定的，應立即提出糾正意見。對情節嚴重的，上級法院有權在本轄區內進行通報批評，并追究有關領導者和直接責任人員的責任。
法院財務管理的進一步加強。為規范和加強人民法院財務管理，提高資金使用效益，保障人民法院依法履行審判職能和各項工作任務的順利完成，根據《中華人民共和國預算法》、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發〈財政部關于政法機關不再從事經商活動和實行收支兩條線管理后財政經費保障的若干意見〉的通知》和《行政單位財務規則》等法律、法規和國家有關財經政策。財政部、最高人民法院2001年11月28日發布《人民法院財務管理暫行辦法》（財行[2001]276號 ）。該辦法從2002年1月1日起施行。1985年9月20日最高人民法院、財政部印發的《關于法院業務費開支范圍的規定的通知》（法（司）發[1985]23號）同時廢止。
《人民法院財務管理暫行辦法》對法院財務管理，當然也涉及到訴訟費用管理的規范化運作所起的積極作用不可低估。它規定了人民法院財務管理的原則，即分級管理、分級負擔；依法理財、厲行節約； 量入為出、保證重點；注重資金使用效益。《人民法院財務管理暫行辦法》規定人民法院財務管理的主要任務即通過資金的領撥和運用，對本部門的財務收支活動進行全面管理。 人民法院預算是指人民法院根據其職責、工作任務和業務發展計劃編制的年度財務收支計劃。人民法院預算由收入預算和支出預算組成。 《人民法院財務管理暫行辦法》對預算管理的依據、預算管理的要求作出規定。人民法院的收入是指人民法院在預算年度內依照有關法律、法規和政策取得的非償還性資金。人民法院的收入，包括財政預算撥款收入、預算外資金收入以及其他合法收入。《人民法院財務管理暫行辦法》對收入管理的要求作出規定。支出是指人民法院為履行職責所發生的各項資金耗費。 《人民法院財務管理暫行辦法》對人民法院支出包括的內容作出詳盡的規定，并對人民法院業務經費開支范圍附表列舉。同時，也規定了各項支出的管理制度。資產是指人民法院占有或使用的、能以貨幣計量的經濟資源，包括固定資產和流動資產，是保障人民法院工作順利進行的重要物質條件。《人民法院財務管理暫行辦法》對資產管理的要求作出規定。 《人民法院財務管理暫行辦法》對財務報告和財務分析編制的要求、財務監督、財務機構及財會人員幾個方面也作出規定。
訴訟費用是各級人民法院業務經費的重要來源，要納入各級人民法院的單位預算。訴訟費用管理狀況、經費保障水平與訴訟收費制度實施效果的密切聯系可想而知。通過上述對訴訟費用管理制度變遷與發展的考察，可以看出訴訟費用管理制度的每一步變遷與改革都是由訴訟費用征收制度領域的問題和不規范行為引致的，也是為了解決這些問題，促使訴訟費用征收規范化而服務的。
二、我國訴訟收費制度改革： “囚徒困境”與“諾思悖論”
我國訴訟收費制度改革面臨兩個問題，一是要減輕當事人的訴訟負擔，降低訴訟費用；二是要保障法院經費，提高法官待遇，優化法院審判工作條件。第一個目標是法治國家的政府獲得其正當性的必然選擇；第二個目標是法院和法官群體的現實要求。低訴訟費用意味著政府要增加財政投入，保障法院經費，提高法官待遇，優化法院審判工作條件最直接的辦法當然是增加訴訟費收入。這也是當前在訴訟費用升降問題上，學者和法官群體的爭議所在。最理想的結果降低訴訟費用，法院經費的缺口由政府財政支付。然而，作為兩類都要謀求自己利益最大化的主體，在眾多的財政需求的壓力下，政府會選擇盡可能少地向法院提供財政支持，同時為了獲得其正當性還要降低訴訟費用；法院和法官作為被動接受制度安排的主體，為了實現其自身利益的最大化，最佳選擇就是將自身的需求轉嫁到當事人身上。這樣的結果就是正式的收費雖然減下來，非正式的收費卻可能潛滋暗長，法官向當事人的尋租現象可能增多。這在一定程度上會促生司法腐敗，進而，也動搖了政府的正當性。博弈論是研究決策主體的行為發生直接相互作用時的決策以及這種決策的均衡，也就是說，當一個主體的選擇受到其他主體選擇的影響，而且反過來影響到其他主體選擇時的決策問題和均衡問題。政府與法院之間在圍繞審判的資源獲取與分配領域的行為事實上也是一種博弈。
