[ 米健 ]——(2002-6-27) / 已閱22430次
司法獨立的制度要素與保障
青海省高級人民法院副院長 米 健
無論是從思維邏輯和實際操作來看，還是從歷史、現實和所有法治國家的經驗來看，建設一個法治國家的前提條件當然是首先要有一個健全的法律制度。這不僅意味著要有健全的立法，而且還要有法律實現的制度保障，即要有公正的司法和相應的司法制度。這也是為什么隨著建設法治國家目標的提出，司法公正就越來越成為一個討論熱烈的社會主題。隨著社會范圍內討論的日益深入，越來越多的人認識到，司法公正未能在現階段中國得到真正實現，其原因并不僅僅在于現今司法人員整體素質的欠缺，而且還有更深層的社會原因。一言以蔽之，就是在現階段中國還沒有真正的司法獨立。在任何法治國家或追求法治的國家中，沒有司法獨立就不可能最終實現司法公正。因此，探討司法獨立的可能性及其在現實社會條件下的實現途徑，應是現今法律者們必須認真思考的課題。特別是中國加入世貿組織后，司法機構顯然首當其沖地面對著嚴峻急迫的挑戰。而我國是否能夠成功地把握加入世貿組織后的機遇，戰勝挑戰并使之轉化為有利的條件，最關鍵、最直接的任務和指標就是：我國司法機構今后是否能夠以公正高效的司法審判工作證明我國政府對世界貿易組織承諾的義務，證明我國維護發展市場經濟及保障市場經濟秩序的法制條件與環境。因此，我國司法機構能否在涉外和涉世案件中實現公正與效率，乃是直接實現和體現我國加入世界貿易組織目的的基本問題。
一、司法的前提條件
司法是法律實現的根本途徑。進一步說，它憑借國家和社會的力量將立法所確立的規則轉化為不可違背的社會秩序。概括地講，立法是要創立規則，并設定一種秩序；而司法則是實現規則，并確立和保障一種秩序。所以，為了達到法律制度所設定的目的，為了建設和實現法制國家，法律實現——司法就是必然和無條件的。因此，我們說法律實現或司法的前提條件就是法律實現或司法的必然性和無條件性。
應該指出，一個以立法體現的實體正義和立法設定的程序正義一旦確立，那么，完成實體正義和程序正義的有機結合，并且實現兩者之間的一致性，最終實現法律秩序正義的社會職責就必然要由法官來擔當。于是，在此又必然提出一個新的問題，即法官如何才能順利完成他所擔當的社會職責和使命呢？顯然，法官首先必須獲得無條件實現其社會職責的社會地位、權威和尊嚴，而這些只能由體現社會和人民意志的法律賦予，而且不應受任何團體、黨派和行政機關的制約。換言之，法官只對法律負責，對法律所體現的社會和人民意志負責，完全獨立于其他國家管理機關和任何政治團體。只有如此，才可能談得上司法權威，才可能去追求司法公正和法治國家。對于法官而言，法律就是目的本身；而且只有在僅僅服從法律的法院中，才能真正實現司法獨立。
二、司法獨立的基本要素與保障
實現司法獨立有兩個最基本的要素，其實同時也是其保障，即：司法系統獨立（外部獨立）和法官獨立（內部獨立）。
（一）司法系統獨立
司法制度是整體法律制度的一個必然組成部分，是實現法律正義的一個必然環節。所以，我們必須給予司法制度的載體——司法系統以充分的社會信賴和權威，使之真正能夠獨立地實現法律追求的正義目的。如果不能保障司法系統的獨立存在，司法獨立也就不可能，其結果，很難獲得真正意義上的司法公正。雖然從國家機構設置上看，我國的司法系統是相對獨立的，但實踐中，由于歷史和現實社會條件以及觀念的制約，我國的司法系統并不能夠真正獨立�？疾旖┠陙碓谒痉ǚ矫姘l生和存在的種種問題，包括司法腐敗、司法效率不高乃至司法不公正現象頻繁發生，其最主要的原因就是司法體制上的問題。