[ 羅海林 ]——(2009-7-17) / 已閱26983次
食品安全、標準化與消費者參與：企業社會責任的經濟法解讀
羅海林 楊秀清
法滿足人的一種深刻的需要。它服務于生存的安全保障。
——科殷《法哲學》
任何人都會采取措施預防事故的發生。但令人感興趣的問題是他們在多大程度上采取了預防措施。
——波斯納《法律的經濟分析》
[摘要] 由于相關法律和標準化體制落后，企業缺乏社會責任等原因，許多食品安全事件都在一定程度上由標準化問題導致。消費者承受了企業標準化缺陷所導致的食品質量生產的不利后果。盡管事后救濟措施隨著《食品安全法》的出臺在不斷完善，但是對此問題的事前預防更加重要。消費者參與企業標準化工作就是事前預防的一種重要實現形式，也是企業標準化責任社會化的重要體現，是企業社會責任的應有之意。本文就以經濟法的視角，從預防的角度，闡述了食品安全、企業標準化與消費者參與的關系，并倡導建立企業標準化的消費者參與機制。對于我國企業社會責任、消費者運動和標準化發展，這或許不是一條捷徑，卻是我國市場經濟走向成熟的有利選擇。
[關鍵詞] 食品安全；標準化；消費者；企業社會責任
近幾年來食品安全一直是困擾民生的一大難題。盡管《食品安全法》已經出臺，但這并不意味著我們對此的種種探討就該塵埃落定，就此放心了。相反，筆者認為《食品安全法》的出臺是一個新的契機和新的起點，我們應該以更加宏觀的視野和更加深遠的眼光來看待食品安全以至產品安全的問題。標準化與產品安全就是這一視域下隱蔽但卻重要的論題。以落后的標準化制度為聯結點，企業生產、社會責任與產品安全、消費者自然就聯系起來，實際上近些年來的幾乎所有重大食品安全事件都有標準化方面的因素（有些事件中標準化問題還是主導因素）。從更深層次上完善我國的食品安全的多項制度，標準化改革是必然的訴求。（比如被學者質疑的基于規模經濟、監管成本效益考慮的免檢制度也是以標準化為必要條件的）生產型企業和產銷一體化企業通過標準來規范生產，由標準化生產來制造產品和保證產品安全。傳統來看，標準化權似乎應該屬于企業自己生產經營權的一部分。然而通過分析標準性質和標準化法律規范，筆者認為企業的標準化權已經突破了私權利性質的范疇，彰顯出企業社會責任的要求。因此基于以上的考慮，本文站在食品安全事前預防的立場，以經濟法學的視角分析了企業生產中所享有的標準化權利與社會責任的關系，并著重從消費者的角度探討了這一社會責任的實現機制。
一、問題的提出
由落后體制和法律所限制的標準化確給許多缺乏社會責任感的企業以可乘之機，從而屢屢出現食品安全問題，危害消費者切身利益。因此，探討食品安全之保障就必須對企業標準化及其責任有所認識，消費者才能有的放矢，有所要求。
（一）標準化缺陷：食品安全之殤
“蘇丹紅”事件、雀巢嬰幼兒奶粉轉基因和奶粉碘超標事件、巨能鈣含過氧化氫事件、立頓茶含氟超標事件、毒黃花菜事件、阜陽奶粉事件、三鹿奶粉事件、王老吉事件……，近些年來一起又一起的食品安全重大事件令國人談“食”色變。難道國家和企業連我們最基本的消費安全權都無法保障嗎？難道我們還要扛起由自己同胞制作的“東亞病夫”的招牌不成？如果許多問題不得到解決，以上擔憂就不會是多余的。其中，標準化缺陷就是有待解決的與食品安全息息相關的問題之一，它是造成以上一連串的事件的主要因素之一。在現代工業社會，沒有合理的標準化制度做保障，食品安全就無法獨善其身。
標準是生產的準則與約束。良好的標準及其制定是產生合格產品質量之前提。1983年我國GB3935《標準化基本術語》和《中華人民共和國標準化條文解釋》中定義“標準化”為：在經濟、技術、科學、及管理等社會實踐中，對重復性事物和概念，通過指定、發布和實施標準，達到統一，以獲得最佳秩序和社會效益的過程。ISO明確指出，“標準化”是對實際和潛在問題做出規定，供共同和重復實用，以在相關領域獲取最佳秩序的效益活動。標準化對經濟發展產生重要。從它與產品和消費者的關系看，微觀來講，標準化對產品和流程的許多特性作了規定，既有利于消費者使用也有利于市場追隨；標準化減少了不同生產者以及生產者和消費者之間的交易成本；標準化降低了生產者和消費者可以覺察到的風險；標準化有助于創新者取信于消費者，提高了消費者的需求。從宏觀角度看，標準具有重要的“公共品”屬性，與產品生產、質量和消費息息相關。 同時作為生產組織之“法”，法律自然應給予標準化重點關注。標準化法既是優化產品生產之法，更是產品質量安全預防之法。