（一） 降低訴訟費用與訴訟費用在法院經費中的重要性
降低訴訟費用與訴訟費用在當前法院運轉中的重要性顯然構成一組尖銳的矛盾。降低訴訟費用是公眾接近司法的必要條件，然而，降低訴訟費用又會影響到法院的正常運轉。公眾接近司法的程度不足將使司法的價值不能充分體現，司法的公信力影響的范圍也會受到限制，但是，倘若，法院不能正常運轉司法的價值更難體現，根據2002年1月1日起施行的《人民法院財務管理暫行辦法》中的規定，我國法院的審判成本即法院的支出主要由三大塊構成，第一，基本支出（包括機關經費支出、外事經費支出和業務費支出），其中機關經費支出包括人員經費和日常公用經費兩部分。 第二，項目支出，其范圍按照財政部門規定的項目計劃予以確認，其項目申報、審核、實施、監督檢查和績效考核按財政部門的有關項目管理辦法執行。第三，自籌基本建設支出包括法院業務用房、人民法庭等建設支出。法院的審判成本是由人民法院的收入來支付的，人民法院的收入也由三塊構成，即財政預算撥款收入、預算外資金收入以及其他合法收入。 其中財政預算撥款收入，是指各級財政部門核定給人民法院的年度財政預算資金；預算外資金收入，是指暫未納入預算管理，由財政部門從財政專戶按照規定核撥給人民法院的訴訟費收入和經財政部門核準由人民法院按計劃使用，不上繳財政專戶的少量預算外資金。從人民法院的收入結構來看，不上繳財政專戶的少量預算外資金和其他收入在人民法院總收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由訴訟費收入和財政撥款（即預算內收入）構成。對已公開的法院收支情況統計數據的分析，也驗證了上述結論，訴訟費用在維持法院運轉中起著舉足輕重的作用。
國家設立審判制度，為社會上各種各樣的當事人通過訴訟解決糾紛提供司法服務，需要持續地支出費用。而這些費用作為審判的成本或支撐審判的資源，又必須直接或間接地向社會獲取。從審判資源的供給方式上看，大抵有兩種，一是國家（包括地方各級政府）向法院投入從別的地方取得的資源以支持其審判，二是要求法院通過審判收費來自行解決其審判成本的支出。前一種選擇為“公共負擔原則”，后一種選擇為“當事人負擔原則”。
綜上所述，在我國公共財政的現有狀況下，繼續大幅度地增加對法院的投入實在是件困難而又不無風險的事情。是不是除了從公正審判、依法治國的高度，呼喚公共財政制度的改革步伐更快一些，更穩一些之外，在這一領域就無所作為了呢？八十年代以來，我國一直在強調“制度挖潛”，應用到我們分析的話題上，應該相信由于制度安排上的不妥當性的客觀存在，國家財政預算體制、財政收付體制、審判資源的管理和使用上還有尚待“清理”和“壓縮”的空間。
（三）法院財政體制的非憲政化問題
在第一部分對我國訴訟費用管理制度的梳理和概述中，我們沒有發現作為權力機關的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常務委員會的身影。這是一個偶然嗎？如果聯系財政權，這一重要的國家權力，非憲政化的事實，應該承認這絕非偶然。
