[ 蔡武 ]——(2009-8-3) / 已閱57756次
淺論我國的行政調解
蔡武
摘要
我國已進入改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，給我國發展進步帶來了巨大活力，也必然會帶來這樣或那樣的矛盾和問題。 從而也在一定程度上導致各類社會矛盾和糾紛的產生和激化加劇，民事、經濟和商事等領域糾紛日益增多，我國目前解決矛盾和糾紛方式大致有協商、調解、訴訟和仲裁等幾類。按照我國現有法律規定，調解在主流上大致主要有法院調解、人民調解和行政調解，非主流上還有仲裁調解、律師調解等。對于法院調解、人民調解我國法律規定的十分明確，我國有著幾千年的政治歷史，行政調解最早可以追溯到原始社會，當時的氏族首領及其他管理國家事務的人員以當政者的身份對部落當中所發生的民事領域內的糾紛進行調解是行政調解的最早原形。在周朝時期就已存在法律意義上的行政調解，到唐代時行政調解已具規模并且產生了良好社會效果，當時的“官府調解”就意蘊著行政調解。我國在奴隸社會、封建社會及新民主主義革命時期限都有行政調解，但目前我國對行政調解雖有規定，卻不全面，而且顯得相對分散和零亂。隨著我國建設服務型政府的步伐不斷加快，行政機關在處理各類糾紛中的作用越來越受到社會各界的重視。行政調解并不是單純的法條上的邏輯推理和對個案的簡單的對錯判定，而是制定良好的法律被遵行，是法律的實際社會效果的良好。行政調解工作所追求的目標是法律的社會效果。法治更主要的是關心問題的解決是否妥當，是否可行，是否有利于社會秩序的穩定，是否有利于糾紛當事人日后的和睦相處。就行政機關而言，行政調解將當事人自主意思表示建立在對政府正確領導而樹立起的政府權威的服從與高度的信任感的基礎上，能使當事人自愿聽從政府正確有益的勸導說服，化解矛盾、解決糾紛。行政調解不同于單純按法律規定主動或被動的維持國家和社會秩序的行政行為，行政調解不僅在最低要求上完成了對糾紛的解決，使政府工作在更高層次上，采用積極主動的方式，創立一種既為法律所允許，又為糾紛當事人和服務政府所共同認可和贊同的更合理、更完善的社會關系，使行政機關在更加全面徹底的意義上履行自己的職責并行使自己相對的權力。這種由被動消極行政向積極主動行政的轉變，反映了現代服務行政精神的基本要求。行政調解制度是構建和諧社會的關鍵所在，行政調解也很好的體現了我國現代行政機關服務行政的鮮明特點。對行政調解制度進行一定深度的探究和思考，能夠更好地發揮行政調解制度的價值功能，為打造和建設和諧社會主義服務。行政調解不管是從立法到司法，還是從應然到實然都存在一定的缺陷，有待于進一步從理論與實際、自宏觀和微觀上進行一定深度的探索和考量，以求從理論立法和實踐執法上對其進行強化，更好的化解社會矛盾和糾紛。行政調解在實際當中其運用數量和次數遠遠超過了司法，我國到目前為止，尚沒有一部真正意義上的行政調解法，只是在部分法律法規中有所規定，明顯與我國當前的社會發展形式不相適應，據此很有必要，對行政調解這一糾紛解決方式予以研究和闡述。
[關鍵詞] 調解；行政調解；價值取向
引言
隨著我國建設服務型政府的步伐不斷加快，行政機關在處理各類糾紛中的作用越來越受到社會各界的重視，而相對大家比較熟悉的行政調解不管是從立法到司法，還是從應然到實然都存在很大的缺陷，有待于進一步對行政調解從理論立法和實踐執法進行強化，使之更好的化解社會矛盾和糾紛。中國特色社會主義制度下的行政調解的的基本涵義行政調解的主管者在我國除行政機關以外，是否還應包括事業單位及一些其他社會組織和團體在內；行政調解的是否可以擴充到所有自愿接受行政調解的各類社會糾紛對象，行政調解的程序應該如何才能更好的與司法程序相對接的。據此，本文擬從我國行政調解的現狀出發，反思如何建立和完善符合中國特色的行政調解；分析和考量我國古代的一些行政調解方法和指導思想，用于架構和指導當前的行政調解；針對我國目前行政調解的效力一般不具有終局進行考量和分析，并試圖從理論上解釋和處理好行政調解效力問題，使之能更好的解決社會矛盾和糾紛。