具體說，在現實工作中的許多方面，行政系統與司法系統的關聯密切，而且這種關聯并非是對等的，后者實際是處在前者制約之下的。從實際情況來講，現今的司法系統還是黨政系統的一個延伸部分。正是在此意義上，我們甚至可以說，現今的所謂司法腐敗，只不過是行政管理腐敗在司法系統的延續，是行政管理腐敗的一個組成部分。因此，只要還存在著行政管理的腐敗，司法腐敗就是一種必然。因此，現今我們建設法治國家的當務之急就是要努力實現司法體制的改革，逐步實現司法系統的真正獨立。
司法系統獨立的首要保障或前提條件在于司法系統與行政系統的分立。當然，我們在此所談的司法與行政分立，不是對西方資本主義國家三權分立國家理論的簡單照搬，而是依法治國，建設法治國家的必然要求；是法治國家建設的歷史經驗給予我們的啟示。司法行政分立不僅僅是指形式上的分立，更重要的是實質上的分立。鑒于我國社會政治的現實條件，司法系統獨立應該具備以下的實質內容：
第一，機構設置和級層管理上的完全獨立。實現司法系統自身的統一機構設置和管理，即自下而上的建制和自上而下的管理。更進一步說，法院系統的建制和管理應完全不受同級行政機關或地方政府的干預或制約；下級法院的建制和管理完全取決于上級法院的決定，而不是取決于地方政府，如人員編制、機構設置等等。現今正在考慮建設的地方海事法院或國際貿易法院以及隸屬于司法系統的法官學院都應該以此為出發點設計實施。
第二，組織人事上的完全獨立。實際上，這是直接關系法官隊伍素質、司法人員作風和形象、法官司法工作水平乃至實現“公正與效率”這個世紀主題的關鍵�？梢哉f，現今司法隊伍中存在的許多問題都是由于司法隊伍來源或構成不嚴格、不規范、不自主造成的。例如，許多地方政府時至今日仍然經常向同級地方法院派遣非法律專業的人擔任院長、副院長和一般司法工作人員，這個問題在基層尤其嚴重。雖然已經實行的國家司法考試制度會對此有所限制，但如果不從根本制度上想辦法，這個問題就不會得到真正解決。我國的法官法早已經頒行實施，而且有些規定還很現代化。但是，培植一個現代化的法官隊伍，還需要一些國家管理層面上的相應制度。其中最關鍵的是：法院司法及管理工作人員的進出，必須要由法院本身依照法官法獨立決定，不應受政府或其他團體的強制干預和影響。今后，我國法院的人事決定權應該逐漸過渡給完全獨立的各級司法委員會。至于委員會人員組成，雖然不排除來自行政權力機關或由其指定，但主席和大多數成員必須是職業法官。
第三，經費財政上的獨立。法院人事和財政不獨立，受制于地方財政和組織人事部門，是長期困擾法院系統的兩大問題。它迫使法院不得不考慮甚至屈從于司法系統外的各種意見和壓力，從而使法院服從于法律大打折扣。在財政經費方面，由于我國幅員廣大，各地經濟發展水平很不平衡，以至于各地法院的財政來源也差距甚大。其結果，雖然最高人民法院對于法院建設發展和司法工作有因應時代和社會發展的統一要求，但實際上，地方各級人民法院根本無法獲得統一同步的發展建設。事實上，各地各級法院長久以來不得不為自身的生存發展而八仙過海、各顯其能。其結果，必然又使作為國家司法機關本應獨立的法院進一步依附于政府和其他團體。這實際上造成了國家法治過程中的一個惡性循環。從今年開始，訴訟費作為法院經費來源之一的制度被廢除，今后法院訴訟費和財政來源將徹底實行“收支兩條線”。在法治國家的意義上，這種舉措當然是一種進步。如果它能夠在司法獨立的大前提下操作和實現，那么無疑會對今后法院系統的財政獨立起到極大推動作用；但是，如果失去上述前提，這個措施倒反而會使司法獨立及各地司法系統的財政狀況更加惡化。所以，我們必須借實行“收支兩條線”之機，爭取司法系統的財政獨立。這的確是關系到司法“公正與效率”的一個大問題。