目前我國的標準體制主要包括國家標準、行業標準、地方標準和企業標準。在筆者看來，在經濟生產領域，無論何種標準，其最終的承載者是產品質量，主要實施者則是企業。在上述存在各種標準化問題的食品安全事件中，許多企業是難辭其咎的。當然我們看到的是事后企業被追究各種行政責任和刑事責任。筆者一直認為關于食品安全問題，事前預防比事后追究更有價值。站在這個角度上講，研究企業在標準化與食品安全中的社會責任是有意義的，它至少能為我們評判企業在事前預防中的作為提供些參考，讓我們對企業社會責任有更全面的認識。
（二）論題的本質：企業的標準化責任及其社會性
企業作為社會基本的單元，應該對社會發展做出自己的貢獻，并履行自己相應服務社會，貢獻社會的責任。企業應該把自己作為社會公民公民，在享受權利的同時，承擔義務和責任。企業社會責任就是指企業在謀求股東利潤最大化之外所負的維護和增進社會利益的義務。 它超越了企業只對股東負責的范疇，強調對其他如員工、消費者、社區、客戶和環境等在內的利益相關者的責任。企業社會責任最基本的是企業的法律責任，企業要遵守法律法規，不違背商業道德和社會公共利益。高層次上則是對社區、環境、社會公益事業的支持和捐助。企業社會責任是一種集合法律義務與道德義務的積極責任。法律上企業的標準化責任源自于企業對自己標準化權的濫用和違反標準化義務。分析相關法律，站在食品安全和消費者的立場，企業標準化的法律責任主要表現在以下方面。
第一，《公司法》第5條規定了“公司從事經營活動，必須遵守法律、行政法規，遵守社會公德、商業道德，誠實守信，接受政府和社會的監督，承擔社會責任。”《食品安全法》第3條更明確規定了“食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動，對社會和公眾負責，保證食品安全，接受社會監督，承擔社會責任。”《標準化法實施條例》第23條規定了“從事科研、生產、經營的單位和個人，必須嚴格執行強制性標準。”第24條緊接著規定：“企業生產執行國家標準、行業標準、地方標準或企業標準，應當在產品或其說明書、包裝物上標注所執行標準的代號、編號、名稱。”食品以及產品中有關保障人體健康，人身、財產安全的標準是強制性標準，企業必須采納適用。否則將承擔沒收產品和違法所得，并處罰款或者追究直接責任人員刑事責任的法律責任。此外，企業還應積極參與標準制定。
第二，《標準化法》第4條規定：“國家鼓勵積極采用國際標準。”第6條第二款規定“企業生產的產品沒有國家標準和行業標準的，應當制定企業標準，作為組織生產的依據。企業的產品標準必須報當地政府標準化行政主管部門和有關行政主管部門備案。已有國家標準或者行業標準的，國家鼓勵企業制定嚴于國家標準或者行業標準的企業標準，在企業內部適用。”第17條補充說明“企業研制新產品、改進產品，進行技術改造，應當符合標準化的要求。”在《食品安全法》第25條又對此加以強化：“企業生產的食品沒有食品安全國家標準或者地方標準的，應當制定企業標準，作為組織生產的依據。國家鼓勵食品生產企業制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業標準。企業標準應當報省級衛生行政部門備案，在企業內部適用。”即在沒有國家強制性標準的情況下，企業應制定最好是更嚴格的企業標準或者采用國際標準。在制定企業標準時應當充分聽取使用單位、科學技術機構的意見。不過無論采取什么標準，都應符合第8條“制定標準應當有利于保障安全和人民的身體健康，保護消費者的利益，保護環境。”的原則性規定。
第三，《食品安全法》第26條還規定了“食品安全標準應當供公眾免費查閱。”據此，企業在公眾要求查閱時，應給予無償的方便。
第四，此外，根據《企業標準化管理辦法》、《食品安全法》等其他法律，與企業標準化密切相關的其他責任還包括食品安全法所規定的企業應建立健全企業內部食品安全機制、農產品生產記錄制度、農業投入品安全使用制度、食品添加劑許可登記制度和安全風險評估、新品種和新產品的安全評估，標準使用食品添加劑等。