財政權是國家權力的重要組成部分，是國家機關履行其管理公共事務職權的基礎。因此，近現代國家都通過憲法對財政權作出規定并建立相應的財政監督體制。財政權在民主憲政中占有重要地位，規范財政權是近代憲政的重要內容，是人民主權和基本人權原則的體現，規范財政權是民主和法治的保障。財政權既與立法權有關，也與行政權有關，因此它不能屬于某一個國家機關的專有職權，因此，它屬于混合型的權力。我國憲法學家對財政權在立法機關與行政機關之間的分散配置進行了歸納和研究。具體來講，貨幣的發行、財政立法、稅目和稅率的確定、財政支出的規模以及財政監督屬于議會的權力。而預算法案的提出、政府經費的使用及監督屬于行政部門的權力。議會的財政權是一種決定權，與行政部門的財政權相比，它擁有對財政的實際的控制權，這種權力的形成既有歷史因素，也有其現實的合理性。由代議機關控制財政是民主制度穩定的手段之一，如果財政權完全由行政部門控制，那么國家權力的配置將會不利于代議機關行使其職權。 法院財政體制的非憲政化在法院財政運行流程中造成諸多不可視而不見的制度“黑洞”，是法院經費得不到保障的根本原因。因此，從根本上實現訴訟收費制度改革并使其產生實效，必先從法院財政體制憲政化入手。
三、訴訟費用管理制度的問題所在與改革的構想
訴訟費用的管理制度是訴訟收費制度的重要組成部分，對訴訟費用的征收有著很大影響。本部分在考察法院訴訟費管理制度的運行績效與法院財政體制的合理性的基礎上提出改革思路。
（一）對人民法院征收訴訟費用的監督
《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》曾規定，訴訟費用的收取、使用要納入財政管理范圍，并接受財政部門、審計部門和上級人民法院的監督。對于財政部門、審計部門和上級人民法院的監督方式未作明確規定。取而代之的《人民法院訴訟費用管理辦法》僅規定各級人民法院要嚴格按照國家統一規定收取訴訟費用，不得另行制定收費辦法、自行增加收費項目、擴大收費范圍、提高或降低收費標準。對人民法院征收訴訟費用的監督主體未作出規定。我們認為當事人是對人民法院征收訴訟費用的最適合的監督者，建議在交給當事人的票據上應列明項目金額，寫清楚所收訴訟費用的計征方法，進而完善當事人對訴訟費用征收金額有異議情形下的救濟途徑，對于當事人的異議，人民法院有義務及時作出答復并妥善處理。
（二）中央統籌缺位、省級統籌效果不彰，貧困落后地區辦案經費得不到保障，間接導致訴訟費用征收中的不當行為。
訴訟費用最終要轉化為法院的業務經費。當前我國法院業務經費保障水平極不平衡。在我國經濟發達的地區，案件數量多，標的數額大，法院訴訟費收入豐厚，某些省份法院年訴訟費收入達到幾億元。在這些地區，法院的訴訟費收入不僅可以完全彌補法院的業務經費支出，還有大量的剩余。這些地區的財政部門幾乎不給法院撥款，作為一種補償，財政部門放寬對法院“業務補助經費”使用范圍的核撥。貧困落后地區不僅辦案經費得不到保障，甚至人員經費也不能按時發放。這就形成法院系統內苦樂不均的現象，因而也不可避免地導致一些地區存在的訴訟費用征收中的不當行為。《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》中曾規定了最高人民法院統籌制度，在《人民法院訴訟費用管理辦法》被取消。《人民法院訴訟費用管理辦法》規定，省級財政專戶可以按不高于各級地方法院所收取訴訟費用的30％的比例建立省級統籌；省級統籌的訴訟費用，用于統一購置轄區內法院系統必需的業務設備和補助貧困地區法院業務經費，不得用于高級法院本身的支出。從目前的情況開，訴訟費用中央統籌缺位，省級統籌制度貫徹不力，有必要進一步加強。
（三）“收支兩條線”制度在法院系統中推行的問題點
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