我國歷史上就有行政調解，而且在實際當中其運用數量和次數遠遠遠超過了司法，只是在近代變法后，行政與司法才逐漸分離。到目前為止，對行政調解有重大突破性的全面性的研究成果尚不是很多，這也是我國到目前為止，尚沒有一部真正意義上的行政調解法原因；西方國家對待司法遠遠重于行政，行政調解運用遠少于司法，甚至根本就沒有行政調解，據此，有必要對行政調解這一糾紛解決方式予以研究和闡述。筆者在政法機關工作，在工作中常需運用行政調解對糾紛進行調處，積累了一定的行政調解經驗，而且在研究生學習當中，我就一直很注重這方面理論和學術資料的積累，聯系實際工作，我對行政調解進行了一定程度的思考和探索。
本論
我國在以“和”為貴、以“和”為先的這一傳統社會意識文化背景下，在老百姓心目當中，歷來重視調解，尤其是行政調解。但就我國目前的行政調解制度來說，卻存在不全面和不完善之處，給我國法治進程帶來了諸多問題，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數量激增使法院不堪重負等等 。在新的社會形勢下，必須重視行政調解，不斷完善行政調解制度，充分發揮行政調解在化解社會矛盾、增進社會和諧方面的功能與作用 。以人為本是構建社會主義的出發點和落腳點，而行政調解以尊重當事人的自主意思表示、自主選擇為基本前提的，行政調解充分肯定了當事人享有的權利價值。由雙方當事人自主決定以何種方式和內容來解決紛爭。只是在當事人雙方很難達成一致意見時，行政機關才居間說合、幫助雙方交換意見并且提供與糾紛相關的正確信息，或者在明確糾紛真正對立點的基礎上提供切實可行的解決方案，從而幫助當事人達成合意。在行政調解中，當事人有權在法律規定范圍內做自己的主人，自愿處分權利，而不必聽從行政機關的強制命令，這無疑是會在很大和度上提高當事人的權利意識。在法律越來越注重權利的今天，對行政調解的研究歸根結底都是為社會的穩定與可持繼發展而服務的，對行政調解進行理論和實踐上的探索，對于現代行政法制的發展有著重要的現實意義和價值作用。
一行政調解的涵義
調解作為一種具有東方特色的一項糾紛解決機制在解決糾紛中有著不尋常的重要地位，許多西方國家都對此進行過借鑒。西方社會自20世紀70年代起開始興起簡稱ADR（AlternativeDisputeResolution）的所謂“解決糾紛的另類選擇”運動，即一般意義上的非訴訟解糾方式，提倡重視糾紛解決的非訴訟方式，并作為司法改革的一項重要內容。 行政調解作為作為一種“東方經驗”在中國源遠流長，這種“東方”式的糾紛解決機制力求建構公共權力與公民權利間的平衡，具有主持調解的主體上的特定性、調解方式上的非強制性、調解形式上的準司法性以及調解協議效力上的非拘束性等特點 。行政調解不僅有助于轉變政府職能、弘揚公民自治，更有利于矛盾的徹底解決，社會秩序的有效維護，卓有成效地彌補了司法審判制度的不足。在行政調解中應嚴格遵循雙方自愿合意，做到法、理、情相結合，尊重糾紛當事人訴權。
（一）行政調解的字語解釋及定義
中國古代儒家對“仁”、“禮”的強調和推崇以及對“和為貴”的主張，都是為了平衡和協調社會人際關系。孔子所說“禮之用，和為貴。先王之道，斯為美，小大由之。有所不行，知和而和，不以禮節之，亦不可行也。” 就是強調和諧，強調“貴和須息爭，息爭以護和”的和諧論。道家與法家也是同樣提倡“息訴止爭”。不過所有的這些都是存于理想之中，是人們對社會關系所追求的一種“柏拉圖”式的理想，社會中的不同主體總是表現出不同的利益需求，有利益就會產生糾紛，因此，糾紛對社會而言是不可避免的產物。既然有糾紛就需要解決，而調解是除訴訟之外處理糾紛的一種方式，調解 顧名思義就是通過調的方式來達到解的目的，它是指通過處于中立地位的第三者依據一定的社會規范（道德、習慣、宗教、法律等等）對糾紛當事人進行勸告，提出建議，以促使雙方當事人達成合意，解決糾紛。