（二）法官獨立
在司法系統獲得基本的獨立之后，法官的獨立就成為司法獨立的實質性保障。
其實，沒有司法系統的獨立，就不可能有法官的獨立；而沒有法官的獨立，司法系統的獨立就是空談。兩者相互依賴，彼此補充。法官的獨立實際上構成司法系統獨立的實質和核心。所以，如果說司法系統獨立是司法公正的必要條件，那么，司法系統的獨立又必然以法官獨立為前提條件，這是司法公正，從而也是法治國家的邏輯。因此，在我們追求法治國家建設的過程中，當然不能不重視法官獨立。根據我國現行法官法，法官享有充分的權利，以至于我們完全可以認為，現今中國的法官在法律上已經具有了相當獨立的地位。例如，法官法第八條所列舉的法官權利類型，其內容甚至比西方國家的有關規定更為廣泛。但是事實上，由于我國的吏治傳統源遠流長，法治國家建設剛剛起步，相應的法治國家觀念既未普遍也未成熟，法院系統的獨立性還多受限制，故法官獨立遠遠未能被人們認識和接受概念，況且傳統慣性和社會現實條件還無時不在限制著這一觀念迅速成為社會實踐活動的一個重要組成部分。可是，無論如何，如果我們要建設一個法治國家，那么就不可回避地要面對這一挑戰。
根據我國法官法規定，并從歷史經驗和現實條件來看，我們可以繼續嘗試從以下幾個方面爭取實現法官獨立：
第一，法官選任的獨立。法官的選任由專門的司法委員會進行。這個司法委員會應以法官為主，同時也可以包括黨委和政府委派的官員，甚至律師界知名人士。但它的設置和實際操作原則應該是能夠保證作為法官的委員會成員發揮絕對的主導作用。
第二，法官的終身任命。具有必要的法律專業知識和學歷、經過考核獲得司法人員從業資格并具備足夠司法實踐經驗的人，一旦經過司法委員會任命為法官，除非其觸犯法律或嚴重違背法官職業操守，即應享有終身的法官資格。在這方面，應該考慮使某些高級的資深法官享有和教授一樣的從業權利，即可以適當地延長任職的年齡限制，而不是受同行政官員一樣的限制。法律應該明確規定各級法官得以從事司法工作的最高年限或退休年齡。
第三，法官不可任意移調，不可撤職、免職。法官不可以輕易地被調離其既定職位，更不可以輕易地被調換職位。如法官通常情況下不應該轉換為檢察官，同樣，通常情況下檢察官也不可以轉換為法官。應該指出的是：從司法活動的基本準則上講，每個法官都必須以其司法活動獨立地對法律負責。換句話說，一個法官的失職或違法行為，并不構成其他法官，包括其所在司法機構上級法官的失職或辭職的依據。當然，這個原則的實現必須以司法的完全獨立，包括司法的內部獨立和外部獨立為前提。
第四，法官的穩定的、有法律予以保障的薪俸。法官的薪水由法律加以確認，任何情況下，法官的薪水都應該予以保障。否則，法官可以訴諸法律程序請求其應該獲得的薪水。此外，任何級別的法官退休之后，其薪金待遇應原則上不變。
第五，法官依法審判不受任何行政、社會團體和個人的干涉。這是憲法規定的基本原則（憲法第一百二十六條），我國法官法第八條也作出了相應的規定。其實，這一憲定原則的實質或核心思想就是審判的獨立�？梢哉f，司法獨立的核心內容或基點是法官的獨立，而法官獨立的直接效果就是審判獨立，后者則是實現司法公正的根本前提。沒有法官的獨立，審判獨立就無從談起，而如果審判獨立不能獨立，司法獨立就失去了其根本內容和基本價值。正因如此，《法官職業道德基本準則》才明確要求法官強化審判獨立的意識，即能夠積極主動地創造條件，爭取條件來實現審判獨立。