企業的最高標準是社會責任。人命關天則是產品的最高標準。《食品安全法》雖已頒布，但我國食品行業還沒有建立起統一的標準體系。法律規定由衛生部對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準和有關食品的行業標準中強制執行的標準予以整合，統一公布為食品安全國家標準。但解決問題的關鍵依然在企業自身的實際行動。在國家食品安全統一標準出臺后，食品生產企業應積極履行保證產品安全和消費者合法權益的社會責任，在國家標準的基礎上制定更加嚴格的產品標準。正如一位兩會代表所說，“食品安全國家標準只是一個最基本的標準，企業不能只滿足達到國家標準，要有預見性地制定高于國家標準的企業標準，勇于承擔企業的社會責任。”
企業的標準責任天生具有社會責任基因，其根源在于標準是一種準公共物品。首先，標準相對難以衡量量和質；其次，除企業標準外，其他標準同時有許多人共同“消費”且難以排除未付費的人（何況標準不需要使用費）；第三，許多強制性標準企業不能選擇不使用；第四，企業無法自由選擇許多標準的質和量；第五，標準的配置決策主要通過行政程序作出。而標準的這種準公共物品性又通過企業生產的產品傳到給了消費者。大部分消費者幾乎對于食品標準或產品標準缺乏選擇意識，事實上法律也沒有賦予他們對標準的抉擇權。消費者的弱勢又一次暴露。因此，一旦標準出問題，其所殃及的必定是整個消費者群體、本行業鏈以及社會公共利益。因此，依法、合理的標準化雖然屬于企業生產經營權，但是同時也是企業的一項義務，一項對產品質量負責，對消費者負責，對行業負責，對社會負責的義務，是企業社會責任的主要體現。因此，《標準化法》第8條規定了“制定標準應當有利于保障安全和人民的身體健康，保護消費者的利益，保護環境。”的原則。筆者認為僅有上述關于標準化企業的基本社會責任是不夠的，我們應該多方面，多角度拓寬企業于此方面的責任。而引入企業標準化的消費者參與機制則是其中重要的必不可少的部分。
二、消費者參與企業標準化的經濟法學分析——略談《標準化法》的修改
經濟法是維護社會公共利益之法，在市場經濟中，主要體現為對消費者這一弱勢群體的利益保護。以下筆者就從經濟法的視角分析消費者參與企業標準化的主要原因和某些意義。
（一）科技、經濟和法律的良性互動
“科學技術是第一生產力。”標準化作為對這種生產力的協調和規范，進而對依靠生產力發展的經濟產生廣泛作用。然而，要想使標準化對經濟發展產生持續有效的促進作用，在現代社會，這顯然離不開法律對作為科技活動的標準化的規范、組織、管理和協調作用，也離不開企業對標準化的合法合理的實施，由此實現科技、經濟和法律的良性互動。但事實是，由于法的滯后性，作為這種良性互動之前提的標準化法無論從理念還是內容上都已經落后于科技與經濟發展的要求。標準化法對我國的標準化工作的指引、評價、預測、強制、教育等作用日趨式微。它在分配相關利益，解決標準化糾紛，實施標準化管理中無法應對標準化的異化。這些都說明標準化法需要與時俱進進行許多相應的修改。同時，這種法律存在較多漏洞的情況給一些劣質企業可乘之機，他們利用標準化之名行不正當競爭，損害消費者健康之實。考慮及此，在標準制定中引入消費者參與機制對實現前述三者的良性互動具有多方面的意義。第一，消費者的參與改變了原來陳舊的制定格局，加強了標準制定的監督力量和透明度，將法律規范的精神和作用切實地外化成為了行動，這會使《標準化法》逐漸走向“回應型法”，從而增強了標準化法治；第二，消費者參與雖然增加了組織生產的成本，但是從整個經濟運行過程來看和較之長遠效益，特別是從經濟安全來說，這點微小成本可以節約更大的生產成本和風險；第三，筆者認為，這種機制的最大益處在于提高了公眾的科學素養和消費者的預防、鑒別能力從而實現機制的自我完善。