作為“禮儀之邦”的中國，“和為貴”的儒家倫理綱常已深深滲入社會生活的各個方面，崇尚中庸之道，也就決定了中國人對于訴訟的態度認為“訟，惕，中吉，終兇”。 中國傳統文化認為“良民畏訟，莠民不畏訟;良民以訟為禍，莠民以訟為能，且因而利之”， 即“訟”是不吉祥的，它把那些為物質利益而爭訟的人視為“莠民”或“小人”。調解作為化解利益沖突、促進社會和諧的有效方式，在中國已經有數千年，它承載著傳承傳統文化和發揮社會功能的歷史重負，作為一種制度文化深深影響著我國民眾的社會價值觀，是世界法律文化中極富中國特色的部分，在解勸決社會糾紛當中占據著極其重要的地位。“在信奉儒家學說的中國，人們對待糾紛傾向調解，而不是訴訟，而且這種偏愛調解的傾向在道德和思想層面上一直延續至今。”
我國行政調解的歷史可以追溯到原始社會。當時人們之間的爭端由部族首領（現代意義上的行政主腦）按照原始社會的風俗、習慣，通過協商或者其他為糾紛當事方所認可的方式予以解決。而對于本氏族個別不遵守習慣的人，則是依靠社會輿論和社會道德力量，采取調和的辦法，使其歸順，認識錯誤，達到平息矛盾、排紛解爭、調整好相互之間關系的目的，以維持正常社會生活秩序和生產秩序。可以說，這就是行政調解的最初的原始形式。奴隸社會的行政調解與原始社會相比，在性質和內容上已經發生了變化，并且在官府調解（即相當于現代意義上的政府調解）之外還有民間調解（與現代意義上的人民調解很相似）的劃分。在我國周代專門設有“掌司萬民之難而諧和之”的“調人”之職，這可能是我國歷史上最早的設立的專職“行政調解員”了。春秋時期儒家學派創始人孔子也是積極提倡調解，其在做魯國司寇時就宣稱“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎。” 進入封建社會后，統治階級為了推行禮治和道德教化，更加注重發揮行政調解的息事省訟功能。“鄉有三老，有秩、嗇夫、游繳。” 其中嗇夫的主要職責就是調解爭訟。唐代的鄉里訟事，則先由里正、村正、坊正調解。而到了宋代，行政調解制度則正式得到法律確認并被引入司法程序，當然當時的行政調解含有行政干預的成份在內，要求地方官員“當以職務教化為先，刑罰為后”，“每遇聽訟，于父子之間，則勸息教慈;于兄弟之間，則勸以愛友。”行政調解被廣泛用于解決當事的民事糾紛，鄉里設社，社長負有調解職責即“諸論訴訟婚姻、家財、田宅、債負，若不系違法事重，并聽社長以量諭解免使妨廢農務，煩擾官司。” 此后明朝的《教民榜文》和清朝的《大清民事訴訟法典》都有關于行政調解的規定。而在中國近現代，社會發生了巨大變革，中國共產黨在領導全國人民爭取獨立解放的同時，也大力推動了行政調解制度的發展。在我國新民主主義革命時期，革命根據地的基層人民政府就負有調解民事糾紛和輕微刑事案件的職責，特別是自1941年起，各根據地民主政權相繼頒布了適用本地區的有關調解工作的單行條例和專門指示，如《山東省調解委員會暫行組織條例》、《晉西北村調解暫行辦法》等，使調解工作走上了制度化與法律化軌道。
建國后，隨著民主與法制建設的不斷完善和加強，調解制度也走上了一條不斷完善和發展的道路。《中華人民共和國憲法》首先明確了人民調解委員會的地位，1989年國務院頒布的《人民調解委員會組織條例》和2002年司法部發布的《人民調解工作若干規定》，對人民調解工作的性質、任務和原則等作出了一系列的規定，確立了我國現行的人民調解制度。1991年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》將1982年《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》規定的“著重調解”改為“自愿合法調解”，據此,確立了我國現行的訴訟調解制度。1999年頒布的《行政復議法》取消了1990年《行政復議條例》關于“復議機關審理復議案件，不適用調解”的規定，2007年頒布的國務院《行政復議法實施條例》明確規定兩種案件可以適用調解，從而最終在行政復議中也確立了行政調解制度。
所謂行政包括國家行政、社會行政和企業行政，我們在這里要論述的是國家行政，它是指一個國家的行政機關與該國的其他國家機關,政黨組織,群眾團體等之間權力關系及其制度的總稱，其核心是行政機關在政治體制中擁有的職權范圍和權力地位；而所謂調解，是指雙方或多方當事人之間發生權益糾紛，在第三者（即調解主持人）的主持下，通過第三者依照法律和政策的規定，對雙方當事人的思想進行排解疏導，說服教育，促使發生糾紛的雙方當事人，互相協商，互諒互讓，依法自愿達成協議，由此而解決糾紛的一種活動。它是排解糾紛，調整當事人之間關系的重要途徑，也是當前法律工作者要面對的一項經常性的工作。行政調解就是通過行政主體的主導使糾紛當事方在自愿意和合法的情況下解決糾紛，是使不同的利益主體之間趨于平衡，達到和諧一致的一種手段和方法。到目前為止，在法學界和司法實踐中，人們對行政調解的認知不盡相同。當前，將行政調解作為一種限定性制度看待，認為行政調解依附于人民調解或某種行政法律制度的法學專著有：應松年主編：《行政法學新論》；楊海坤主編：《行政法與行政訴訟法》；胡建淼：《行政法學》等。對于行政調解的概念，不同的學者有不同的看法。有的學者認為行政調解是介于人民調解和法院調解之間的一種調解制度，一般是指由國家行政機關出面的，以國家法律和政策為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當事人平等協商、互讓互諒、達成協議，消除糾紛的訴訟外活動。有的學者把行政調解定義為國家法定的行政主管機關依法對其隸屬的行政機關之間、行政機關與社會團體、企事業單位之間，以及行政機關與公民之間，因行政管理問題發生爭議后所進行的調解。還有的學者把行政調解的主體擴大了，認為行政調解是指行政主體主持的，以國家法律、政策和公序良俗等社會習俗為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法調停、斡旋，促使當事人友好協商，達成協議，消除糾紛的一種調解制度。縱觀各種行政調解的定義可以看出，學者們一般都把行政調解的主體定位在國家行政機關，而將其他社會主體排除在外。
依照我國現行法律法規的規定和實踐經驗，筆者認為，行政調解，就是國家行政機關依照法律法規的規定，在其行使行政管理的職權范圍內，對特定的民、商事糾紛及輕微刑事案件在分清是非查明事實的基礎上，在糾紛當事方平等到自愿意的前提下，所進行的一種通過調而解紛的行政活動。行政調解的范圍應當包括民事領域的糾紛、商事領域的糾紛和情節輕微、危害不大的刑事自訴案件。
（二）行政調解的性質、作用和種類
行政調解同人民調解一樣，同樣屬于訴訟外調解 ，在我國行政調解所達成的協議目前一般是不具有法律上的強制執行的效力，但對當事人一般是具有民事上的約束力。因為，行政調解和人民調解一樣，均是在自愿的基礎上所進行的調解活動，依照法律規定，當事人對所達成的協議，都應當依法自覺全面地履行。因此，可以說行政調解所達成的協議，與人民調解所達成的協議一樣，對當事人具有民事上的約束力，如果當事方有所違反應通過訴訟途徑予以救濟，而不能在法律上直接尋求司法的強制執行力。
在我國新民主主義革命時期，當時革命根據地的基層人民政府就負有調解民事糾紛和輕微刑事案件的職責。建國后，行政調解逐步發展為多種形式，除基層政府調解一般民事糾紛和輕微刑事案件以外，法律還規定部分國家行政機關負有調解特定的民事糾紛和經濟糾紛職責。行政調解是國家行政機關對經濟活動和社會生活執行管理和監督的一種方式，不僅可以調解公民之間的糾紛，還可以調解公民與法人之間和法人與法人之間的權利義務關系的爭議。 行政機關基于自身所擁有的遠超出一般社會主體的強大的社會資源（如信息、人員、資金等方面）是有能力整合糾紛的各種解決力量，調動一切可以利用的因素，采取綜合手段把糾紛處理好、解決好。