不可否認，標準制定工作具有很強的專業性和技術性。這種特性似乎決定了公眾參與其中的難度。況且以經濟效益為主導價值的標準化工作更多考慮的是標準化制定的高速度和低成本。因此《標準化法實施條例》第19條只規定了用戶、生產單位、行業協會、科學技術研究機構、學術團體及有關部門的專家參加標準化工作。然而，標準具有重要的公共品屬性，它通過產品質量影響公眾的健康與公共利益，而且范圍如此廣泛。因此，盡管《標準化法》的主導是技術性和經濟性，但它的第8條規定：“制定標準應當有利于保障安全和人民的身體健康，保護消費者的利益，保護環境。”《標準化法條文解釋》進一步指出：“在制定標準時，必須充分考慮有關的安全、衛生要求，以便在實施標準中和實施標準后，能消除或減弱有害因素對人體的危害，保護消費者和生產者的根本利益，并能保護環境免受破壞和污染。”毫無疑問，對消費者的最大保護來自于消費者自己。消費者群體的廣泛性和多樣性可以滿足不同標準制定時的知識要求。至少，筆者相信，通過建立合理的代表制度，消費者有能力參與其中。總之，法律不僅對于科技經濟一體化、科技成果商品化具有促進作用，而且應對科技活動和科技發展引發的各種社會問題起到抑制和預防作用。 因此，標準化法的修改應提高第8條的原則地位，而且應該對消費者參與標準化過程予以表現。
（二）基于消費者運動、企業社會責任和消費者保護機構缺位的綜合考慮
如今由于生產發展，技術精進，產銷過程日趨復雜，信息不對稱使消費者對信息資源的占有處于劣勢。作為單個人的消費者，其認識能力是有限的。而且由于廠商在信息擁有和傳播方面占有主動地位，其向消費者提供的信息就很難客觀、公正和全面，甚至可能提供的是不真實的信息。這種信息占有與信息需求之間的矛盾，使消費者的無知和誤解進一步加深，生產經營者對消費者利益侵害的可能性也不斷加劇。 消費者在經濟力量上處于明顯的劣勢地位。“當產品的特征只有在使用時才會被發現時（比如體驗商品），這種不對稱程度將會增加。” 同時，商品質量還受到不被廠商控制的外部因素的影響。隨著寄予政府希望的喪失（政府失靈），消費者意識到必須用自己的行動來維護自己的權益，因為誠信無論在市場還是在國家中都面臨著威脅。
以上陳述也適用于標準化的異化。基于標準制定的封閉性和以下原因：第一，消費行為學表明，大部分消費者對產品質量的評價是基于各種認證標識。同時他們對各種認證、檢驗的機構過于依賴。盡管政府領導在報告中一遍一遍的強調，就不見動靜，一頭熱的現象比較普遍。靠宣貫來提高人們對標準化的認識是不夠的，必須有強有力的保障機制來推動。 消費者的這種“惰性”抑或“能力不足”為自己的消費安全與身體健康埋下了隱患；第二，現行標準化法第6條第2款的規定相當危險：“企業生產的產品沒有國家標準和行業標準的，應當制定企業標準，作為組織生產的依據。企業的產品標準須報當地政府標準化行政部門和有關行政主管部門備案。已有國家標準或者行業標準的，國家鼓勵企業制定嚴于國家標準或者行業標準的企業標準，在企業內部適用。”有些企業正是利用了此規定和前述機會，在市場淘汰的壓力下，在遠離消費者參與和擁有較大自主權的生產領域，它們或規避監管，或俘獲部門，采取不正當手段追求高效率高和利益最大化。第三，這種封閉內腐的機制對質量進步產生了阻礙。消費者必須讓企業重拾“用戶至上”的信條，要求企業加強自我的社會責任。
在消費者運動繁榮的國外，標準制定早已成為消費者關注的重點。消費者通過各種途徑加入標準的制定和管理。同時，消費者通過建立與標準有關的協會或獨立機構來更有力地行使權利。如在消費者運動最繁榮的美國，于其運動頂峰時期被創立的消費者產品安全委員會（CPSC）是依1972年的消費者產品安全法建立一個獨立的管制機構。它在許多方面特別是標準化中發揮作用來減少來自于消費者產品的傷害和死亡的危險。在其建立之初，由消費者產品導致的死亡和受傷的比率下降了30﹪。更重要的是，消費者在CPSC的決策制定中發揮著主要的作用。消費者通過監督觸角的延伸讓企業時刻注意自己的社會責任。
在我國，面對層出不窮和日趨復雜的消費問題，我們需要專業分工更細致，執行能力更強和更加獨立的機構來解決問題。然而現在多數消費問題都由單一的消費者協會牽頭解決。這種情況下，對標準化制定的監督，依靠消費者協會并不是理想的辦法。為了實現最大程度的參與，唯賦予消費者直接參與的權利。（當然，最合理的還是建立類似CPSC的機構并在標準化中賦予其監督的地位和權利。）況且《企業標準化管理辦法》第9條早已規定：“審查企業標準時，根據需要，可邀請企業外有關人員參加。”只是可能出于保護商業秘密和知識產權之考慮，這并非強制性規定，企業擁有自主權。筆者認為可以與相關法律法規配套來實現消費者的參與。
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