行政調解能杜絕糾紛解決過程中推諉、拖延、梗阻現象的發生，暢通群眾的訴求表達渠道，給當事人提供更多的便宜、及時、有效的糾紛解決方式。 在實際生活當中，行政機關可以通過主動排查社會矛盾，及時報告疑難糾紛，做到早發現、早溝通、早化解，以保證調解工作“以防為主、調防結合、多種手段、協同作戰”戰略預期的有效實現。多年以來，我國行政機關調解處理了大量的經濟糾紛和民事糾紛，而通過調解處理好的糾紛，絕大部分都是由雙方當事人自覺履行的，再次通過訴訟途徑解決的很少。由此可見，行政調解對保護公民、法人和其它組織的合法利益，調整民、商事等社會關系，維護社會穩定，推動社會主義經濟建設起了重要作用。
行政調解依其調解協議的協力是否具有司法強制執行力，在理論上可分為有司法強制執行力的行政調解和無司法強制執行力的行政調解。有司法強制執行力的行政調解是指行政調解協議成立后，當然的就具有司法強制執行力，如果當事方不依協議履行，另一方可以依據法律直接向法院申請強制執行該行政調解協議，目前各國對此類行政調解鮮有規定。無司法強制執行力的行政調解是指調解協議成立后，如果一方不依協議自覺全面地履行自身義務，另一方不得憑該行政調解協議直接向法院申請強制執行，也即是說該行政調解協議不具有司法強制執行力，此種行政調解僅依賴當事人自覺履行而實現。無司法強制執行力的行政調解是各國目前最為普遍的行政調解。
就我國目前而言，行政機關依法可以調解的糾紛種類較多，在行使行政管理職能過程中，所遇到的各類糾紛行政機關基本上都可以進行調解。據此，我國當前行政調解的類型主要有以下幾類：1、基層人民政府所進行的行政調解：調解民、商事糾紛和輕微刑事案件一直是我國基層人民政府的一項職責，主要是由鄉鎮人民政府和街道辦事處的司法調解員負責進行。我國法律規定，司法調解員是基層人民政府的組成人員，也是司法行政工作人員，除了指導人民調解委員會的工作和法制宣傳外，在日常活動中還要調解大量的民、商事糾紛及情節輕微、危害不大的刑事自訴案件。2、國家管理合同機關所進行的行政調解：我國《合同法》明確規定，當事人對合同發生爭議時，可以約定仲裁，也可以向人民法院起訴。國家規定的管理合同的機關，當前主要是各級工商行政管理機關。工商行政管理機關對其轄區內法人之間和個體工商戶，公民和法人之間的經濟糾紛，經糾紛主體申請可以依法進行調解。3、公安機關所進行的行政調解：我國治安管理處罰法規定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理的行為，情節輕微的，公安機關可以調解處理；我國道路交通安全法規定，公安機關處理交通事故，應當在查明交通事故原因、認定交通事故責任、確定交通事故造成的損失情況后，組織當事人和有關人員對損害賠償進行調解。這是法律法規授予公安機關對道路交通事故進行行政調解的權利。4、婚姻登記機關所進行的行政調解：我國婚姻法規定，男、女一方提出離婚的，可由有關部門進行調解或直接向人民法院提出離婚訴訟。同時，該法還規定，男、女雙方自愿離婚的，應同時到婚姻登記機關申請。據此，婚姻登記機關也可以對婚姻雙方當事人就是否離婚、離婚當中所涉及的夫妻共同財產和子女的撫養等問題進行調解。
（三）行政調解的原則、方法、地位和效力
行政調解應當在查明事實、分清是非、明確責任的基礎上，說服當事人互諒互讓，依照法律、法規及有關政策的規定，讓雙方當事人自愿達成協議以平息和解決爭端。因此，自愿和合法原則是行政調解首先應當遵守的原則。另外，行政調解還必須堅持依法保護和不得侵害當事人訴訟權利的原則，這一原則其實就是自愿原則的延伸，如果當事人不愿進行調解，或者經過調解達不成協議，或者達成協議后又反悔的，一方或雙方當事人都有權向人民法院提起訴訟，通過司法程序保護自己人合法權益。因此行政調解應遵循如下原則：
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